论我国刑事不起诉救济途径之缺陷及其完善

论 文 摘 要
刑事不起诉救济，是指人民检察院作出不起诉决定后，被害人或被不起诉人由于对该不起诉决定有异议，依照法定的程序和途径作出的一种保护补救方式。通过这种救济方式保障当事人的合法权益和司法的公正。
现行刑诉法规定的不起诉救济的途径有：1、被害人的自我救济；2、被不起诉人的自我救济；3、公安机关的监督制约；4、检察机关内部的监督制约；5、审判机关的监督制约；法律设置上述各种不同的救济方式，其目的是通过以法律规定的救济途径纠正检察机关可能错误的决定，以维护当事人的合法权益和司法公正。
但是现行不起诉救济制度的设置过于简单、不具体，缺乏可操作性，影响了立法本意，削弱了司法的公正性。具体存在的缺陷是：1、被不起诉人与被害人救济权益的不平衡；2、被害人自诉权对检察机关不起诉权制约“过火”；3、相对被不起诉人因害怕面临被提起公诉的新威胁而不敢申诉；4、绝对或存疑不起诉缺乏救济途径；5、对于“没有犯罪事实或犯罪事实并非犯罪人所为”案件的处理较为混乱。
现行不起诉救济制度的种种缺陷使不起诉救济制度形同虚设，尽管96年《中华人民共和国刑事诉讼法》对刑事不起诉救济途径作了一些必要的调整和补充，但与司法实践相比仍存在诸多问题与不足。笔者认为需要从以下四个方面加以完善：1、修改和完善《人民检察院刑事诉讼规则》第303条的规定，将“上诉不加刑”原则引入到对不起诉申诉的处理之中，增设人民检察院自我纠正错误的条款。2、《刑诉法》第146条只赋予被不起诉人对检察院作出的相对不起诉有申诉权，而对依据《刑诉法》第15条所规定的六种情形而作出的不起诉，是否享有申诉权，法律未作规定，应予完善。建议扩大被不起诉人行使申诉权的范围并赋予其申请复议权。3、取消被害人不服不起诉决定向法院自诉的权利，建议参照大陆法系国家的普遍做法，建立强制起诉制度。4、完善立法，对《刑诉法》第15条作立法上的修改，将“行为合法的或未实施危害社会行为的”作为绝对不起诉的法定理由之一。

关键词：　不起诉救济途径 缺陷 完善

在刑事诉讼中，为了防止检察机关滥用不起诉权，放纵犯罪分子，保障刑事诉讼目的的实现，法律规定了不起诉救济途径。笔者认为，刑事不起诉救济，是指人民检察院作出不起诉决定后，相关当事人由于对该不起诉决定有异议所作出的一种保护补救方式。为健全和完善刑事不起诉途径，修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）对此作了一些必要的调整和补充。但现行不起诉救济途径在设置上过于框架化、原则化，影响了不起诉制度的可操作性、公正性。本文试对此作如下几点分析。
一、 刑诉法及相关司法解释关于不起诉决定救济途径的规定
孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。 ①培根也曾说过：“一次不公的判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”②《刑诉法》第3条规定，“提起公诉由人民检察院负责”，第136条又规定：“凡需要提起公诉的案件一律由人民检察院审查决定。”由于法律赋予了检察机关决定是否提起公诉的权力，因此这种权力被滥用的危险也同样存。“如果检察机关作出的不起诉决定不正确，应当通过法律规定的途径寻求救济，以保障当事人的合法权益和司法的公正。这种救济途径意味着对检察机关的滥用不起诉权的限制。”③
《刑诉法》和《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）对不起诉权的救济途径作出了明确规定，实行当事人的自我救济与公、检、法机关的监督制约、相互配合的体制。这既体现了公、检、法三机关分工负责，相互制约的基本诉讼原则，也有利于充分保障当事人的自身权利。具体讲有以下五种救济途径：
（一）被害人的自我救济途径。被害人是遭受犯罪行为直接侵害的一方，如果检察机关不起诉决定确有错误，被害人的利益就得不到应有的法律保护，因此他会首先对不起诉决定提出不服。根据《刑诉法》第145条规定，对于有被害人的案件，决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服，可以自收到决定书7日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。人民法院受理案件后，人民检察院应当将有关案件材料移送人民法院。这也就是我们常说的公诉转化为自诉的救济途径。
（二） 被不起诉人的自我救济途径。被不起诉人作为与案件有直接利害关系的当事人一方，对检察机关作出的不起诉决定不服，有权依照法定诉讼程序或途径寻求救济。根据《刑诉法》第146条规定，对于人民检察院依照《刑诉法》第142条第2款规定作出的不起诉的决定，被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后7日以内向人民检察院申诉，人民检察院应当作出复查决定，通知被不起诉的人，同时抄送公安机关。这是被不起诉人对检察机关作出的相对不起诉决定不服时的救济途径。
（三） 公安机关的监督制约途径。在我国，由于公安机关是刑事案件的主要侦查机关，对于公安机关侦查终结移送起诉的案件，检察机关如果作出不起诉决定，说明公安机关与检察机关在对案件是否应当起诉的问题上存在着认识不的一致。公安机关对其侦查的案件有较为全面而深刻的了解，法律赋予其一定的监督制约权，有利于对案件的公正处理。根据《刑讼法》第144条规定，对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关，公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上级人民检察院提请复核。
（四） 检察机关内部的监督制约。《规则》第306条规定：“最高人民检察院对地方各级人民检察院的起诉、不起诉决定，上级人民检察院对下级人民检察院的起诉、不起诉决定，如果发现确有错误的，应当予以撤销或者指令下级人民检察院纠正。”第305条规定：“人民检察院如果发现不起诉决定确有错误，符合起诉条件的，应当撤销不起诉决定，提起公诉。”这些规定明确提出了检察机关内部的上下级监督制约的关系。根据人民检察院组织法的规定，上下级检察机关是领导与被领导的关系，对下级检察机关的司法活动，上级检察机关有权利也有义务对其监督。因此，上一级检察机关对下一级检察机关的不起诉决定进行监督，有利于下级检察机关作出正确的不起诉决定。
（五） 审判机关的监督制约。《刑诉法》第170条规定，法院对于被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件，可以作为自诉案件受理；第171条规定，犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审理。可见，对于检察机关作出不起诉决定的案件，依“不告不理”原则，法院是不能直接受理的。只有在被害人不服不起诉决定，向人民法院起诉后，法院才作为自诉案件受理。法院对检察机关的不起诉决定，是通过被害人的起诉达到监督制约的，而被害自我救济也要通过人民法院才可实现。人民法院受理被害人提起的自诉案件后，人民检察院应当将有关案件材料移送人民法院，由人民法院通过审判，根据案件事实和证据作出处理决定。法院的这种制约对于人民检察院作出正确的不起诉决定有相当作用，它充分体现了保护被害人权利，维护司法公正的立法意图。
二、 刑事不起诉救济途径缺陷之分析
由于法律对不起诉救济途径的设计存在着疏漏和概括的较为原则，检察机关在操作中尚欠具体可行的程序规定，加之有些救济途径还没有可借鉴的经验，尚属我国首创，从而致使在实际运作过程中不起诉救济途径出现诸多问题。笔者认为，救济程序中的以下缺陷值得注意：
（一）被不起诉人与被害人救济权益的不平衡。双方当事人救济权益的不平衡性表现在两个方面：一方面，根据《刑诉法》规定，对检察机关的不起诉决定，被害人不仅可以利用检察一体化的上下级领导关系进行制约，而且还可以选择审判机关对检察机关的外部监督机制，从而使自我救济权得到顺利实现。相反，被不起诉人不服不起诉决定，只能向依法作出原决定的检察机关提出申诉，既无上级检察机关的把关，也无司法机关的制约。另一方面，被害人的起诉权有损于被不起诉人的合法权益。检察机关作出不起诉决定，无论是绝对、存疑还是相对不起诉决定，客观上均承认了被不起诉人不再处于被追究的地位。但在人民法院决定受理被害人自诉案件这一时刻起，被不起诉人的合法权益却要受到损害。第一，被害人自诉使被不起诉人仍有被人民法院传唤出庭受审的可能，这在精神上、思想上必然造成很大的压力；第二，被不起诉人因可能被追究、被起诉，原则上他不能离开生活住地，势必在一定程度上限制了被不起诉人自由活动，影响他的正常生活。因此，被害人与被不起诉人救济权利的不对等性，使被不起诉人处于明显的劣势状态。
（二）被害人自诉权对检察机关不起诉权制约“过火”。按照《刑诉法》第145条规定，若检察机关作出不起诉决定的，被害人便有权向人民法院提起自诉。赋予被害人自诉权，实质上代替了人民检察院行使起诉权，这既与法律规定的职权分工相矛盾，又与公诉案件的司法工作规律相违背。一方面，从诉讼理论上看，公诉转为自诉的设置，实质上是将一部分公诉案件分割给了适用不起诉决定案件的被害人。这不符合现代诉讼理论。如果允许被害人以自诉的方式否定公诉机关不起诉决定的效力，从理论上讲，是对检察机关公诉权的否定，是对其不起诉决定稳定性和终止诉讼权威的一种损害。另一方面，检察机关对于案件的办理是一项具有很强的专业性、科学性和严密的法律程序性的工作，若对具有专业知识的司法人员依法作出的案件处理决定，仅凭被害人对案件的一知半解就予以否定是不妥当的。对于此类案件的处理赋予被害人如此大的权力，对于一个现代法治国家来说是不适合的。因此，《刑诉法》对被害人救济途径的规定，造成了被害人的起诉权与检察机关不起诉权的种种予盾。这无疑给检察机关的“起诉裁量权以巨大的冲击，从某种意义上说这一规定使人民检察院的起诉裁量权形同虚设。”④
（三）相对被不起诉人因害怕面临被提起公诉的新威胁而不敢申诉。根据《规则》第303条第2款规定，被不起诉人对相对不起诉不服提出申诉的，人民检察院控告申诉部门复查后应当提出复查意见，认为应当维持不起诉决定的，报请检察长作出复查决定；认为应当撤销不起诉决定提起公诉的，报请检察长提交检察委员会讨论决定。这样被不起诉人对相对不起诉的申诉，只能有两种结果：一种是人民检察院维持原不起诉决定，一种是提起公诉。由于《规则》在对相对不起的救济途径中没有规定要遵循“上诉不加刑”原则，致使被相对不起诉人因害怕面临被提起公诉的新威胁而不敢申诉的现象时有所见。一方面，使得被不起诉人即使认为自己根据没有犯罪，或存在“犯罪情节显著轻微”等问题时，也不愿意把事实予以澄清，也不愿意给自己创造一个讨“说法”的机会；另一方面，被不起诉人若被羁押，使其权利受到损害，如能通过申诉确立根本没有犯罪行为，可以提出赔偿要求的问题，但因担心申诉后，非但不能减轻对其处罚，还可能会受到更严厉的惩罚而放弃申诉权。因此，即使被不起诉人具有申诉理由也不敢大胆申诉，从而影响被不起诉人申诉权的行使。
（四）绝对或存疑不起诉缺乏救济途径。《刑诉法》第146条仅规定对相对不起诉人可以通过向原检察机关申诉而获得救济，而对绝对或存疑不起诉是否可以申诉，则未作规定。在司法实践中，因为缺乏对绝对、存疑不起诉的救济规定，致使在出现以下几种情形时便无法适从：其一，检察机关依照《刑诉法》第15条所规定的六种情形而作出绝对不起诉决定，而行为人却认为自己未实施危害社会行为或者实施了合法行为，如正当防为、紧急避险；其二，检察机关根据“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪”等情形，而对行为人作出绝对不起诉决定后，建议有关主管机关对被不起诉人予以行政处罚或行政处分。但行为人却认为自己没有触犯某行政法规，不应受处罚的；其三，检察机关认为行为人证据不足仅仅是构成犯罪的证据不足而作存疑不起诉，但却认为被不起诉认人触犯行政法规的事实清楚、证据也充分，并建议予以行政处罚或行政处分，而行为人认为自己未实施社会行为或者实施了合法行为，因此既不构成犯罪，也构不成违法，不能建议有关主管机关给予行政处罚或行政处分，等等，不一而足。凡此种种，被不起诉人均认为人民检察院侵犯其合法权益，但却无法通过有效途径来寻求救济。有人认为，我国宪法规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理……”这里，宪法赋予了公民对任何国家机关所作出的决定有申诉的权利。绝对和存疑不起诉人也可依据宪法的规定提出申诉。但笔者认为，被不起诉人依照宪法的规定提出的不服绝对、存疑不起诉决定的申诉，其行为是不被刑事诉讼法所肯定的，是不具有刑事诉讼性质的，只是一项一般意义上的民主权利。人民检察院只能按照一般申诉对待，其效力也远不及刑事诉讼法所专门规定的申诉。



(五)对于“没有犯罪事实或犯罪事实并非犯罪人所为”案件的处理较为混乱。在司法实践中，检察机关审查起诉部门经过审查发现犯罪嫌疑人清白无辜，蒙冤受屈的现象时有发生，对此应如何处理各地的做法也不尽相同。有的地方，则对这类案件就作绝对不起诉决定，但在适用法律上，又大都含糊其辞，有的在不起诉决定书中不具体注明适用刑事诉讼法第15条中的哪一项；有的只引用刑事诉讼法第142条第1款，不引用刑事诉讼法第15条；有的只引用刑事诉讼法第142条，不引款；甚至还有极个别的检察院引用刑事诉讼法第2条“中华人民共和国刑事诉讼法的任务……保障无罪的人不受刑事追究……”⑤这种做法不仅与法无据，而且有可能给无辜留下一个“行为不端”的阴影。有的地方，则将这类案件退回公安机关处理。其依据是《规则》第262条的规定，即“对公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查。如果犯罪嫌疑人已经被逮捕，应当撤销逮捕决定，通知公安机关立即释放。”这种做法极易造成无辜者被继续羁押，不能及时还纯然无辜者以清白。
三、 刑事不起诉救济途径之完善
通过以上分析研究，我们可以看到，《刑诉法》关于不起诉救济制度的规定确实仍存在诸多的问题与不足，需要尽快加以完善。
（一）修改和完善《规则》第303条的规定。由于该条规定存在某些缺陷，为了切实保护相对不起诉人的合法权益，保障不起诉权的正确实施，因此建议从以下两方面进行修改或补充：一是将“上诉不加刑”原则引入到对不起诉申诉的处理之中。我国《刑诉法》190条确立了“上诉不加刑”原则，即对被告人和其他为被告人利益而提出的上诉，上诉审法院不能加重其刑罚。确立上诉不加刑的意义主要在于有效地保障被告人的上诉权利，免除被告人害怕上诉后被加重刑罚的顾虑。因此，笔者认为，“上诉不加刑”的规定，同样也要适用于对被不起诉人的申诉，故应取消《规则》第303条中“提起公诉”的规定；二是增设人民检察院自我纠正错误的条款。从完善人民检察院自我监督机制来说，相对不起诉适用错误完全可以由人民检察院自身进行改正。如本应作出绝对不起诉的，现在却错误地作出相对不起的决定，就应当及时进行纠正。因此，笔者建议，被不起诉人如果不服相对不起诉决定而提出申诉的，人民检察院应当设置一个自我纠错的程序，由上级人民检察院来纠正错误的相对不起诉决定。
（二）扩大被不起诉人行使申诉权的范围并赋予其申请复议权。《刑诉法》第146条只赋予被不起诉人对检察院作出的相对不起诉有申诉权，而对依据《刑诉法》第15条所规定的六种情形而作出的不起诉，是否享有申诉权；对证据不足不起诉是否享有申诉权，法律未作规定，应予完善。因为依据《刑诉法》第15条第（1）项情形作出的属未构成犯罪，但有一般违法行为的不起诉，其余五项也均以存在犯罪为前提，因客观上出现某种无须追究的特殊情况，因而法律作出了不起诉；同样证据不足，不符合起诉条件，也系根据疑罪从无原则作出不起诉决定。被不起诉人如果认为自己未实施危害社会行为或者实施了合法行为，因而不服不起诉决定的，应有权向检察机关申诉，通过申诉来寻求法律救济。因此，法律应赋予被不起诉人对检察院作出的上述情形的不起诉决定，享有申诉权。另外，要赋予被不起诉人向上一级检察院提出申请复核权。为防止滥用不诉权，保护被不起诉人的合法权益，对法律规定的三种不起诉决定不服的，在有权向原检察院申诉后，如果该检察院作出维持不起诉决定，被不起诉人仍不服的，还有权请求上一级检察院对案件进行复核。有人可能认为，“不起诉就已经对犯罪嫌疑人不定罪了，还申诉什么？”这种观念是不对的。“不定罪”并不必然意味着承认犯罪嫌疑人“无罪”。对于有犯罪事实的人来说，足以体现法律的宽容，但对无辜者来说，应当给被不起诉人一个申请救济的程序，以便再讨一个“说法”，还其一个清白。⑥
（三）取消被害人不服不起诉决定向法院自诉的权利，建立强制起诉制度。赋予被害人不服不起诉决定，可以提请法院裁定强制提起公诉的权利，取消其不服不起诉决定向法院自诉的权利。理由为：第一，刑事诉讼发展的历史表明，在刑事起诉方式上出现了由私人追诉向国家追诉发展，公诉范围不断扩大，自诉范围不断缩小的趋势。⑦第二，在公诉案件转为自诉案件中，由于案件原本属于公诉案件，不少案件比较复杂，有些案件甚至可能属于重大案件，被害人独自进行诉讼有一定困难，审判活动可能难以顺利进行，如在新的庭审方式中当事人举证活动难以顺利开展；我国刑事诉讼程序和有关证据的司法解释规定都比较复杂，被害人是否有足够的诉讼能力值得怀疑。⑧因此，笔者建议要参照大陆法系国家的普遍做法，建立强制起诉制度。具体设想是：被害人接到不起诉通知后如果不服，在15天内有权向上级检察机关申诉，上级检察机关若维持不起诉决定，被害人可在接到通知后一个月内申请法院裁定，法院有权要求检察院向它移送迄今为止检察院掌握的案件材料、证据。法院审查后，若认为申请不当，则裁定驳回申请；法院若认为申请正当的，裁定准予提起公诉。裁定由检察院执行。
（四）完善立法，将“行为合法的或未实施危害社会行为的”作为绝对不起诉的法定理由之一。由于立法机关在立法时认为凡经侦查机关或者侦查部门侦查终结并移送审查起诉的案件，犯罪嫌疑人一般都构成犯罪，即使无罪也必有违法行为，只不过这种违法行为“情节显著轻微、危害不大”而已。这样《刑诉法》规定的绝对不起诉就忽略了合法行为或者未实施危害社会行为的情形。在这两种情形下，公安机关如果把合法行为的实施者，如正当防卫、紧急避险，或者把没有犯罪行为的错误的立案、侦查的，对这样的无辜者不起诉是无疑的。但检察机关作出不起诉的法律依据却没有。⑨因此亟待对《刑诉法》第15条作立法上的修改，将“行为合法的或未实施危害社会行为的”增设为绝对不起诉的理由之一。因为若不对此条款作出必要的修改，则势必会导致在对清白无辜蒙冤受屈者处理问题上的于法无据或执法混乱现象继续发生。理由有：1、若继续盲目地依据《刑诉法》第15条的规定执行，作绝对不起诉处理，会严重影响检察机关执法的声誉和权威。检察机关作为国家的法律监督机关，自身就不严格执法，在适用绝对不起诉时任意作扩大解释，不符合依法治国和现代法治国家的客观要求；2、若将案件退回公安机关处理，其合法权益将继续处于被侵犯的状态，也会给无辜者造成严重的损失和恶劣的社会影响，而且“退案”也不能保证公安机关的自行纠错，从而也就不能保证退案处理的质量；3、若将案件退回公安机关，也不利于节约司法资源。由于检察机关的退案，公安机关势必要对案件进行重新审查，然后才能作出处理决定，这无疑需要耗费公安机关大量的资源，分散公安机关打击现行犯罪的精力。

注释：
①[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。
②培根著：《论司法》，载《培根论说文集》，商务印书馆1983年版，第193页。
③陈卫东、李洪江：“论不起诉制度的救济途径及其发展完善”，载中国法学会诉讼法研究会《诉讼法理论与实践》，第1996年卷。
④唐永详，杨帆：《论检察机关的起诉裁量权》，载《法商研究》，1999年第2期。
⑤刘生荣等著：《刑事不起诉的理论与司法实务》，中国检察出版社1998年版，第147页。
⑥陈光中主编：《刑事诉讼法卷》，人民法院出版社2001年第1版，第709页。
⑦卞建林著：《刑事起诉制度的理论与实践》，中国检察出版社1993年版，第246页--247页。
⑧张卫平等著：《司法改革：分析与展开》，法律出版社2003年版，第399页。
⑨李栋、孙新丽、程锦：《论我国检察机关的不起诉权》，载《诉讼法理论与实践》（2001年刑事诉讼法卷），中国政法大学出版社2002年版，第524页。


参考文献：
1、刘生荣等著：《刑事不起诉的理论与司法实务》，中国检察出版社1998年10月第1版。
2、《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》学习纲要，中国检察出版社1996年4月第1版。
3、樊崇义著：《刑事诉讼法实践问题与对策研究》，中国人民公安大学出版社2001年9月第1版。
4、樊崇义等著：《刑事诉讼法专论》，中国方正出版社1998年12月第1版。
5、陈光中著：《中德不起诉制度比较研究》，中国检察出版社2002年1月第1版。
6、张卫平等著：《司法改革：分析与展开》，法律出版社2003年4月第1版。
7、陈光中：《论我国的酌定不起诉制度》，载《中国刑事法杂志》2001年第1期，第14页。
8、赵会平、张静：《刑事不起诉当事人自我救济制度研究》，载《中国刑事法杂志》2000年第1期，第79页。
9、陈卫东：《论不起诉制度》www.chinaweblaw.com
10、王磊：《我国刑事不起诉制度若干问题研究》www.wanglei.com

作者：王敬武