论公司治理中的职工参与制——以经济民主的视角

【出处】中国民商法律网
【摘要】完善公司法人治理结构是公司法领域的热点话题，国内法学家、经济学家对其论述颇多，其中职工参与公司治理的问题在近年来引起了学者的广泛关注。我国应以经济民主的视角，参考西方国家公司公司治理中贯彻经济民主的实践，构建中国本土特色的职工参与公司治理制度，完善我国立法，鼓励并保障公司职工积极参与公司治理。
【关键词】经济民主；公司治理；职工参与
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、经济民主的内涵

　　民主一词最早被广泛应用于政治领域，但仅将民主作为政治概念来理解，就过于狭窄，因为民主本质上是一种权力的分配与运行方式。

　　经济民主与政治民主具有密切的联系。人们通常认为，经济民主是民主在经济领域的体现，是政治民主在经济领域的伸延，即在经济领域对政治民主理念和制度框架的继承。我国学者崔之元认为，经济民主包括两个方面的含义，一个宏观上的，另一个是微观上的。在宏观上，“经济民主”是指将现代民主国家的理论原则——“人民主权”——贯彻到经济领域，使各项经济制度安排依据大多数人民的利益而建立和调整。在微观上，“经济民主”是旨在促进企业内部贯彻后福特主义的民主管理，依靠劳动者的创造性来达到经济效率的提高。[1]

　　经济民主包括三个层次的内容：一是宏观层次的经济民主，它是指宪法、法律和国家的经济制度要体现大多数公民的利益和意志。国家的经济决策要通过民主的方式来进行，改革政策的制定、经济制度的安排要体现广大人民的根本利益；二是微观层次的民主，它是指公司和其他经济组织的制度设计、运营和管理应当充分体现利害关系人的利益和意志。在企业内部实行职工参与管理是微观层次经济民主的重要内容。公司民主是最典型的微观层次的经济民主；三是中观层次的民主，是指介于国家和公司之间的中间层次的组织机构及其行为要体现该层次所涉及到的大多数利害关系人的利益和意志。

　　在以上三个层次的经济民主中，微观层次的经济民主，尤其是公司民主居于基础地位。公司是社会经济的细胞，宏观经济和中观经济的好坏以微观经济的质量为基础。同样，宏观层次的经济民主和中观层次的经济民主都以微观层次的经济民主为归依。[2]

　　二、在公司治理领域贯彻经济民主原则的必要性

　　2003年10月21日，党的十六届三中全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了以人为本的发展观和改革观，强调在深化国有企业改革中“要全心全意依靠职工群众，探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。”在公司治理领域贯彻经济民主原则具有十分重要的意义：

　　（一）在公司治理领域贯彻经济民主原则是我国社会主义政治经济制度在公司领域的必然延伸。“人民当家作主”是宪法确立的基本治国方略。我国宪法第一条规定，“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”只有在公司领域贯彻经济民主原则，让广大职工参与公司的民主管理，才能为国有企业职工真正成为企业的主人提供现实的路径。

　　（二）在公司治理领域贯彻经济民主原则是建立和谐社会的必然要求。企业是社会的经济细胞，在企业内部实行民主管理是社会主义制度优越性的重要表现，它符合构建和谐社会的治国理念。当前，我国正处于建立“社会主义市场经济”的制度选择与制度创新的时期，建立和谐社会的观念已深入人心。作为市场经济微观基础的公司贯彻经济民主原则，实行民主管理，广大职工群众才能切切实实地感受民主的价值并享受其成果，从而真正地从内心拥护国有企业的改革，促使我国社会的和谐发展。

　　（三）在公司治理领域贯彻经济民主原则有利于防范内部人的不当控制。内部人控制在我国是一个比较突出的问题。公司内部人为了获取非法利益往往极力隐藏有关他们行为及公司经营情况的信息。内部人利用信息优势地位滥用职权侵吞公司资产的行为必然造成公司亏损甚至破产，使职工面临失业下岗的威胁。因此，广大职工有强烈的有动力去监督内部人的各种机会主义行为。内部人隐藏信息的行为往往不为股东、债权人等“外部人”所察觉，但他们的行为很难逃避广大职工的眼睛，广大职工在其长期的工作过程中能知悉许多“外部人”无法获知的信息，能探测到内部人许多不为“外部人”观测到的隐蔽行为。因此，在公司治理领域贯彻经济民主原则，吸收职工参与公司治理对解决内部人滥用控制权具有积极意义。

　　（四）在公司治理领域贯彻经济民主原则是维护职工权益的重要手段。现代公司的社会性不断加强，相关利益者权益的保护是公司治理中不容忽视的问题。在公司利益相关者中，参与公司价值创造的广大职工是最重要的利益相关者。职工在工作中积累的专门技术、工作技巧和工作经验经等人力资本具有专用性，这种专用性资产的价值依赖于公司的存续及发展。职工工资、福利的高低、“饭碗”的稳定程度都与公司经营成功与否密切相关，一旦公司破产，不但他们的人力资本投资将受到重大的损失，而且其个人及家庭生活往往会陷于困境。为了公司能够长久发展并维持其稳定的工作岗位和工资额，职工也具有参与公司治理的迫切愿意和要求。

　　（五）贯彻经济民主原则是确保公司监督制衡机制发挥作用的前提。历史已无数次证明，政治上的权力一旦被集中，缺少与之相制衡的力量，则极易导致独裁和腐败，进而导致社会倒退和经济发展受挫。同理，公司的决策权一旦被少数人控制，缺乏制衡机制，则极易导致控股股东或经营者践踏其他利益相关者特别是广大职工的利益。我国不少企业公司化改制后虽然按照公司法的规定建立了股东会、董事会、监事会等治理机关，但公司的监督制衡机制一直未能有效地发挥作用。贯彻经济民主原则，吸收广大职工参与公司治理是一条可行的途径，它可以增加了公司的制衡和监督力量，防止企业管理过程中的独裁和专断。

　　三、西方国家公司治理中贯彻经济民主的实践

　　职工参与公司管理是在公司治理领域贯彻经济民主原则的重要体现。第二次世界大战以后，职工参与制在许多西方国家盛行，并已成为现代企业制度的必要组成部分。西方国家公司治理中的职工参与制包括以下几个方面：

　　（一）劳资协议制度。劳资协议制度是职工参与企业治理的重要途径之一。所谓劳资协议，主要是指在企业主、经营者与职工（劳动者）的对立关系中，劳资双方通过集体谈判、缔结集体协约等，组成一个可称为工厂委员会、企业委员会或劳资协议会的协议机关，并通过该机关，劳资双方以企业的生存、维持及发展为前提，站在合作的立场上展开对话的制度。劳资协议制度不同于集体谈判制度。一般劳资双方之间就劳动待遇及条件等事项进行交涉的制度称为集体谈判制度；而针对企业生产和经营等具有共同利害关系的事项，由劳资双方相互协商合作，相互沟通的制度，称为劳资协议制度。目前劳资协议制度已在德国、法国、英国、日本等不少西方发达国家得到了较为广泛的发展。

　　（二）职工董事、监事制度。职工董事、职工监事是指在股东大会上由股东选举产生的董事、监事以外，由职工民主选举产生，依照法律程序进入企业董事会、监事会，代表职工行使决策和监督权利的职工代表董事。职工董事、监事制度的典型代表是德国。第二次世界大战后，随着资本所有权和经营权的分离，德国职工参与意识进一步加强，德国政府颁布了一系列关于职工参与制的法律。1951年，前西德议会通过的《煤炭和钢铁行业参与决定法案》规定，在煤炭、钢铁行业的劳动者可以向监事会选送经职工选举产生的利益代表。1952年又制定了适用于除煤炭、钢铁企业以外的其他产业领域企业的《企业组织法》，该法规定企业监事会成员中的1/3必须是劳动者代表。1976年颁布的《参与决定法》进一步规定员工人数超过2000人的公司，其监事会中雇员代表须占1/2，同时董事会中也必须有一名成员专门负责人事和劳工问题，这个人通常也由职工代表担任。[3]在德国，监事会是董事会的上位机关，其法律地位高于董事会，董事会成员由监事任命，监事会可以随时要求董事会报告公司重要业务的执行情况。欧洲政策研究中心的统计数据表明，在德国最大的100家公司中，工会和职工代表在监事会中占据了50%的席位，在次重要的企业中，工会和职工代表在监事会中也占据了近25%的席位。[4]

　　（三）职工持股制度。职工持股制度，又称员工持股计划，它是指公司员工持有本公司的一部分股权，以此参与公司经营管理、获取剩余利润分配的一种产权制度。这一制度是现代社会经济民主化的产物，被美国学者誉为“在扩大经济公正的同时又能刺激经济增长”的“社会发明”。[5]职工持股计划制度最初由美国加利福尼亚的一名公司和投资金融律师路易斯·凯尔索所设计，凯尔索提出只有让职工成为企业的主人或所有者，才能增强资本分配的民主性，真正协调劳资关系，提高劳动生产率，使经济持续平稳地发展。1974年美国制定了《职工退休收入保障法》，该法对职工持股实行税收优惠，极大地促进了职工持股制度的推行。根据美国全国职工持股中心提供的最新统计数据，到1998年，美国通过职工持股计划及其他实现职工持股的企业有14000多家，有3000多万职工参与持股计划。日本也有94.7%的上市公司和大量的非上市公司实施了职工持股制度。[6]欧盟在其《关于推动雇员参加企业利润和经营成果（包括股权参加）的建议修正草案》中，建议成员国考虑“鼓励雇员取得并持有其所在公司的股份、以提高其在公司决策中的参加程度的方案”。

　　四、当前我国职工参与公司治理面临的主要问题

　　我国宪法规定，国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。但宪法规定的民主管理原则并没有在公司法及相关法律中得到有力的贯彻。在建立现代企业制度的过程中，很多资料显示我国不少企业职工的地位不仅没有得到巩固，反而有不断下降的趋势，职工的主人翁地位开始受到动摇。[7]现行公司法确立的是以股东为中心的治理模式，对职工参与公司治理存在以下几个方面的问题：

　　一是职工代表大会在公司治理结构中的法律地位不明确。职工代表大会是我国宪法规定的职工参与公司民主管理的主要形式。职工代表大会条例第三条、工业企业法第五十一条也明确规定，职工代表大会是职工行使民主管理权力的机构。民主管理权力的主要内容包括审议企业重大决策、监督企业管理者和维护职工合法权益等。但是，公司法没有对职工代表大会与“新三会”（即股东会、董事会、监事会）的关系、职工代表大会的职权、运作方式、工作程序等进行规定。由于法律规定的空白，我国自推行公司制以来，职工代表大会制度作为公司职工参与管理的重要方式呈现了日益淡化的趋势，许多公司的职工代表大会制度实际上已经名存实亡。

　　二是工会独立性不强，工会职责形式化。就职工与企业所有者之间的关系而言，由于利益追求的不同，双方之间存在一定程度的矛盾和对立是不可否认的。据此，工会理应具有相当的独立性。但是，我国现行法律却过分注重和强调了公有制前提下企业与职工之间利益的一致性，忽视了二者之间的矛盾性和对立性。在我国企业工会大多也是由企业组建，工会经费也由企业按职工工资总额的一定比例拔付，工会主席也往往在企业中担任一定的行政级别，这使得企业工会从人事和经费上对企业产生一定的依赖性和附属性。当企业劳资关系发生冲突或对立、职工合法权益受到损害时，依附于企业的工会组织无力发挥本应发挥的职能。在众多的涉及职工利益的事件（如矿难事件、劳动纠纷案件）几乎见不到工会的踪影，听不到工会的声音，工会职责形式化现象可见一斑。

　　三是对职工持股制度并没有明确的规范。职工持股是各国通行的强化职工与公司产权联系、激励职工参与公司治理的重要措施。我国的职工持股制度是在20世纪80年代中期伴随国有企业股份制改造而诞生的，并逐步在全国各地推行。但是，我国至今尚未制订规范职持股制度的全国性法律法规，目前仅一些地方政府或有关部门制定了一些职工持股的试行办法。实践中，职工持股大多以职工持股会的形式进行。由于没有相关的法律法规予以规范，在实践中职工持股也逐渐暴露出了许多问题，尤其是内部职工股上市之后严重冲击股票市场，短期的谋利驱动使职工根本不关心企业的长远发展，这严重背离了职工持股计划的初衷，职工持股甚至成为少数不法企业圈钱的工具。1999年员工持股制度在中央企业改制中被叫停。2000年7月，民政部印发了《关于暂停对企业内部员工持股会进行社会团体法人登记的函》，曾经一度活跃的职工持股陷入低谷。

　　四是对职工参与公司机关的规定不够完善。我国的职工参与公司机关是公司法借鉴西方国家职工参与制的经验而制订的，被视为现代企业职工参与公司治理的重要方式，但我国职工参与公司机关的制度存在以下几个方面的问题：

　　第一，公司法的立法价值取向有所偏颇，不同性质的公司职工参与公司机关的待遇不平等。在德国和日本，实行职工参与公司机关制旨在维护雇员的利益，雇员是否通过选举公司机关成员参与公司管理一般仅取决于公司的规模，尤其是雇员的数量。[8]而我国职工参与公司机关的制度设计则存在所有制的偏见。依我国公司法第四十五条的规定，国有性质的有限责任公司董事会成员中应当有公司职工代表，其他有限责任公司、股份公司董事会成员中可以有公司职工代表。即对非国有性质的有限公司、股份公司董事会中是否安排职工董事采取任意性原则，由公司自行确定。实践中民营企业的职工基本上不能安排其代表进入董事会，因为公司章程是由股东起草的，股东是不希望其决策权受到职工的制衡。这种立法上的歧视对民营企业的职工来说是不公平的。

　　第二，对职工董事的比例或数量没有硬性规定，对职工监事的比例规定得比较低，使职工董事、监事制度流于形式。公司法规定，国有性质的有限公司董事会中应有职工代表，其他有限公司和股份公司中可以有职工代表，但是对职工董事在董事会中所占的具体比例没有规定，而完全由公司章程规定，这在实践中造成了职工董事的比例过低、在董事会中没有影响力的问题，使职工参与制度流于形式。在监事会方面，公司法公司监事会成员中应当有1/3以上的职工代表，具体比例由章程确定，实践中绝大部分公司均将职工监事的比例确定为1/3。

　　第三，对职工董事、监事产生和罢免的程序、任职资格条件不明确。根据公司法的规定，职工董事、职工监事都由公司职工民主选举产生。但是关于职工董事、监事产生的具体程序是推选还是直选等问题不明确。实践中，许多公司中的职工董事和监事往往直接或间接由管理层指定，而且大多由中层管理人员担任，基层职工担任董事和监事的很少，这样产生的职工董事和监事能否代表广大职工的利益参与公司的决策和监督不无疑问。

　　五、完善我国职工参与公司治理的若干思路和主要措施

　　在当代，公司面临的外部环境日益复杂，公司的生存和发展越来越依赖于职工的素质和主动参与意识，完善职工参与制度具有重要的意义。笔者建议应从以下几方面完善我国的职工参与制度：

　　（一）公司职工参与制度立法思想的调整。职工参与的理论基础在于经济民主和“劳资同权、劳资平等”。企业是物质资本和人力资本相结合的场所，两者都是企业的生产要素，企业的经营并不是单纯的财产管理，企业家所营运的对象既包括了股东投入的物质资本，也包括了劳动者投入的人力资本，企业营运妥适与否不仅为物质资本投入者所关心，也为人力资本投入者所关心。因此，不论企业的所有制形式如何，作为劳动者的职工均有权参与企业的经营管理。我国应修改宪法和公司法关于职工参与制度的立法思想存在所有制的偏见，对民营企业和国有企业中的职工参与制实行相同的标准。

　　（二）在利益一致性的前提下重新定位职工代表大会的地位和职权。我国宪法和有关法律规定，职工代表大会是公司实行民主管理的基本形式。公司法规定，公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。但是公司法对职工代表大会在公司治理中的地位并未进行明确的定位。我国的职工代表大会与发达国家先后出现及现存在工人委员会（丹麦）、企业委员会（德国）、经营协议会（日本）在形式与功能上颇为相似，都是由职工或经选举产生的职工代表所组成，都有权代表全体职工对企业管理进行多层次的参与。这些机关在长期的工人运动过程中逐渐地具备了作为“劳资协议机构”的属性。我们可以将职工代表大会定位为协调职工与企业关系的“劳资协议机关”，职工就可以通过职工代表大会就自已关心的利益问题和相关的企业决策，在法定权限内与企业经营者进行充分的沟通与协商。职工代表大会的职权可以限定在以下几个方面：（1）对职工董事、职工监事的选举和罢免权；（2）对有关职工工资、福利、安全生产以及劳动保险等涉及职工切身利益的事项的审议和通过权；（3）对制订重大生产经营决策和重要规章制度的咨询建议权；（4）民主评议、推荐公司高级管理人员的权利。

　　（三）职工持股制度的完善。职工持股制度为职

　　工参与公司治理提供了所有权依据，对于增强了职工的主人翁意识、调动职工参与公司经营管理和监督以及做好本职工作的积极性、主动性具有十分重要的意义。立法的完善可以使职工持股制度具有明确的法律依据，可以使职工持股制度有了法律的保障而得到较快的发展。我国应尽制订规范职工持股的全国性法律法规，包括税收优惠方面的法规。实行员工持股不能搞平均主义，也不能过分悬殊。董事长、总经理等管理层与基层员工之间的持股比例应有科学合理的界定。

　　（四）职工董监事制度的完善。职工董事、监事制度使职工代表参加董事会、监事会，使决策层能听取职工的意见，有利于公司决策的民主化、科学化，并使公司决策容易得到职工的贯彻落实。我国应摒弃所有制的偏见，规定凡职工达到一定人数的公司都必须统一实行职工董事和职工监事制度，并规定职工董事、职工监事人数的最低比例，以保证广大职工的意志能对董事会、监事会的决策发生作用。结合当前我国公司治理的发展趋势，笔者认为，我国公司职工董事和监事的比例应不少于全体董事、监事人数的1/3。在立法上还应完善职工董事、监事的选举、罢免程序及其职责。规定职工董事、监事应由职工代表大会选举产生和罢免。职工董事、监事的职责应包括下列几个方面：（1）在董事会、监事会审议重大议案时，职工董事、监事应充分表达职工代表大会的意见，并及时向职工代表大会反馈，涉及公司商业秘密的内容除外；（2）应按职工代表大会及其工作机构作出的决议精神，在董事会、监事会上行使表决权；（3）定期向职工代表大会报告工作；（4）定期接待职工来访、接受职工的质询和咨询。

　　（五）大力完善和深化厂务公开制度。厂务公开是职工民主参与管理的重要内容。美国著名法官布兰狄西曾形象地指出，“阳光是最好的防腐剂，电灯是最好的警察”。实行厂务公开制度，让广大职工知情，是职工参与决策、管理和监督的前提。2002年6月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于在国有企业集体企业及其控股企业实行厂务公开制度通知》中指出，要切实做到企业重大决策必须通过厂务公开听取职工意见，并提交职工代表大会审议，未经职工代表代会审议的不应实施；涉及职工切身利益的重大事项，更应向职工公开，职代会按照法律法规规定具有决定权和否决权，既未公开又未经职代会通过的有关决定视为无效，厂务公开的主要载体是职工代表大会。我国应大力完善和深化厂务公开制度，切实维护职工群众的政治民主权利和经济利益。

　　（六）加强工会的独立性。工会作为劳动者自愿组成的群众组织，它的基本职责就是代表职工利益，维护职工的合法权益。在大多情况下，工会组织主要在企业资方利益与职工利益发生冲突或劳资关系出现对抗问题时，才显现或发挥其维护职工合法权益的作用。而这一作用的发挥的前提必须是工会具有完全的独立性。因此，工会的组建主体应该是企业职工，而非企业，其经费也应由工会职工缴纳，而不应由企业拔付。我国应修改工会法第十条，明确规定企业工会的组建权不在企业而在劳动者，并规定的工会由职工自行缴付。只有加强工会在人事、经费上的独立性，工会才能较好地履行自已的职责。




【作者简介】
陈外华（1968-），男，湖南郴州人，武汉大学民商法博士生，主要从事公司法、投资法研究。


【注释】
[1]崔之元.经济民主的两层含义[J] .读书，1997，（4）.79
[2]刘俊海.公司的社会责任[M] .北京:法律出版社，1999.11
[3]朱慈蕴.公司内部监督机制- 不同模式在变革与交融中演进[M] .北京:法律出版社，2007.213
[4]倪建林.公司治理结构:法律与实践[M] .北京:法律出版社，2001.215
[5]科里.罗森， 卡伦?扬， 凯瑟琳?克莫莱茵.职工股份制设想
的缘由及其前途[A] .戴敏华.股份?分享?证券——国外经济学家论股份制[C] .北京:中国财政经济出版社，1988.47
[6]奥岛孝康.市场经济与职工参与——试论公司法学的构成[J] .外国法译评，1994，（3）.49
[7]周超.职工参与制度法律问题研究[M] .北京:中国社会科学出版社，2006.204
[8]蔡立东.公司自治论[M] .北京:北京大学出版社，2006.101。