企业改制公司治理律师：国有企业改制重组调查研究报告

在世界银行支持下，国务院发展研究中心企业研究所于2004年初筹划对中国国有企业改制与重组进行一次大规模问卷调查和数据分析。问卷调查工作于2004年8月初启动，2004年12月初结束。
　　问卷所定义的改制是指国有及国有控股企业转让国有产权存量和吸收非国有投资者增量资本的行为；所定义的重组是指国有及国有控股企业破产、关闭、解散，以及国有及国有控股企业之间有偿并购、或者无偿划转产权的行为。本次调查共向6627家企业发放了问卷，其中包括74户中央企业及其二级子公司共计1524家，北京、重庆、黑龙江、辽宁、河北、河南、山东、江苏、江西、湖北、湖南、广东、广西、陕西、甘肃、四川等16个省和省会城市所属企业共计5103家。样本企业的行业分布很广，几乎涵盖了除金融、电力、石油开采部门以外的所有行业。
　　截至到2004年11月底，我们从5073家企业收回了问卷，回收率达到了77%.有效问卷为4138份，其中关于改制的有效问卷为2696份。关于改制的有效问卷中，中央企业1044家，地方企业1652家。
　　大量改制发生在2000年之后
　　从改制与未改制的分布来看，全部样本企业中约44%的企业为改制的，56%的企业是未改制的。中央企业大约有四分之一进行了改制，地方企业则有56%的企业进行了改制。样本企业的这种特征是与现状大致相符的。
　　改制前企业的类型80%都是国有独资企业，也有16%和4%的企业分别是在国有控股和相对控股的企业基础上进行改制的。这表明，国有企业的改制是渐进的，企业往往首先从国有独资改为国有控股，然后再从国有控股状态逐步向民营化转变。从样本企业来看，绝大多数企业还是处在较早的、刚刚从国有独资开始起步的改制阶段。
　　从改制时间的分布来看，样本企业中有1142家企业提供了这个信息。其中，最大量的改制发生在2000年至2004年期间。从改制发生的时间来看，最为集中的改制时间是在2000年至2003年期间，其占样本总量的80%以上。样本企业涉及到的时期大体反映了1997年以来的改制状况。
　　改制的方式有三种：转让资产存量；增量吸引非国有产权的投资，或者两者兼而有之。
　　在中央企业，前两种情况的比例大致相当；而在地方企业，依靠增量改制的方式仅有存量改制方式的一半。两者的差异表明了两种不同主体占有资源的性质的差异，也表明了由此所决定的改制方式的差异。
　　从改制的动议者来看，最多比例的动议者是政府部门和企业的母公司。实际上这两者之间没有很大区别：由于多数企业已经改成了集团控股公司的下属企业，因而由其主要的直接所有者和监管者作为动议者来推动改制，是顺理成章的事情。当然，也有一些企业还未进入控股集团的系列，因此仍旧由政府作为直接所有者来推动改制。
　　值得注意的是，有大约10%多一点的企业改制主要是由经营者作为主要动议者的。这反映了这些企业在改制问题上的主动性，也反映了地方政府在改制问题上采取了某种放开鼓励的政策。
　　中央企业和地方企业在改制动议方面的差异主要体现在债权银行与四大资产管理公司方面：在中央企业，有较多数量的改制动议是由债权银行和四大资产管理公司来推动的。而对于地方企业来说，它们的作用则是微乎其微的。
　　仅三成企业改变所有制性质
　　企业的所有制属性是由其控股股东的产权属性所决定。全部样本中，大约有997家企业填写了股权信息，其中中央企业220家，地方企业777家。改制对企业第一大股东属性变化的影响见表3.在调查所涉及到的改制企业中，只有31%多的企业通过改制把企业的控股属性从国有改为非国有，表明改制对企业主要的产权属性的改变并不太大。尤其是中央企业，90%左右的改制企业仍保持国有控股。相比之下，地方对国有企业的产权改革力度要大，将近38%的地方改制企业让国有产权退出了企业的控股地位。同时，改制也形成了不同的第一大股东控制企业的产权模式，其中包括政府及其部门控股、民营企业控股、职工持股会控股等九大类不同的控股模式。
　　由表4可见，国有或国有控股公司作为第一大股东的改制企业最多，占51%之多；另外两类国有性质的控股模式也占到17%之多。民营企业和外资合计占8%，经营层和职工持股会合计占14.63%.自然人和其它控股类型则占8%多。
　　中国国有企业的民营化改制的显著特点是在一定的市场化基础上进行的，其推进也是伴随着市场化的进程而渐进性地发展。改制基本上形成了多元化的混合股权结构，而不是一步到位的私有化。其典型特征是，绝大多数企业在国有控股的条件下，逐步吸收了各种非国有产权的成分，形成了非国有产权成为第二大股东、或第三大股东的混合产权结构。这种多元化的产权结构已经成为改制企业的一支“主力户型”。
　　混合的多元产权结构是转轨时期的过渡产物，是各方利益相关者为了适应竞争的需要而不断博弈的产物，也是一定社会文化和意识形态所能够承受的产物。从发展来看，在市场竞争中，不同产权权益的代表者也在不断地互动，最后必然会收敛于某种最适合于市场竞争和社会环境的企业模式。
　　现实中往往是“丑女先嫁”
　　我们看到，在改制的起点上，与同期存在的其它企业相比，民营或经营层控股的企业处在一种绩效的相对劣势地位。实际上，在这个样本中，我们的分析证据基本否定了“靓女先嫁”的假设，恰恰相反，现实中通行的往往是“丑女先嫁”的规则。这表明，改制经常是政府按照其部门利益最大化进行选择的结果，不到山穷水尽、无可奈何的地步，政府通常不会轻易放弃其控制权的。
　　因此，对改制前企业绩效的分析结果正反映了政府的改制模式选择倾向：把一些较好的企业由自己来控股，而把一些较差的企业当作包袱甩出去，让民营资本来接盘。这就是所谓“抓大放小”的政策，实质上导致的是“抓好放差”的结果。
　　这是中国国企民营化的一个重要特点，与东欧、前苏联的情形完全不同——不是全面推开普遍性的民营化，而是有选择的实行民营化。因而，中国的改制具有根本不同的发展起点，以及根本不同的以政府部门利益为导向的改制政策。结果，这样的政策导致改制样本具有很大的先天性差异，而这些先天固有的差异，不可能在改制后立即消除，还会在改制后的一定时期存在，并继续影响企业的业绩指标。
　　有鉴于样本的这种较大偏差性特点，我们的分析不考虑企业之间的完全横向比较，因为这样无法排除那些先天的影响企业业绩的因素，而主要是考虑企业在改制前后的业绩变化效果，也就是说，我们主要比较改制企业是否比以前更好一些，主要是自己与自己的前身来比；同时，在纵向比较的基础上，即企业与自己的过去相比较的前提下，来进行适度的横向比较，即比较哪种改制模式具有较好的提升效益的效果。
　　对于改制企业的绩效指标的分析表明，改制取得了显著的绩效效应。通过对于改制前与改制后的绩效测定与比较，发现改制后的企业盈利能力比以前具有明显的提高。然而，改制以后企业出现效益的明显增长，往往是在改制后的一两年，再往后来的发展则不太容易了，效益提高也不显著了，改制似乎缺少某种持续递增的趋势，但能保持大致平稳发展的趋势。
　　通过对于不同的改制模式的改制前后绩效比较的分析，可以发现，相对于国有控股或政府控股的改制模式来说，民营企业控股的改制后绩效效果最好，经营层控股其次，职工持股会再次。虽然它们都具有较好的促进企业盈利提高的作用，但这种有梯度的效益差异，反映了不同改制模式的不同效果。相对来说，国有控股模式则不存在这种显著的积极效果。
　　改制并非仅需权衡公平与效率
　　在现实中，改制并不是按哪一种模式的效率最高，就选择哪种模式去发展。改制过程往往是在一种半自发的利益导向的规则下来进行。即使某种模式可能会具有较高效率，但是，在各种利益相关者的相互牵制下，在必要的改制补偿（不管是合理的还是不合理的）难以到位的条件下，效率较高的改制往往具有较大阻力，不容易普及推广，可行性也较弱。因此，在既定的制度框架下，改制将面临非常困难的境地，既让真正的企业家来接盘，当企业家与企业既得利益者不一致时，又要兼顾企业的各种潜在既得利益者，同时又要兼顾弱势群体的利益不受伤害——如何进行合理权衡，则是改制面临的挑战。如果无法解决这些问题，改制就会处处受阻，面临搁浅和停滞的结果。
　　实际上，改制中需要权衡的方方面面很多，不仅仅是公平与效率的权衡。如果改制中需要权衡的只是公平与效率，那么用效率能换来公平也是值得的。
　　但是现在，即使我们牺牲了效率，也未必能换来公平，换来的可能只是既得利益者能够继续保持其控制权势力范围的旧体制的延续。
　　在某种处处受制的大环境下的改制，只能是诉诸于矛盾较少的，各方利益兼顾较多的模式。于是，国有控股这种兼顾其他利益相关者的模式，以及职工持股会控股的模式，成为目前改制最为普遍的选择。在目前的大环境条件下，企业中的这两种力量是比较强的，然而，他们对于改制模式的选择往往总是从有利于自身局部利益出发的，而不一定是与社会效益最大化的目标相一致。除非外部社会环境和社会制度发生较为重要的变化，才可能出现大量的、更完全的民营化模式。否则，这种不完全的或部分民营化的混合产权模式，将会存在一段较长时期，将会成为目前转轨过渡时期的主流。此外，除非市场环境恶化，竞争压力太大，企业不彻底民营化而无法生存，这时企业才会选择效率更高的民营化模式。
因此，在这个意义上讲，越是宽松的、高速增长的宏观市场环境，越是较小的市场竞争压力，对于企业来说，选择是否改制，以及选择何种模式，都可能会具有某种不利于效率的作用。
　　问题与解析
　　如何看待“内部人改制模式”？
　　经营者和职工持股会控股的企业是改制中存在的一种普遍模式，在各种非国有控股的改制模式中，约占一半甚至更多的比重。此外，它们在作为第二或第三大股东的地位上，也占有相当大的比重。这种股权模式的普遍存在，与中国的渐进式的改革过程是分不开的。此外，民营企业控股的改制模式，仅次于上述改制模式的普遍性，虽然所占比重并不太大，但具有良好的发展趋势，是一支很有潜力的改制力量。
　　除了国有控股模式以外，在非国有控股模式中，最多的或普遍的改制模式是职工持股会与原经营者控股的产权模式；如果加上自然人控股模式中可能存在的股份合作制企业，那么可以说，诉诸于内部人改制模式的企业可能占所有非国有改制模式的60%-70%左右。这是中国改制的一个显著特点，体现了一种较多依赖企业自发力量来进行发展和改制的特征。
尤其是地方企业，十分明显地表现出这个特征。这种发展过程中的半自发的改制选择，往往是多种利益相关者相互博弈和妥协的结果，是特定的社会政治、文化和环境条件下的产物，同时也是政府要求实现企业稳定发展的产物。
　　由于这种以内部人改制为主的模式，决定了改制过程中的产权转让方式，将近90%的企业采取了协议转让的方式。由于问卷中缺乏这方面的信息，我们无法判断，在协议转让的企业中，有多少企业是通过竞价方式来获得转让权的。不过，在实践中，企业仅仅是由内部人与政府的双边谈判来决定转让条件和转让价格的情形比较常见。
　　在这样的改制模式和方式下，产权转让在很大程度上往往是内部操作，缺乏较高的公开性和透明度。许多企业只是在企业内部传达产权转让信息，或者在产权交易市场走个形式。
　　这里的问题在于，改制缺少规范化和程序化，一半是由于需要摸索，需要博弈，需要各方利益相关者的谈判，因而需要因地制宜，很难一刀切；另一半是政府的操作更偏好于“人治化”，即政府往往根据经验判断，来选择合适的企业家。当这种经验是基于企业的市场业绩来判断时，那么也能够大体合理，但是，人治的问题就在于，其间存在很大的弹性和可操纵空间，存在很大的寻租余地。这是中国改制的一个特点，也是一个难点。为了避免改制中的腐败寻租，建立必要的和合理的程序和规范是十分必要的。
　　中国的企业改制的另一个明显特点在于，产权转让往往是有附加条件的。大约一半左右的改制企业需要承诺职工的就业不变，尤其是地方企业，接近60%的企业需要做出这个承诺。
　　此外，企业还需要做出一系列其他的承诺，例如主业不变，土地使用方式不变等等。这些承诺的含义在于，政府需要企业的稳定发展，需要保障职工的就业。正是由于这些附加条件，可能会影响企业的效益，因而在企业收购者承诺的同时，政府也需要做出一些价格让步或优惠。这种价格优惠实际上是想换取就业和稳定，也就是说，就业和稳定是需要政府付出一定代价的。因此，各种附加条件也是国有资产低价出售的原因之一。
　　所以，究竟改制企业的价格如何来决定，这是一个极其复杂的问题，决不是一般市场经济下单纯的市场供求关系能够决定的。转轨时期的复杂性需要在一系列的利益相关者之间，在市场供求之间，在权衡长期利益和现期成本之间，在政府的社会目标和商业目标之间，获得某种综合的或系统的均衡。只有在这样的均衡上得到的价格，才是合理的价格；离开这些综合准则或依据，我们很难根据单纯的一两个标准来判断价格的孰高孰低