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当前打击预防医药购销领域商业贿赂犯罪的对策

发布日期:2011-11-28    文章来源:互联网

 [摘要] 近年来,商业贿赂问题在医药购销领域比较严重,打击医药购销领域的商业贿赂犯罪形势比较严峻。本文将在对当前医药购销领域的商业贿赂犯罪的现状、特征的分析基础上,对医药购销领域的商业贿赂成因、查处困难进行剖析,并由此进一步提出防范和打击医药购销领域商业贿赂犯罪的对策。
  [关键词] 医药购销 商业贿赂

  打击商业贿赂犯罪是今年全国反腐败工作的重点。2006年初,中央办公厅、国务院办公厅联合发出了《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》的通知,要求各地区、各有关部门扎实有效地开展商业贿赂专项治理工作。最高人民检察院检察长贾春旺要求各级检察机关积极参与治理商业贿赂专项工作,突出抓好查办涉及国家工作人员的商业贿赂犯罪工作。医药领域与人民群众的生活息息相关,因此,医药购销领域商业贿赂犯罪作为这次治理和打击重点之一,自然成为当前的热点话题,是司法机关及全社会关注的焦点。本文就当前医药购销领域商业贿赂犯罪的状况、特征及其成因进行分析,并就查处医药购销领域商业贿赂犯罪存在哪些困难,该如何进一步防范和打击谈谈本人的一点拙见。 一、 当前医药购销领域商业贿赂犯罪的状况 近年来,从广东省乃至全国的情况来看,商业贿赂问题在医药购销领域相当严重,给整个社会带来极大的危害。首先是医药流通领域中“回扣”等不正当竞争行为大行其道,商业贿赂已经是从业人员心照不宣的秘密,成为行业普遍存在的“潜规则”。据商务部的统计,仅在药品行业,商业贿赂每年侵吞的资产就有7.72亿元,约占全国医药行业的16%。而从执法机关查处商业贿赂案件的情况来看,医药购销领域占了不小的比重。2005年,全国工商系统共查处商业贿赂案件2406件,其中医药购销中的商业贿赂案件486件,案值达1.46亿元。据广东省高院统计,2003至2005年,全省各级法院共审判医药卫生系统商业贿赂案件280多件,总体呈上升趋势。2006年1至5月,广东省检察机关反贪部门共立案查处商业贿赂案件354件,其中医药卫生领域就有60多件,占了同期查处的商业贿赂案件的六分一强。然而有关专家认为,被查处的案件只是冰山一角。其次,当前医药购销领域的商业贿赂犯罪已经严重败坏了社会风气,给人民群众的生活和健康带来很大影响,给整个社会带来了极大的危害。具体表现在:一是药品、医疗器械生产、经营厂商和个人,为了推销产品,以回扣或众多其他名义给予好处等贿赂医务人员,从而推高了药价和治疗费用,导致医药服务价格不断攀升,直接损害广大患者的利益;二是一些医生为获得更多的回扣、提成,在处方中滥开某些药品和高值耗材,不但损害了患者健康,而且加重了患者经济负担,造成医患关系紧张;三是一些医务人员由于收受钱财等好处,让一些质次价高甚至假冒伪劣的药品和医疗器械进入医院、卫生院,造成医疗事故频发,败坏了卫生行业和医务人员形象。如“齐二药事件”、“欣弗事件”的背后,都有商业贿赂这个推手;四是严重腐蚀了医疗卫生队伍。一些医务人员为谋取个人私利置职业道德于不顾,与厂商、药商勾结,成为不法企业的代言人,滋生了腐败和经济犯罪。对此,尽管卫生部在去年开展过专项整治活动,希望着力解决行政机关和医疗单位的少数人员利用行政审批权和职务之便,收受“回扣”、谋取不正当利益,以及少数医务人员收受“红包”和其他馈赠的问题。但在年底又陆续爆出“天价医疗费”事件。特别是最近,国内、省内查处的一些医疗卫生系统的窝案、串案和大案,令人触目惊心,不少医疗机构的领导和知名专家也深陷其中,难以自拔。可见,医药购销领域的商业贿赂问题纠而不止、打而不绝,如果不坚决予以遏制,任其滋长蔓延,必将进一步加剧群众医疗负担,败坏卫生行业和医务人员形象,损害党和政府的声誉。

  二、 医药购销领域商业贿赂犯罪案件的特征

  医药购销领域作为一个比较特殊的流通领域,商业贿赂犯罪在该领域的表现特征除了具有一般贿赂案件的共性外,根据近年查办的案件来看,还有其自身的特点,主要表现在:

  (一)大多是窝案、串案。近年来,医药购销领域商业贿赂犯罪呈群体性趋势发展,行贿人向多人行贿的窝案、串案大幅度上升。如国家药监局商业贿赂案件中,检察院一下就拘留了6名重要官员;又如,江门市新会人民医院集体腐败案件中,全院200名医生竟然有140多名收受回扣。

  (二)涉案金额大 .如2006年7月,由广州市海珠区人民检察院查办的,广东省疾病预防控制中心发生的系列贿赂案件中,牵涉金额2200万元,其中,曾是当年“抗非典”英雄的该所所长罗某某一个人就受贿1000多万元,还专门租来一间房存放现金。又如,河源市源城区人民医院正、副院长在业务中吃回扣涉案上千万元。

  (三)犯罪形式多样。商业贿赂在医药购销领域的表现形式多种多样,主要有:医药生产和销售企业直接给予医务人员回扣;以酬劳、信息费、辛苦费、活动费等名目给予好处费;借婚丧嫁娶的名义给予财物;为牟取利益而购买行贿人或其亲属所指定产品;以咨询费、合作费等名义给予赞助费;以考察、学习等名义安排的境内外旅游等消费项目;还有为受贿人报销各种费用或减免债务等。

  (四)犯罪手段隐蔽性强,查处难度大。从查处的案件看,医药购销领域的商业贿赂和其他贿赂案件一样多采取“一对一”的方式进行,作案时一般没有第三人在场,外人很难知悉内情,而行、受贿双方为了共同利益,不但共同隐瞒相关情况,而且还互相保护。另外,随着商业贿赂愈演愈烈,医药购销领域商业贿赂的形式也越来越隐蔽,除传统的账外暗中给予“回扣”的方式外,近年来逐渐出现了给付技术服务费、咨询费、顾问费、外出考察、赞助业内研讨会等貌似合法的形式,给发现和突破此类犯罪案件带来很大的困难。

  三、 医药购销领域商业贿赂犯罪形势严峻的成因

  当前,医药购销领域的商业贿赂犯罪如此严重,究其原因,不但跟医药流通中竞争比较激烈直接有关,而且医疗体制上存在问题,有关法律法规的不完善,监督机制不健全,以及医药购销领域从业人员的主观认识不正确也是造成行业贿赂犯罪盛行的因素。主要有:(一)医疗体制存在问题。首先从编制上来看医院卫生院虽然是政府办的事业单位,但在经费方面基本上是自收自支,医生的收入也是跟业务量挂钩,如果每月做的业务量高,他们的工资和奖金就高;医生业务量低,他们的工资和奖金就低。在这样的体制和机制下,有些医生就会开大处方,这样既可以多拿工资奖金,又可以拿更多回扣。也正因如此,才使得该领域不断出现医生拿回扣的事件。其次是国家政府允许医疗机构可以“以药养医”。从根本上讲,吃回扣现象是国家允许的“以药养医”体制所造成的,物价部门在定药品定出厂价时,给了厂商足够的利润空间,几元的成本价能定到几十元的出厂价,厂家的利润可以给医院和医生回扣。而且这样的做法更隐蔽,调查起来也较困难。最后,我国的医疗体制改革将医院市场化也有很大的关联。长期以来我国对医院的投入不足,医疗机构为弥补空缺,就在药品收入上下工夫,客观上造成了“以药养医”的体制,这一体制的存在,势必使医院成为药品生销售企业的“兵家必争之地”,在药品销售过程中给医院明的让利,给医务人员暗的回扣成为推销商们有效的营销策略,因此,必须对目前的这种医疗体制进行改革。

  (二)医药流通领域存在不正当竞争。由于我国药品市场大、利润高,所以,很多外资或民营企业都想进入医药生产经营领域以分得药品市场一杯羹,由此药品、医疗器械的生产、流通企业数量众多,形成竞争激烈的局面,导致医药流通领域中“回扣”等不正当竞争行为盛行,一些推销人员一般按药价5%到15%甚至更高的比例给医生以处方回扣,让医生多开药。个别经营者为了占领市场或获取高额利润,不惜铤而走险,采用商业贿赂的办法促成交易实现。另外,有的私营企业和个体工商户没有固定的医药供销渠道,在原料供不应求的情况下,采取行贿手段获得药品或医疗器械的供应,有的私营企业和个体工商户没有稳定的销售对象,为推销药品或提供服务,他们会通过买通医院采购人员或医生以争取交易机会。

  (三)医药购销领域从业人员不正常的主观因素。在社会主义市场经济不断深入发展的过程中,商业贿赂败坏社会风气的同时,也在潜移默化地影响社会文化,商业贿赂已经成为圈内人的“默契”。很多医药购销领域从业人员并不觉得“回扣”、“提成”是一种贿赂行为,而是约定俗成的商业合作。在这种不健康的社会心态影响下,一方面是一部分药商或医药代表等唯利是图,见利忘义,忘记了诚实信用的商业活动基本原则,为了能将产品推销给医院,在市场中不择手段,不惜行贿,而这些人对于通过商业贿赂拿到项目“不以为耻,反以为荣”。另一方面是一部分医务工作者平时疏于政治学习,放松了对自己的要求,背离了职业道德,为了追求名利,产生了权力寻租的权力观、模糊淡薄的法制观。在药商或医生代表的“进攻”下,经受不住各种诱惑,从接受吃请开始,到收受贿赂,慢慢走上犯罪道路,更有甚者私欲膨胀,认为入不敷出,产生权力寻租心理,将正常的公务变成权钱交易的工具,向药商索贿受贿。一些医务人员法制观念淡薄,视回扣为正常的商业惯例,不惜以身试法,误入歧途。这些都是医药购销领域商业贿赂犯罪产生的主观原因。




  (四)监督制约不到位。长期以来,有关部门对医疗机构的购销活动缺少有效的监督,客观上也是造成医药回扣现象泛滥的原因之一。从近年来查处医药购销领域商业贿赂犯罪案件的情况看,存在内部监督制约制度出现漏洞,单位或个人权力过分集中、内控不足,对掌握权势的人员的约束还不够,或者权力行使的时候缺乏监督等问题,而且上级卫生主管部门对医院药品的采购多停留在浅层表面,出现诸如形式上进行招标、实际上暗箱操作,表面上有监督检查、实际上流于形式的现象。如从广东省疾控中心主任罗耀星受贿案件中了解到,2000年,广东省卫生厅曾召集所有向广东供应疫苗的厂商座谈,并在会上明确表示,必须采用各基层防疫站向上订购,广东省疾控中心统一进行采购的方式。采购疫苗的数量、价格、生产厂家要由广东省预防生物制品管理委员会集体讨论决定。而罗耀星是该委员会委员之一,并担任疾控中心免疫规划所所长。该所又承担着预防性生物制品的供应、应用效果监测和评价的职能。这就意味着,罗耀星对广东全省疫苗的采购、推广和质量评价起着“一锤定音”的作用,这就使其成为疫苗供应厂家、商家的重点“公关”的对象。权力缺乏监督的情况下,腐败就产生了。

  四、 查处医药购销领域商业贿赂犯罪存在的困难

  (一)现行法律规定不够完善,致使认定和查处商业贿赂犯罪较难。我国《刑法》规定的贿赂犯罪仅限于财物,法条中有“数额较大的”、“数额巨大的”等规定,但如果不是给钱或物,而是投其所好提供其他机会,如学术支持、性贿赂、帮助其亲属获得好处等等就不好界定了。另外,其具体数额的起点是多少,是由司法机关内部掌握的,现在很多医药企业都了解这些规定,可以此打擦边球,和法律捉迷藏。这样就无法满足打击商业贿赂犯罪的需要。其次,我国《刑法》对行贿罪的犯罪构成进行了界定,规定行贿罪要以行为人谋取不正当利益为目的,本来对于贿赂犯罪的侦查就比较困难,如此规定不利于对行贿犯罪的查处,直接影响了对商业贿赂犯罪的惩治。再就是2006年刑法修正草案虽然扩大了商业贿赂犯罪的主体范围,使原来不好界定罪责的医生们也被纳入了犯罪主体中,这是一大变化,但医院的商业贿赂往往被推脱为集体行为,依然不好对个人适用刑法来操作。

  (二)查处医药购销领域商业贿赂犯罪取证比较困难。在执法部门查处商业贿赂的过程中,最大难题在于取证困难。商业贿赂隐蔽性强,多采取“一对一”的操作方式,局外人很难知悉内情。而且,由于行贿者和受贿者均从中攫取了利益,形成紧密的利益共同体,一般情况下很难做到“堡垒从内部攻破”;近年来,由于加大了打击行贿犯罪的力度,行贿者不断变换新的贿赂方式,手段越来越隐蔽,致使商业贿赂与正常的商业活动往来难以区分;会计制度不健全将商业贿赂埋藏得更深,不少企业通过虚开劳务费用发票或者购买假发票,虚增企业销售成本,冲抵红包、回扣所花费的商业贿赂费用。

  (三)查处医药购销领域商业贿赂还遭遇到“专业障碍”。医药购销是一个比较特殊的商业领域,有其特殊的运作程序和规范,专业性较强。执法部门在查办医药购销等领域商业贿赂犯罪案件时,由于对该领域的商业运作、特殊规范等不了解,很难从这些领域寻找切入点。

  (四) 由于医药购销领域商业贿赂花样繁多,如手续费、劳务费、咨询费等,有一定的迷惑性,且贿赂行为又相当隐蔽。执法人员在实际执行的过程中,对于商业贿赂行为的认定存在着模糊认识,查处该类犯罪时较难正确区分罪与非罪的界限;但更重要的是执法、司法机制的问题,法律没能被很好地执行,造成对商业贿赂违法犯罪行为打击力度不够。

  五、 进一步防范和打击医药购销领域商业贿赂犯罪的对策

  (一)加强立法,完善有关法律。一是要制定统一的《反商业贿赂法》。当前商业贿赂的形式纷繁多样,但我国刑法规定的贿赂犯罪表现仅限于财物,无法满足打击商业贿赂犯罪的需要。按照现行管辖分工,属于刑法第八章规定的商业贿赂犯罪由检察机关负责侦查,属于刑法第三章规定的商业贿赂犯罪由公安机关侦查,而一般性的商业贿赂行为由工商等部门负责,不利于整治商业贿赂犯罪。为此,应该尽快将《刑法》中有关商业贿赂的内容进行修改,将分散在各法律法规中的有关条例加以整合,将实体性法律规范的程序性法律规范统一在一部法律之中,制定统一的《反商业贿赂法》,以维护我国公平竞争的市场环境和投资环境。二是对有关法律规定和法条进一步细化,提高可操作性。比如将“医生”明确规定为贿赂犯罪的主体;把刑法规定贿赂犯罪的对象仅限于“财物”,扩大为“不正当好处”;提高贿赂犯罪的刑罚处罚等。

  (二)探索建立健全治理医药购销领域商业贿赂的长效机制。笔者认为要治理医药购销领域商业贿赂,必须加快建立和完善适合我国国情的长效机制。一是健全药品集中招标采购机制。成立独立于医疗卫生系统之外,由卫生、药监、物价、财政、纪检监察等部门参加的医疗机构药品集中招标采购机构,负责本地区医保定点医院药品的招标采购工作。二是落实中标药品零售价格公示制度,让全社会对招标药品零售价实际执行情况进行监督。三是要完善药品政府定价管理体制,建立灵敏的价格反馈机制。物价部门在定价过程中,应克服地方保护主义,加强自身廉政建设,切实按照《价格法》规定的定价原则,依据社会平均成本、市场供求状况和社会承受能力合理制定和调整药品价格,做到质价相符,继续降低政府定价药品的虚高价格。四是实施企业诚信守法提醒制、警示制、公示制,构建社会信用体系,完善企业信用分类监管,把包括商业贿赂在内的不正当竞争行为纳入药品供销企业信用记录,对存在严重商业贿赂行为的违法违规企业进行重点监管,切实加大惩罚力度。五是加强对药品生产厂家财务违法行为的监督检查,加大对医药公司、企业会计工作人员和中介机构的监管力度,防止因商业贿赂做假账的行为。六是要建立合理的医卫系统薪酬体制。医务工作者大都是专业技术人员,但并没有纳入公务员体系,而按照事业单位编制,他们的福利待遇并不高,因此,医院、卫生院将医务人员的收入与业务量挂钩,从而导致了医生开大药方增加收入,收受回扣等。因此,建立一个合理的薪酬体制,提高医务人员的待遇,也可以减少医药购销领域的商业贿赂犯罪。总之,通过不断健全和完善相关制度,使医药购销商业活动的整个过程、各个环节处在严密的监管之下,使不法分子无空可钻。

  (三)加强合作,提高打防合力。一是要坚持打防结合,标本兼治。充分发挥职能部门的特殊预防和一般预防的双重功效,一方面加大对医药购销领域商业贿赂犯罪的打击力度,办理一批震动大、有影响的案件。另一方面充分发挥预防职务犯罪系统的作用,加大对广大医务人员的法制教育、警示教育,定期向社会公示打击医药购销领域商业贿赂犯罪的情况等,从而做到标本兼治,实行综合治理。二是对医药购销领域中的贿赂犯罪的预防不是一个部门的事,纪检、检察、公安、工商、审计、药监等执纪部门既要各司其职,更要相互支持,密切配合,建立情况通报、线索移送、案件协查、信息共享等齐抓共管的工作机制,形成整体合力,促进医疗体制健康、有序地发展。

  (四)对医疗购销领域的贿赂除了采用刑事手段外,加大经济制裁也是值得考虑的尝试。可以对涉及贿赂的药商和厂家进行经济处罚,并大幅度提高额度,可以增加贿赂的违法成本,进而从经济上阻断贿赂的发生。同时,进一步明确医疗机构对其下属医生监管失察所应承担的经济、行政直至刑事责任等,如此多层次、多方位的监管方可以起到有效治理医药回扣问题的作用。

  总的来说,治理医疗购销领域商业贿赂是一项复杂而又艰巨的工程,不是短时间内可以完成的。但我们相信,有中央的支持,执法、卫生部门的通力合作,还有全社会的共同努力,医疗购销领域的商业贿赂问题是最终能得到遏制的。 

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