刑事立案监督存在的几个问题和对策

1997年1月1日修改实施的《中华人民共和国刑事诉讼法》增加了法律监督的原则，在立法上明确了刑事立案监督是检察机关法律监督的一项内容，特别赋予了检察机关对公安机关不立案的监督权。这一权力的确立，对于人民检察院全面履行法律监督职能，维护法律的公正具有重要的意义。
过去的司法实践中，“有案不立”、“以罚代刑”、“不破不立”、群众告状难等现象时有发生，不仅影响了决策机关正确分析犯罪动向、及时确定打击犯罪的方针政策，而且影响了群众与司法机关的关系，使人们对司法机关执法的公正性产生怀疑，对维护社会稳定极为不利。针对这种状况，立法机关在总结实践经验的基础上，在修改后的《刑事诉讼法》中对刑事立案监督作出了具体的规定，使得人民检察院对公安机关的立案监督具有了明确的法律依据。它在有利于保护公民合法权益，提高司法机关的执法水平的同时，有效地遏制了违法办案等现象，体现了法律的公正性，维护了法制的统一，是我国法制建设的一大进步。
目前《人民检察院刑事诉讼规则》虽然对刑事立案监督工作的执行和分工做出了具体规定，但是笔者在具体办案过程中发现，这些规定还不完善，可操作性差。因此有必要就有关问题进行探讨，从而使刑事立案监督工作真正体现立法者的意图，完善人民检察院法律监督职能，使当事人的合法权益得到更加有效地保护。
一、目前刑事立案监督执法中存在的问题
（一） 公安机关在刑事立案中存在的问题
1、执法不够严格，立案标准不统一
《中华人民共和国刑事诉讼法》第86条规定：人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实、需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或犯罪情节显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不予立案的原因通知控告人，控告人如果不服，可以申请复议。同时，《公安机关办理刑事案件程序规定》第163条规定：对于有控告人的案件，决定不予立案的，公安机关应当制作《不予立案通知书》，在7日内送达控告人；控告人对不立案决定不服的，可以在收到《不予立案通知书》后7日内向原决定的公安机关复议。原决定的公安机关应当在收到复议申请后10日内作出决定，并书面通知控告人。
上述规定对于公安机关在刑事案件立案环节中有关立案的条件、不予立案的案件处理程序作了明确的规定，但是在司法实践中，个别公安部门不按照上述规定执行，导致控告人见不到《不予立案通知书》，更谈不上行使复议权了。加之上述规定中并没有明确公安机关是否将立案决定书告知控告人，由此影响了公民行使其正当的权利，同时也使检察机关对于公安机关是否立案的情况无法掌握，不能正确履行不予立案的监督程序，致使人民群众产生“司法机关互相推诿”的误解，严重损害了执法机关的威信和形象。
另外在司法实践中由于各种原因，公安机关掌握的立案标准不统一，即一类案件两种标准。如，同属轻伤害的案件，有的通过公诉程序立案受理，有的却让被害人到法院自诉。这样势必会出现执法的混乱，不利于公安机关树立执法者的威信，而且造成一部分控告人对公安机关不立案决定不服，并以此为由向人民检察院申请立案监督。笔者认为公安机关应当明确立案规定，统一立案标准，避免自诉案件进入公诉程序，以保证公安机关执法的公正性和廉洁性。
2、不愿意接受监督而随意立案
现有体制下由于公安机关进入立案程序的刑事案件的立案和处理情况同级人民检察院并不掌握，而作为能证明是否立案的主要法律文书便是公安机关立案时制作的《立案决定书》，而《立案决定书》作为公安机关的内部工作文书，本身没有编号，只要具有审批权的领导同意，随时可以制作，立案时间可以根据需要随便填写。所以在基层检察院会经常遇到在检察机关未向公安机关发出《说明不立案理由通知书》前，公安机关没有立案，而一旦检察机关向公安机关发出《说明不立案理由通知书》，回执上答复肯定是已经立案，并附上立案决定书复印件，使检察机关无法行使立案监督权。
3、勉强接受监督后立而不侦，随意拖延
公安机关勉强接受检察机关的监督立案，但由于不是发自内心自愿，从而产生抵触情绪，对案件的侦破不积极，消极应付，甚至采取拖延的办法对抗。表面上看是作出了立案决定，而实质上不进行侦查，实际上是把案件挂起来，造成案件久拖不决，使公民的权利无法得到保障。
立而不侦的根本原因在于法律原因，第一，当《刑事诉讼法》授予检察机关立案监督职责时，并未在立法上予以配套，《刑事诉讼法》八十七条的规定又过于原则。第二，《人民检察院刑事诉讼规则》中立案监督与侦查监督脱节，立案监督中人民检察院最多只能对通知立案的执行情况进行监督（《人民检察院刑事诉讼规则》第三百八十条）。对公安机关立案后不侦查的行为，《人民检察院刑事诉讼规则》并没有规定应如何监督。第三，我国《刑事诉讼法》第七条规定：“公安机关、检察机关、审判机关进行刑事诉讼应当分工负责、互相配合、互相制约”。可见公安机关与检察机关的关系是双向的制约关系。公安机关对已立案的案件是否侦查，有自主的决定权，并不听命于检察机关。这样造成了形式上立了案，但实质上并没有达到立案监督的目的。
（二）检察机关对刑事立案监督的力度不够
1、人民群众对人民检察院立案监督的范围和内容了解甚少，因此反映此方面情况的也为数不多。当前立案监督案件少，主要原因有：（1）、公安机关的执法水平在不断提高；（2）、在立案监督方面宣传力度不够，公民对立案监督的规定了解的太少；（3）、办案人员不足，检察机关没有设立专门的立案监督部门和专门办理立案监督案件的人员，因此对于没有进入诉讼程序且被害人没有提出控告的案件，没有有效行使立案监督权。人员配置不足，案件少，经验少，预测到的问题不足是检察机关全面开展立案监督工作面临的主要问题。笔者认为，一方面应当加强宣传，让人民群众学会如何使用法律武器保护自己的合法权益；另一方面由于公安机关基层执法部门是案件查处的源头，在刑事案件查处过程中出现办人情案、徇私枉法、暗箱操作等问题的可能性更大，所以检察机关应当将立案监督的重点放在有立案权的公安机关基层执法部门。为此应成立专门的立案监督部门，专门办理立案监督案件，要求公安机关将进入立案程序的刑事案件的《立案决定书》和处理情况送交同级人民检察院备案，以便于发现问题，及时监督，保证司法公正，并促进公安机关的执法活动向规范化、公正化方向健康发展。
2、对立案监督的条件掌握过严是检察机关在立案监督问题上陷入进退两难的尴尬境地
公诉案件的立案标准，公安部规定为“认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，”应予立案。据此不难理解，只要认为有犯罪嫌疑存在，需要通过侦查手段搞清事实真相的，都应当立案。因此从程序法的角度看，在整个刑事诉讼活动中，立案的证据要求是最低的。而检察机关在刑事立案监督实践中掌握的标准则是“能捕”、“能诉”、“能判”的“三能”原则。“能捕”是指达刑诉法规定的逮捕三条件和要求。“能诉“指达到犯罪事实、情节清楚，证据确实、充分，犯罪性质和罪名的认定正确。“能判”是指达到人民法院对被告作出有罪判决的要求。这实际上是为立案监督的调查提出了过高过严的要求。从保证立案监督质量和效果的角度看，这样要求有一定益处，但将诉讼活动中的立案、侦查、批捕、起诉、判决五个环节的不同案件标准等同立案监督的标准，显然有悖立案监督的立法者的原意。立案监督的目的是使该立未立的案件进入诉讼程序。只要促使侦查机关立了案，立案监督的直接目的已实现。若立了案侦查机关不进行侦查或者撤案，则属侦查监督范围。因此对立案监督确定“三能”的标准，事实上会代替公安（侦查）机关、公诉部门、审判机关的职能，有越权之嫌。另外侦查监督部门现有的人力、物力、财力也都是不允许的。
二、立案监督立法方面存在的缺陷
（一）刑事立案监督案件的受理标准不明确
《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”由此可以看出，立案监督包括两个方面，一是人民检察院在法律监督活动中，发现公安机关应当立案而不立案，可以通过审查批捕和审查起诉两个环节予以纠正；二是控告人（被害人）认为公安机关应当立案而不立案，可以通过控告的方式向人民检察院提出。但是控告人（被害人）申请刑事立案监督的规定容易使人产生误解。尽管近年来法制宣传的范围不断扩大，但是法律知识的普及率和宣传的力度仍然十分有限，相当一部分人对法律的理解只停留在字面上，对具体内容一知半解，更谈不上掌握刑事案件立案的标准和领会立案监督的立法精神及现实意义，有的甚至纯粹凭借个人的主观意志，来判断公安机关的执法行为正确与否。这就可能导致在人们头脑中形成一个误区：如果个人利益受到侵害了，只要公安机关不管或者经过一段时间没有给予明确处理的，就到检察院申请立案监督。实际工作中经常遇到构不成犯罪或属于民事纠纷的当事人抱着“公安不立案，告到检察院”的思想，要求检察院督促公安机关为民作主。有的是公安机关已经立案，但是办案周期比较长，没有明确告知控告人结果，控告人也向检察院申请立案监督，并要求检察院书面通知公安机关给其一个明确的答复。综上可以看出，仅以控告人（被害人）主观的“认为”作为检察机关受理刑事立案监督案件的前提的话，检察机关的立案监督权将难以真正发挥作用。所以笔者认为，一方面对于公安机关应当立案侦查而不立案的，不管是检察机关发现的，还是被害人控告的，检察机关都应严格按照刑事案件的立案标准受理。另一方面对于公安机关不立案决定正确，但是被害人有异议而到检察机关提出控告的，检察机关应当明确告知控告人该案件不在立案监督范围之列。


（二）立案监督案件的受理部门和审查部门分工不明确
《人民检察院刑事诉讼规则》第373条规定：“被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院控告申诉部门应当受理，并根据事实和法律进行审查。审查中可以要求被害人提供有关的材料，进行必要的调查，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送侦查监督部门办理。公安机关说明不立案的理由后，侦查监督部门认为公安机关不立案理由成立的，应当通知控告申诉部门，由控告申诉部门在十日内将不立案的理由和根据告知被害人。”
首先我们应该明确什么是审查？什么是调查？审查是指对于控告人或者其他当事人提供的证据材料进行甄别的过程。调查是指根据控告人所反映的事实，办案人员对有关的个人或者单位进行的取证工作。人民检察院在受理被害人立案监督申请时，审查的内容重点是控告人提供的材料和公安机关作出不立案决定的材料及法律依据，这是人民检察院决定是否进行立案监督的重要前提。根据审查的情况，认为确属公安机关应当立案而未立案的，人民检察院应当通知公安机关立案；对于公安机关取证不全面，事实未予查清，导致作出不立案决定的，人民检察院可以进行必要的调查取证工作，在此基础上，对于涉嫌犯罪的应当通知公安机关立案；对于管辖不明的刑事案件，人民检察院应当对来访者做好接待说明工作，建议其到有管辖权的部门解决。
应当指出的是，《人民检察院刑事诉讼规则》虽然明确规定了人民检察院控告申诉部门在受理立案监督案件时，应当根据事实和法律进行审查，根据被害人提供的材料进行必要的调查，但是并没有明确控申部门审查和调查的具体内容。对此，有些地方的检察机关对此进行了探索,规定控申部门审查和调查的内容是:（1）是否符合刑诉法规定的刑事立案条件；（2）是否属于公安机关管辖；（3）公安机关是否发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人；（4）公安机关是否立案。可是，如果依此执行，那么移送侦查监督部门再审查的意义何在？如果不是从上述四个方面进行审查和调查，那么人民检察院刑事诉讼规则中要求控申部门审查和调查的内容又包括什么呢？如果侦查监督部门和控告申诉部门意见不统一，发生矛盾又将如何处理呢？这些都给基层办案带来了一定的影响。
（三）告知形式不明确
刑事立案监督是法律赋予检察机关的一项特有的法律监督权。《人民检察院刑事诉讼规则》只强调侦查监督部门将调查结论通知控告申诉部门，由控告申诉部门告知被害人或者其他当事人，但是并没有规定告知形式是书面的还是口头的。另外如果被害人对于检察机关的立案监督结果不服应该怎么办，目前没有此方面的规定，这样不利于维护被害人的合法权益。
（四）、办案时限规定不明确，办案周期无限制
公安部明确规定，对于有控告人的案件，经审查不予立案的应当将不予立案通知书在7日内送达控告人；最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》也规定侦查监督部门认为公安机关不立案理由成立的，应当通知控告申诉部门，控告申诉部门在10日内将不立案的理由告知被害人。但是对于控告申诉部门受理被害人或其他当事人的刑事立案监督申请后的受理期限及审查批捕部门的审查期限没有规定。这样就形成了一件申请立案监督的案件，被害人在几个月甚至更长的时间得不到准确答复的状况，势必会造成被害人对检察机关的公正执法产生怀疑，最终结果是层层上告，导致缠诉现象严重，在社会上造成不良的影响。
三、对策
（一）建议立法部门明确规定自诉案件不属于人民检察院立案监督受理的范围，从而减少公民盲目到检察机关提出立案监督的请求。
（二）人民检察院既然对公安机关不立案的决定有审查、监督的权利，那么立法应当明确规定，公安机关应当将进入立案程序的刑事案件立案决定书和处理情况送交同级人民检察院备案，检察机关在必要时可以调取公安机关作出处理决定的相关证据材料。以防止公安机关随意立案和撤案，保证司法公正。立案监督应以侦查机关立案标准为立案监督成案的标准，放弃自缚手脚的“三能”标准。对公安机关立而不侦的案件，要加大侦查监督的力度，查明原因，有针对性地采取措施，如召开联席会议研究案情，派员参加公安机关的侦查活动等措施，督促公安机关尽快侦查终结。
（三）在检察机关，控申部门作为受理部门，根据法定程序受理后，只要确定属于公安机关管辖的刑事案件即移送侦查监督部门，具体调查和审查工作由侦查监督部门完成。这样既可以明确分工，又避免了重复劳动。既然立案监督案件是由侦查监督部门专人负责，根据被害人和其他当事人、证人提供的证据材料，紧紧围绕公安机关不立案理由进行调查核实的，他们了解案件的事实真相和每一个细节，因而由侦查监督部门直接告知被害人不立案的根据和理由，容易把握尺度，对于具体问题的解答和说明，比控告申诉部门更全面，更具有说服力，有利于做好息诉工作，而且可以避免检察机关部门之间意见的不统一。
（三）告知






应区别不同情况分别采取口头或书面两种形式
根据控告人提供的情况，可以明确判断不属于立案监督范围的，应即时口头答复控告人；对于需要对公安机关材料进行审核和调查取证的，应当实行书面告知制度。并且应当明确规定被害人对立案监督的复议权，这样可以增加检察机关立案监督的透明度，使监督更具公正性。
（四）在设专人专门办理此类案件的基础上，应该明确规定控告申诉部门和侦查监督部门的办案期限，严格限制两部门的办案周期，以期彻底解决立案监督案件久拖不决的现象。
一个制度从初步确立到完善是需要一个较长的过程的，立案监督制度同样如此。现阶段刑事检察工作中的立案监督制度尽管不是尽善尽美，但我们相信：在不久的将来，立案监督的法律规定将会更加完善，立案监督制度必将成为我国法律监督体系中绽放的奇葩，并从而大大提高我国的法制化水平。


参考文献资料：
1、程荣斌：《刑事诉讼法》，中国人民大学出版社，1999年10月第一版
2、孙谦、刘立宪：《检察论丛》，法律出版社2000年7月第一版
3、张明:《检察机关侦查监督实物全书》，安徽音像出版社，2004年版
4、中国法学会诉讼法学研究会：《公检法机关执行刑事诉讼法新规定》，群众出版社，2002年版
5、李忠诚：《<人民检察院刑事诉讼法规则>释义与法律文书适用指南》，中国检察出版社，1999年5月第一版