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略论强制执行的检察监督

发布日期:2011-11-15    文章来源:互联网
【出处】中国民商法律网
【关键词】强制执行;检察监督
【写作年份】2011年


【正文】

  强制执行的检察监督是指检察机关对强制执行工作的法律监督。人民检察院作为宪法规定的国家法律监督机关,应对各项司法行为进行法律监督,其中也包括人民法院的强制执行行为。强制执行的检察监督是一项内容广泛的系统工程,应当从理论、立法到实践,进行全面的梳理和论证。

  强制执行应当立法

  关于强制执行的立法,世界各国的模式并不一致,有的是单独立法,有的是混合立法,将强制执行规定在民事诉讼法或其他法律中,有的则是从混合到单独的立法,如法国、日本、韩国、俄罗斯等是将原规定在民事诉讼法中的执行部分,单独制定为独立的执行法。这是国际上执行立法模式的一种趋势,还未发现从单独立法到混合立法的相反模式。鉴于我国执行工作中的特殊情况,“执行难”已成为困扰我国多年的社会痼疾,应尽快借民事诉讼法修订之机,将执行部分单独立法,为解决执行难打下坚实的法律基础。

  关于执行立法的名称,各国亦不一致,有的叫民事执行法,有的叫强制执行法,有的叫民事强制执行法。我认为给这部法律冠以“民事”二字并不准确,因为执行工作的对象并不限于民事范畴。例如,刑事诉讼和行政诉讼裁判文书中财产部分的执行、某些行政处罚文书中财产部分的执行、国家赔偿决定书中财产部分的执行等,并不属于民事,但要由人民法院执行机构予以执行。在执行实践中,除了刑事裁判文书中的刑罚由监狱等机构执行外,其余所有的执行都是由人民法院的执行机构执行的,人民法院的这个机构名之为执行局、庭,并不冠以民事称谓。

  至于执行前的强制二字,是有突出、强调的意思。对生效法律文书的执行有两层含义,一是自动执行,又称之为履行;一是被动执行,又称之为执行,执行本来就有强制的意思。但是在我国的特殊情况下,生效法律文书的履行率并不高,不少当事人的法律意识不强,故在已有强制含义的执行法之前,再加上“强制”二字,以警告那些拒不履行义务的当事人,将会承担被强制的后果,以提高生效法律的自动履行率和勉为其难的半自动履行率。

  强制执行的监督机制

  任何工作都是需要监督的,只有完善监督机制,才能收到事半功倍的效果。法律亦不例外,故我国宪法明确规定了国家的法律监督机关。

  人民法院强制执行的监督分为两个方面,一方面是内部监督,即人民法院内部对强制执行工作的监督,虽然也取得一定成效,但仍不够健全,不够理想。因为内部监督属于自我揭短和自我纠错,难度极大,效果较差,目前仍然存在执行难和执行乱就是明证。另一方面是外部监督。外部监督的方式很多,但作为专门法律监督机关的人民检察院的监督处于重要地位,只要法律规定到位并能真正落实,将能发挥重要作用。

  由于我国的民事程序立法是将强制执行与民事审判混合规定在民事诉讼法中(其实并不科学,执行和审判的性质、任务、原则、程序、特点、效力等各不相同),“民事审判”一词,实际就包括了强制执行在内,民事诉讼法第十四条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的内容,就包括了对执行工作的法律监督,这在当年民事诉讼法起草小组内部早已达成共识。民事审判活动不同于民事诉讼活动,其外延较小,即不包括对当事人的诉讼活动以及案外人有关民事诉讼的活动,因为当时的重点是针对法院的审判活动,认为只要将人民法院的民事审判活动规范好了,民事诉讼的主要问题就解决了,其他问题将会迎刃而解。

  其后,规定有所细化。《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》,专门就解决执行难问题提出了具体措施,在对人民法院执行机构和执行体制作出改革、完善的同时,就明确了人民检察院应对民事诉讼活动进行法律监督。为贯彻中央文件精神,中央政法委员会又发出《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》,明确要求“各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督力度”。所有这些,都肯定了人民检察院对人民法院的强制执行工作实行法律监督的原则。

  强制执行检察监督的再认识

  监督一般是指察看并督促的意思;检察是指检举核查的意思,特指国家法律监督机关(检察院)依法定程序进行的法律监督活动;检察监督是指检察机关依法进行的监查督促工作,以纠正被监督单位和个人的违法行为,目标是纠错。这是传统意义上对检察监督的理解。我认为这是不全面不准确的,这种认识也不利于检察工作的有效开展,应转变理念,对强制执行检察监督进行再认识。如果只将检察机关的监督界定为纠错,会给人一种居高临下我令你行的感觉,不利于监督与被监督间的和谐与沟通,从而妨碍检察工作的顺利进行。因此,重新认识检察监督的性质、任务,是十分必要的。

  完整、准确的检察监督,应包括三个方面的内容,即支持、纠错和共进。支持是检察监督的首要任务,即作为监督机关的人民检察院,应积极支持被监督单位的工作。被监督单位在某项工作上出现问题、犯了错误,进行监督的检察机关首先应了解情况,支持被监督单位作好此项工作。这样既帮助被监督单位完成了任务,又有利于双方的沟通与合作。其次是纠错,即对被监督单位和个人的错误,查明事实,分清是非,落实责任,作出合法、合情、合理的妥善处理。最后是共进,即在促进了工作,纠正了违法的基础上,监督单位与被监督单位达成了共识,取得了成绩,完成了任务,也就是达到了共同进步的理想境界。

  强制执行工作处于司法工作的最后环节,是完成司法任务,维护社会正义,构建社会和谐,保障社会稳定的最后的关键位置,有许多特点和难点。强制执行工作需要检察监督。做好检察监督,对圆满完成强制执行任务具有重要意义。在强制执行的检察监督方向,也需要作好支持、纠错、共进三方面的工作。强制执行工作中,不时遇到地方和部门保护主义的干扰,致使执行工作无法进行,甚至出现某些违法行为。如果人民检察院遇到这种情况,首先应当运用法律监督机关的职能和影响,和人民法院执行机构一起,排除行政机关的地方(单位)保护行为,求得执行任务的完成。如果支持工作做得好,取得显著成效,得到执行机构的信任和好感,也就为下一步工作打下良好基础。纠正强制执行工作中的错误,是一场艰巨的任务,如果前一项工作做好了,能够较好地与执行机构及其人员进行交流,易于了解情况,认清事实,分清是非,查明责任,也就容易纠正曾出现过的错误。错误纠正了,执行工作做好了,监督单位和被监督单位的任务完成了,各方都很满意,特别是执行当事人满意,使监督和被监督单位获得共赢,取得共同进步,这项强制执行的检察监督,也就画上了圆满的句号。

  强制执行检察监督的主要内容

  (一)检察监督原则

  民事诉讼法第十四条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”这项基本原则是在上世纪80年代初民事诉讼法(试行)制定时提出的,符合当时的形势,是准确、可行的。但今天看来,就不尽完善,首先是“有权”的提法不妥。作为国家法律监督机关的人民检察院就应当进行监督,这是义务,是一定要执行的,而权利(力)则不同,是既可以行使,也可以放弃的,我在参加民事诉讼法起草时,就提出这个顾虑,建议改为“应当”。但未被采纳。后来的实践证明,这种顾虑不是多余的,试行的民事诉讼法从1982年3月8日颁布、同年10月1日起施行,到1991年4月9日民事诉讼法颁布施行,在长达九年多的时间里,全国检察系统均放弃行使这项权利(力),给我国社会主义法治建设造成负面影响。后来,在形势要求下,人民检察院大力推行这项工作,但囿于各种原因,又“力不从心”,终未顺利开展。其次是“民事审判活动”的范围过窄。虽然当时提出的民事审判活动,在民事诉讼法起草时就明确包括了执行活动,因为执行程序作为一编规定在民事诉讼法中。但一般认为范围还显过窄,因为并未包括对执行当事人、有利害关系的案外人及其他有关单位和个人的监督。实践充分证明,在执行活动中,执行当事人、有利害关系的案外人往往会有违法、不当的行为,干扰、破坏执行工作;有些单位和个人为了地方、部门的利益,不时也会对执行工作进行干扰,从而都会对执行工作造成障碍,增加难度,引起执行当事人和社会的不满。这些也是人民检察院强制执行监督工作的应有内容,但是,法律均未规定。强制执行法应填补这个空白,作出明确规定,在基本原则中,写明“人民检察院应当对人民法院的强制执行活动实行法律监督,支持和制约人民法院的强制执行工作。”

  (二)检察监督的任务

  明确强制执行检察监督的任务,对于做好这方面的工作具有重要意义。但过去在理论、立法和实务上都不是很明确。一般认为检察监督就是纠错,即检察机关对司法机关在强制执行工作中发生的错误进行纠正,以保护执行当事人的合法权益。其实不然,检察监督的首要任务是保障强制执行活动中国家法律的正确和统一实施,对于任何单位和个人的违法行为都要监督,既包括人民法院的强制执行行为,也包括执行当事人的执行行为,还包括案外有关单位和个人与执行有关的行为。纠正他们的违法行为,保障了国家法律的正确和统一实施,同时也就保护了当事人的合法权利。在具体的个案中,检察机关针对纠错工作的需要,有时可能表现为支持一方当事人,这并不表示检察机关站在当事人一方,影响了司法公正。在司法实践中,检察机关根据保障国家法律正确、统一实施的需要,因案件情况的变化,有可能由支持一方当事人转变为支持另一方当事人。由此可见,在强制执行的检察监督中,检察机关的任务是保障国家法律的正确、统一实施,对任何违法行为都要纠正,对于任何一方当事人的合法权益都要保护,有时会发生某种竞合,纠正违法与保护合法一致了,但并不会影响强制执行的公正、公平与中立。

  (三)检察监督的管辖

  强制执行检察监督分为级别管辖和地域管辖两种。各级人民检察院对同级人民法院的强制执行活动实行法律监督,上级人民检察院认为必要,可对下级人民法院的强制执行活动进行监督,下级人民检察院认为需要,可以提请上级人民检察院进行法律监督。这是关于级别管辖和地域管辖的原则规定。在级别管辖上,实行同级监督的原则,即由同级人民检察院对同级人民法院的强制执行活动实行法律监督。因为强制执行工作以高效为第一要义,追求效率,同级监督有利于效率的提高;而且同级检察院距同级法院较近,有利于发现强制执行中可能发生的问题。有人认为,同级监督可能会影响监督后果。其实这是过虑。人民检察院作为法律监督机关必须严肃工作,切实保证工作质量,在确有把握的情况下,才会进行法律监督,即使是同级进行,质量也应该是有保证的。

  在地域管辖上,采取执行法院所在地人民检察院管辖的原则,因为执行法院所在地的人民检察院就近监督,有利于发现情况,便于解决问题,对支持强制执行工作的顺利进行,纠正强制执行中出现的问题,达到双赢共进的目的,都是有利的。

  以上是强制执行检察监督管辖的一般原则,但遇特殊情况,还可有所变化和补充。在级别管辖方面,上级人民检察院认为工作需要,可以管辖下级人民检察院管辖的案件,对下级人民法院强制执行的案件进行监督,即提级监督。下级人民检察院认为工作需要,可在报请上级人民检察院同意后,将本属自己管辖的案件,送交上级人民检察院进行监督,即移送监督。在地域管辖中,如人民法院的执行机构需到外地执行时,则执行法院所在地和执行行为所在地的同级人民检察院均有管辖权,应由最先受理的人民检察院管辖。如果工作需要,已经受理的人民检察院还可将案件移送到方便进行监督的人民检察院。受移送的人民检察院不得再自行移送。人民检察院之间对管辖权发生争议的,应协商解决;协商解决不成的,报请共同的上级人民检察院指定管辖。

  (四)检察监督的方式

  利害关系人极为关心强制执行,如认为强制执行确有错误的,在执行法院得不到妥善解决的,可以申请有管辖权的人民检察院进行监督。收到申请的人民检察院应进行审查,认为执行法院的强制执行工作可能有错误的,应当立案,进入检察监督程序。认为不符合立案条件的,应书面决定不立案并说明理由;申请人有异议的,可向申请的检察机关要求复议一次。

  有管辖权的人民检察院亦可依职权对执行法院的强制执行工作进行监督,这是在没有收到有关单位和个人申请检察监督的情况下,由有管辖权的人民检察院主动进行的。经过初步审查,认为执行法院的强制执行有违法、不当的,应当立案,进入正式的审查阶段。

  人民检察院认为必要的,可以在审查过程中向执行法院提出疑问说明书,提出问题,要求说明。收到疑问说明书的执行法院应在十日内给以书面说明,认为人民检察院意见正确的,在十日内纠正违法或不当的强制执行行为;认为意见不正确的,书面说明理由,继续进行执行行为。

  人民检察院认为执行法院的答复正确的,即作出决定,终结监督行为,并书面通知执行法院;认为不正确的,继续进行监督工作。在确实查明执行法院的生效执行裁定、决定、执行行为有下列情形之一的,应当提出检察监督意见:(一)执行法院的裁定、决定认定事实或适用法律确有错误的;(二)作为执行根据的法律文书不具有法律效力或者尚未发生法律效力的;(三)执行行为违法或者不当,给当事人、案外人造成损失的;(四)执行人员怠于履行职责,给当事人、案外人造成损失的;(五)执行法院违反法定程序情节严重的;(六)执行人员在办理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行行为的;(七)执行法院、执行人员有其他违法、不当行为的。

  收到人民检察院检察监督意见的人民法院,应在十五日内组成合议庭进行开庭或者书面审理,作出书面裁定、决定。人民检察院、执行当事人要求开庭审理的,人民法院应当开庭审理。人民法院开庭审理时,应通知监督的人民检察院,人民检察院应派员出庭。

  (五)人民检察院的调卷

  基于检察监督工作的需要,人民检察院在办理监督案件时,可以向执行法院调阅执行案卷,执行法院应当配合。调卷期限为四十日。众所周知,强制执行工作是复杂的,进行检察监督的人民检察院为了办好案件,必须了解案情,需要查阅执行法院的执行卷宗。因此,强制执行法应当规定人民检察院有权调卷,执行法院应予配合。但执行工作又是紧急的,调卷查阅时间应当有所限制,以四十日为宜。

  (六)人民检察院的查证

  由于强制执行工作的复杂,基于检察监督工作的需要,强制执行法应当规定人民检察院在办理案件时,可以进行必要的查证工作,包括向执行当事人、案外利害关系人及有关的单位和个人调查取证。人民检察院查证时应有两名检察人员进行,出示身份和公务的证件。受调查的单位和个人应当配合,并不得收取费用。

  (七)暂缓执行建议

  人民检察院在办理强制执行工作监督的过程中,根据查证属实的情况,认为继续强制执行将会给执行当事人、案外利害关系人、社会公共利益造成重大损害的,可以向执行法院提出暂缓执行建议书,要求执行法院暂缓执行行为。暂缓执行的期限为三个月,人民检察院认为确有必要,经检察长批准可以要求延长三个月。收到暂缓执行建议书的执行法院应当暂停强制执行工作。

  (八)执行法院对检察监督案件的处理

  执行法院办理检察监督案件,应在三个月内结束,暂缓执行的时间除外。检察监督的案件一般比较复杂,需要较长的办理时间,但强制执行工作又需尽快结束,不宜久拖,故以三个月办结为宜。如有特殊情况需要延长的,应经上级人民法院批准。经审理,执行法院认为监督意见正确的,应作出书面裁定,改正错误、不当的执行行为,并通知人民检察院。认为监督意见不正确的,应作出书面裁定,说明理由,维持原裁定、决定、执行行为,并通知人民检察院。同级人民检察院不得再提起监督。如认为确需再次监督的,可以向上一级人民检察院提出申请,经批准,由上一级人民检察院向其同级人民法院提出检察监督,依照本法规定的程序办理。

  (九)检察建议

  强制执行工作是复杂的,检察监督的强制执行工作更为复杂,不仅涉及执行当事人、执行机构及其人员,亦会涉及协助执行人、案外的利害关系人以及有关的单位和个人。因此,在检察监督过程中,对所有单位和个人违法的不当行为均应监督。对于执行机构及其人员发生的违法、不当行为,应依法进行监督,提出检察抗诉、监督意见;对于其他单位和个人所发生的违法、不当行为,亦应进行监督,提出检察建议,说明所发现的问题,以及纠正的办法。收到检察建议的单位和个人,应认真对待,在一个月内答复发出建议的检察机关。

  提出检察建议,纠正发生的违法、不当行为,对保障国家法律正确统一实施,对维护社会秩序,促进社会和谐与稳定,均具有重要意义。检察机关在强制执行的检察监督活动中,应注意做好这项工作。

  执行难已成为我国社会的一大痼疾,执行乱也时有发生,更加重了执行难的程度,给依法治国,建设社会主义法治国家,造成巨大的负面影响。我们应当响应中央号召,想方设法解决这一难题。解决的首要工作是在我国制定的强制执行法中,规定对强制执行工作检察监督的内容和程序,而且要严格贯彻执行。在检、法两家和全国人民的共同努力下,一定会在克服执行难治理执行乱的事业中,作出更大的贡献。




【作者简介】
杨荣新,中国政法大学教授。
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