国务院关于集体林权制度改革工作情况的报告

【全文】 国务院关于集体林权制度改革工作情况的报告
（2011年4月20日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上国家林业局局长　贾治邦）

全国人民代表大会常务委员会：

　　我受国务院的委托，向全国人大常委会报告集体林权制度改革工作情况，请予审议。

　　一、集体林权制度改革的主要内容

　　我国现有林地45.6亿亩，其中集体林地27.37亿亩。新中国成立后，集体林权制度经历了四次变动：一是土改时期的分山到户，二是农业合作化时期的山林入社，三是人民公社时期的山林统一经营，四是改革开放初期的林业“三定”（划定自留山、稳定山权林权、确定林业生产责任制）。这四次变动，既有经验，也有教训，关键是没有触及产权，林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理，制约了林业生产力的发展。农民经营林业的积极性不高，森林资源质量低，林地产出率低，农民收益水平低，乱砍盗伐现象普遍存在。我国耕地少、林地多，广大农民在承包耕地解决温饱后，看到了山林的巨大潜力，产生了经营山林、发家致富的强烈愿望，迫切要求实行新一轮集体林权制度改革。

　　1998年，福建省永安市洪田村率先将山林承包到户，全村人均林业收入成倍增加。随后，福建、江西、辽宁、浙江等省先后开展林改试点，得到了中央领导的高度重视和充分肯定。胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理多次对集体林权制度改革作出重要指示，并深入改革试点地区考察指导。2006年1月，胡锦涛总书记在福建永安市视察时指出，林权制度改革是当前农村经营制度的又一重大改变，意义确实很重大。2007年，温家宝总理在辽宁、江西考察时指出，林业产权制度改革是继家庭联产承包改革后农村的第二次革命，它的意义不亚于当年小岗村的分田到户。几年来，国家林业局会同中农办、财政部等部门对试点情况进行了深入调研，并先后在福建、江西召开集体林权制度改革高峰论坛和现场经验交流会，指导各地做好改革试点工作。在认真总结试点经验的基础上，2008年6月，党中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号，以下简称中央10号文件）。2009年6月，中央召开了新中国成立以来的首次中央林业工作会议，对集体林权制度改革作出全面部署，这项改革在全国范围内全面推开。

　　集体林权制度改革的核心内容是，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包的方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。改革主要有五个环节：一是明晰产权。以均山到户为主，以均股、均利为补充，把林地使用权和林木所有权承包到农户。二是勘界发证。在勘验“四至”（指某块土地与四周相邻土地的界限）的基础上，核发全国统一式样的林权证，做到图表册一致、人地证相符。三是放活经营权。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源。四是落实处置权。在不改变集体林地所有权和林地用途的前提下，允许林木所有权和林地使用权依法出租、入股、抵押和转让。五是保障收益权。承包经营的收益，除按国家规定和合同约定交纳的费用外，归农户和经营者所有。

　　集体林权制度改革的基本原则是，坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。

　　集体林权制度改革的目标是，从2008年起，用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成充满活力的集体林业发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

　　这次集体林权制度改革具有四个鲜明特性。一是物权性。物权法明确规定林地承包经营权为用益物权。赋予农民的经营权、处置权、收益权都要依法保护和落实。二是长期性。中央10号文件明确规定林地承包期为70年，承包期届满还可继续承包，真正实现了“山定权、树定根、人定心”。三是流转性。在不改变林地用途和依法自愿有偿的前提下，林地承包经营权人对林地经营权和林木所有权可采取多种方式流转，依法进行转包、出租。四是资本性。农民在改革中获得的林地经营权和林木所有权具有资本功能，可作为入股、抵押或出资、合作的条件。这是农村土地经营制度的重大突破，也是农村金融改革的重大突破，有效破解了农业发展融资难的问题，促进了金融资本向农村流动。

　　二、集体林权制度改革的主要措施

　　集体林权制度改革是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，工作难度大。在党中央、国务院的有力领导下，各地高度重视，各部门大力支持，基层单位扎实工作，广大农户积极参与，确保了改革健康顺利推进。

　　（一）各地党委政府把集体林权制度改革作为贯彻落实科学发展观的重大实践，真正摆上了全局工作的战略位置。各地党委政府认真贯彻落实中央林业工作会议精神，把集体林权制度改革作为生态立省、生态强省、生态兴省的战略举措，作为破解“三农”问题的重要途径，作为贯彻落实科学发展观、推动经济社会全面发展的重要内容，采取了一系列扎实有效的措施。特别是各省（区、市）党委书记、省长亲自调研、谋划、部署，形成了五级书记抓林业、五大班子搞林改的生动局面。

　　（二）各级林业部门大力加强工作指导和宣传培训，为推进林改提供了有力保障。一是实行分类指导。在西北地区，针对林业特点与南方不同的实际，提出了有利于保护生态的改革办法，农民表现出与南方农民一样的热情和积极性。在西北、西南少数民族地区，遵循了“积极稳妥，确保稳定”原则，做到了发扬民主更加充分、工作程序更加细致，呈现出少数民族衷心拥护林改、积极投身林改、以林改促和谐的生动景象。二是加强宣传培训。编写了培训教材和实践案例，累计培训林改骨干2300多万人次。三是深入一线服务。广大林改工作人员不辞千辛万苦，走进千家万户，深入宣讲政策，指导方案制订，解答疑难问题，调处林权纠纷，进行现场勘界，规范档案管理，强化了对关键环节的指导与服务。

　　（三）各有关部门认真落实支持林业改革发展的政策措施，形成了推动林改、服务林改的强大合力。各部门高度重视，积极主动围绕林改开展工作，提供服务。中央办公厅、国务院办公厅对中央10号文件和中央林业工作会议精神的贯彻落实情况进行了督查。中农办认真研究、积极协调有关政策；发展改革委、财政部等部门主动支持，落实了林改工作经费，启动了中幼林抚育和森林保险保费补贴试点，完善了林业贷款中央财政贴息政策，降低了育林基金征收比例，提高了森林生态效益补偿标准；人民银行、财政部、银监会、保监会等部门联合发布了加强金融服务工作的指导意见。这些政策含金量高、扶持力度大，形成了推动林改的强大合力。

　　（四）广大基层干部和农民群众衷心拥护、积极参与，确保了集体林权制度改革顺利推进。农村基层干部是林改的实施者，广大农民群众是林改的主力军。他们普遍认为，30年前农村实行耕地承包到户，让农民解决了温饱问题，30年后又实行林地承包到户，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，为农民开辟了发家致富的广阔空间。各地坚持尊重农民意愿，把改革的知情权、参与权、决策权和监督权交给农民，创造了“干部深入到户、资料发放到户、法规宣传到户、政策解释到户、问题解决到户”等鲜活经验。农民群众积极拥护自主决定方案、自主确权勘界、自主调处纠纷，充分行使当家作主的权利，确保了林改稳妥、顺利推进。

　　（五）始终坚持依法依规办事，做到了公开、公平、公正、有序实施改革。严格按照《森林法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》和中央关于林业的一系列方针政策操作，坚持严格依法办事不违规，严格执行政策不走样，严格按程序操作不缺项，坚持群众不了解政策不实施，情况不明不动手，公示有异议方案不审批。广泛推行“六签名”（村民小组会议通知签名、村民小组会议报到签名、村民小组实施方案签名、林地界限确认书签名、合同签名、村民委员会对村民小组实施方案决议签名）、“四公示”制度（村民小组实施方案公示、林改工作程序公示、林权现状公示、林改结果公示）。各地还充分运用现代信息技术开展勘界确权、林权档案管理等工作，不仅保证了公平客观，而且提高了工作效率和科学化、精细化水平。

　　三、集体林权制度改革的初步成效

　　虽然全面推开林改的时间不长，但改革平稳顺利、成效逐步显现。截至2010年底，已有20个省（区、市）基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，全国共承包到户的集体林地24.31亿亩（林木蓄积40亿立方米），占总面积的88.6％，发证面积20.1亿亩，占总面积的73.4％，7260万农户拿到林权证，3亿多农民直接受益，受到了人民群众和社会各界的普遍赞誉。

　　一是激发了农民造林育林护林的热情，森林资源得到有效保护和发展。林地承包到户后，农民真正成为山林的主人，蕴藏在农民中的积极性和巨大潜能得到有效释放。农民就像解放区实行土改和20世纪80年代实行农田大包干一样，呈现出家家户户齐动员、热火朝天干林业的景象。过去的“要我造林”变成了“我要造林”。农民“把山当田耕，把树当菜种”，舍得投入，精心经营，效益显著增长。全国林地直接产出率由2003年的84元／亩提高到2010年的198元／亩。林改中不仅没有出现乱砍滥伐问题，反而出现了全家护林、合作护林、昼夜护林的景象。农民生动地说：“山还是那座山，可那是我的山。这山不再没人管，我是永久的护林员。”林改后，福建、江西、辽宁、浙江等省造林规模连创历史新高，成活率和保存率达90％以上。重庆市2009年造林798万亩，超过前10年的总和。山西省近5年森林面积由1700万亩增加到3400万亩，人均森林面积由0.5亩增加到1亩。特别是集体林权制度改革与退耕还林、天然林保护等林业重点工程建设相结合，进一步提高了工程建设质量和效益。截至2010年底，中央累计安排退耕还林工程建设任务4.27亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩。天然林保护工程有效保护森林16.19亿亩，累计完成公益林建设任务2.49亿亩。近年来，全国每年造林面积一直保持在9000万亩的较高水平。第七次全国森林资源清查结果表明，截至2008年底全国森林面积达29.25亿亩，比上次（截至2002年底，下同）清查净增3.08亿亩；森林覆盖率达20.36％，净增2.15个百分点；活立木蓄积量达149.13亿立方米，净增11.28亿立方米；人工林面积9.3亿亩，净增1.26亿亩，继续保持世界首位。

　　二是促进了林业产业的快速发展，社会就业渠道得到有效拓宽。林改搞活了林地经营权和林木所有权，林业成为新的投资热点，种苗培育、经济林果、竹藤花卉等产业不断壮大，森林旅游、木本粮油以及林下种菌、种菇、种药、种菜等种植业和林下养鸡、养猪、养兔、养蛙等养殖业迅速兴起。全国林业总产值由2006年的1.07万亿元增加到2010年的2.09万亿元，五年翻了一番。浙江省安吉县以全国2％的竹林资源占有了全国20％的竹产品市场，2009年产值超过120亿元，竹产业已成为县域经济的第一支柱。集体林权制度改革和林业产业的快速发展，还创造了大量的就业岗位。特别是2008年国际金融危机爆发后，林改为大量返乡农民工就业创造了条件，呈现了“城里下岗、山上创业”、“一户承包、全家就业”的局面。据统计，当时19个全面推开林改的省份共创造就业机会3600万个，为应对国际金融危机、维护社会稳定作出了重要贡献。

　　三是增加了农民的财产和收入，农民群众得到巨大实惠。林改将林地使用权和林木所有权确权到户，让农民有了稳定的财产性收入。我国27.37亿亩集体林地有森林蓄积45.74亿立方米，经济价值达数十万亿元，分山到户后，户均拥有森林资源资产近10万元。同时，林改促进农民开辟了新的致富门路，增加了生产性收入。辽宁省本溪市农民大力发展林下种植业和林下养殖业，形成了山上种树、林中放蜂、林下种参、参里养蛙的立体经营模式，全市出现10万元户1.6万户，百万元户3000多户，千万元户120户，亿元户3户。新疆维吾尔自治区若羌县2001年农民人均收入只有2216元，2010年仅红枣收入一项就达3万多元，增长了10多倍。浙江省临安市白沙村把“砍树”变成“看树”，大力发展森林旅游业，每户年收入达30多万元。据统计，全国2550多个林改县农民人均年林业收入占年收入的比重达到14.6％，重点林区县超过60％。目前，全国有26个省份开展了林权抵押贷款，林业贷款总额突破1000亿元。

　　四是调处了大量林权纠纷，农村不稳定因素得到有效改善。林改前，由于复杂的历史原因，各地形成了大量有山无证、有证无山、一山多证、证地不符和租期过长、面积过大、租金过低的现象。各省（区、市）均成立了林权纠纷调处机构，抽调了大量干部，细致耐心地开展工作。他们奔走在山间地头认真丈量，翻阅大量档案细致核查，反复沟通耐心协调，把重新核发的林权证办成“铁证”，彻底解决了长期以来遗留的大量林权纠纷。据统计，全国累计调处山林权属纠纷80多万起，调处率达97％，群众满意率达98％，促进了农村林业和谐。同时，改革后农民专注于山林经营，专心学科技、搞经营、跑市场，相关社会矛盾也相应明显减少。

　　五是改善了农村干群关系，农村社会管理水平得到全面提升。林改的过程，是一个民主决策、民主管理、民主监督的过程，是一个宣传政策、普及法律、化解矛盾的过程，也是一个加强党的领导、转变工作作风、密切干群关系的过程。据统计，全国共有2000多万基层干部和技术人员投身林改一线，为群众办实事、解难事，赢得了群众的信任和拥护，基层干部也由此增强了法制意识、民主意识、服务意识和执政为民的意识，涌现出一大批优秀干部。广大乡村坚持公开、公平、公正搞林改，完善了村级民主自治机制，充分保障了村民的民主权利和物质利益，许多林改干部在乡村换届选举中高票当选。各地结合实际创新的许多有效机制和办法，既推进了林改工作，又丰富和完善了村级民主自治机制，提升了农村社会管理能力。

　　四、存在的困难和问题以及下一步工作打算

　　当前，集体林权制度改革还存在着一些困难和问题。一是改革进展不平衡，林地林木流转不尽规范，新的林木采伐机制不健全。二是强林惠林的政策还不完善，基础设施建设欠账较多，林区道路建设十分滞后。三是农民发展林业的资金不足、技术缺乏、信息不灵。我们深刻地认识到，林地承包到户只是改革的第一步，完善政策、深化改革的任务还十分艰巨。我们将按照中央要求，力争今年完成林地确权任务，明年完成林权证发放任务，在此基础上继续深化改革，重点抓好六项工作。

　　（一）加强森林抚育经营，提高森林质量和碳汇能力。提高森林质量效益，是保障农民获得收益的重要途径，也是增加我国森林资源、积极应对气候变化的有效举措。《京都议定书》已将森林间接减排列为应对气候变化的重要措施。森林经营已成为发达国家承担减排义务的重要途径。我国森林质量低，碳汇能力差，亩蓄积量仅为发达国家的20％。今后，要加大科技投入，加强森林抚育经营，使全国包括集体林在内的森林单位面积蓄积量明显提高，森林资源总量大幅度增加，确保如期兑现胡锦涛总书记在联合国气候变化峰会上作出的“大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米”的庄严承诺。

　　（二）加大财政支持力度，构建支持林业发展的长效机制。继续健全和完善森林生态效益补偿制度，逐步提高中央和地方的森林生态效益补偿标准。健全和完善造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，进一步落实森林防火、病虫害防治、林木良种补贴政策，以及木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育扶持政策。全面加强林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设，为林业发展提供有力保障。

　　（三）强化金融保险服务，吸引社会资金发展林业。加快完善林权抵押贷款办法，积极推进森林保险试点，引导更多社会资金投向林业，有效解决农民发展林业的资金难题，为增加农民收入，提高农村消费水平，拉动国内需求，促进经济社会全面发展发挥重要作用。

　　（四）规范林权流转行为，保障农民合法权益。加快完善森林资源资产评估管理办法，规范森林资源资产评估行为，建立健全林木和林地经营权流转制度，完善产权交易平台，鼓励农民以森林资源为资本与龙头企业合作经营，盘活森林资源，增加农民的财产性收入。依法加强和规范流转管理，保护农民切身利益。

　　（五）加快发展林业产业，拓宽农民就业增收渠道。引导各地立足资源优势，把生态优势转化为经济优势，大力发展森林培育、森林旅游、生物质能源、生物质材料、生物制药等循环经济、绿色经济、低碳经济，促进农民就业增收。研究出台扶持政策措施，重点发展林下种植业和养殖业，实现长中短有机结合、上中下综合利用、林农牧复合经营，提高林地综合利用率和产出率。

　　（六）加强林业合作组织建设，健全林业社会化服务体系。大力开展林业专业合作社示范县创建活动，支持发展林业专业合作组织、专业协会和中介服务机构，提高合作经营覆盖面，强化技术服务、市场服务和信息服务，着力解决林地承包到户后一家一户解决不了、解决不好的困难和问题，帮助更多的农民更好地走上致富之路。

　　长期以来，全国人大及其常委会和全国人大农委对林业工作与集体林权制度改革高度重视，始终给予了密切关注和大力支持，我们工作取得的进展和成效，是与全国人大及其常委会和全国人大农委的支持、监督和帮助分不开的，在此我们表示衷心的感谢。

　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，集体林权制度改革是我国农村经营制度的又一重大变革，同农村实行家庭联产承包责任制一样，具有重要而深远的历史意义，随着改革的深入发展，它的作用还将进一步显现。今后，我们将认真按照中央的部署和要求，深入推进集体林权制度改革，不断巩固和扩大改革成果，努力开创现代林业发展新局面，为建设生态文明、推动科学发展作出新的更大贡献。



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