关于加快我国行政垄断行业管理体制改革的建议

【出处】网易财经
【摘要】九三学社2009年3月4日向网易财经公布了他们本次政协会议的提案材料，一共有36个提案。以下是《关于加快我国行政垄断行业管理体制改革的建议》的全文
【关键词】行政垄断行业
【写作年份】2011年


【正文】

　　我国正处于从传统的行政管理向现代的政府监管体制转变的过渡阶段。虽然我国已经开始针对主要集中在基础产业、基础设施和公用事业领域的垄断行业（如石油、电力、电信、铁路、民航等）进行初步的改革，但尚未取得显著成效，越来越多的问题已经显现出来。改革政府对垄断行业的监管体制，从根本上打破垄断行业的行政垄断，是行政体制改革深化的需要，是建立服务型政府和完善社会主义市场经济体制的需要，也是建立和谐社会的需要。

　　一、我国行政垄断行业管理体制存在的主要问题

　　（一）政企合一体制导致政府与企业行为错位

　　中国行政垄断行业长期实行国有化体制，政企不分是一个普遍问题。政企不分的根源还在于中国行政垄断行业的企业产权关系以及长期实行计划经济体制的惯性。政府既是经营主体，又是执行监督主体，出现政府和企业职能错位，行政管理企业化、生产经营管理行政化、政府行业管理职能弱化等系列问题。

　　（二）“行政主管部门”管理体制自身的缺陷

　　中国目前对行政垄断行业实行的是多重机构管理体制，如管理规划、市场准入和投资的各级计划部门；以行业技术或隶属关系为特征的“行业主管部门”；负责市场秩序的“工商管理部门”；负责价格管制的物价部门以及环境技术和质量管理部门等，其中以“行业主管垄断部门”最为典型。例如，铁道部是各级铁路运输企业的行业主管部门，民航总局是民航公司的行业主管部门等。此种管理体制的主要缺陷是过于关注行业利益而忽视公众利益。

　　（三）资产结构不合理，现代企业制度缺失

　　目前我国的行政垄断行业出资人未真正到位，行业资产管理关系未理顺。以烟草行业为例，财政部作为资产所有者，主要负责资产登记管理，出资人职责实际上由作为行业主管机关的国家烟草专卖局行使。即便在全国成立烟草总公司，但仍和烟草专卖局是一套班子两个牌子，政企完全不分，这种形式上法律意义的出资人，不可能在行业内建立有效的资产管理体系，全国烟草系统有上千家独立法人，表面上看是一个整体，实际上相互间没有资产纽带关系，国家烟草专卖局与各省烟草公司、各省烟草公司与市县烟草公司之间只是领导关系。

　　（四）垄断的价格严重侵蚀消费者的利益

　　行政垄断行业不仅垄断着市场，同时也垄断着价格。如高额的垄断价格、掠夺性定价、价格同盟或价格协议等。其主要表现形式：一是政府采取召开协调会、办公会等形式越权直接定价；二是直接干预价格主管部门定价；三是价格主管部门受各方面因素影响“虚高”定价等。国家在价格政策制定上的误区造成了“价格失真”，不仅使行政垄断企业获取高额价格利润，也使政府部门或价格主管部门在经济上产生腐败。

　　（五）行业的高薪产生公众不满形成社会不公

　　由于行业垄断、国家优惠政策、工资管理上的缺陷、国有企业收益制衡机制缺乏和宏观调控不力等原因，产生了行业间工资差距过大，行政垄断行业员工工资过高、增长过快等突出问题。这种由于企业不参与市场竞争而形成的不平等的收入分配秩序受到社会舆论的广泛质疑与“非议”。

　　（六）政府管制的法律体系明显滞后

　　现行的法律条款普遍简单粗糙，且基本上多是部门立法。许多领域的管制职能没有得到法律的明确授权，管制无规可循，不能做到依法管制，依规管制。即使颁布了相应的行业立法，也由于这些法律是由其主管部门牵头起草，除了具有较大局限性之外，还易落入部门立法固化既有利益格局的樊笼。

　　二、深化我国行政垄断行业管理体制改革的建议

　　（一）加快政府职能转变，给企业应有的自主权

　　明确政府部门在四大行为主体——政府行政主管部门（行政机构）；政府行业监督管理部门（事业单位）；国有资产监督管理部门（特设机构）；国有企业（企业法人）中的行为边界，根据不同业务领域中垄断性质的不同来确定规制的程度。在市场机制已经发挥有效作用的行政垄断行业取消一般性经济活动的规制。解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，裁减专业经济部门和各种行政性公司，大力发展和完善社会中介组织，加强和改善国有企业的监管方式，完善企业所有制制度，实现产权多元化，建立和完善新型的政企分开的融资投资体制。

　　（二）对行政垄断行业进行结构性分离和分类治理

　　建议借鉴世界行政垄断行业改革的普遍经验：将行政垄断行业中垄断程度不同的环节或项目分离出来，如电力行业实行发电、输电、配电分离；铁道、航空实行网运分离；城市生活用天然气实行产（井）、运（管道运输系统）、销（配送）分离；城市管道供水、供热实行厂网分离；电信行业实行市话与长途分离等等。建议借鉴世界行政垄断行业政府管制的经验，放松管制和改善管制相结合，在行政垄断性质较强的环节更新监管方式，实行激励性监管；在行政垄断性质较弱的环节打破垄断，放松管制，引进竞争制度，即放宽行政垄断行业中竞争性业务的市场准入，而把自然垄断性业务作为政府监管的重点。

　　（三）深化行政垄断行业的产权制度改革

　　一是产权改革的重点是构建以多元异质的法人投资参股，塑造多元化、混合型的资本结构，即先完成多元混合资本的股份制改制，然后在条件成熟时争取上市。二是国有资本分阶段、有步骤地实行转让减持。在行政垄断行业的公司化改制时，国有资本应努力转让，减少比例，先由全资或绝对控股减少为相对控股，然后再视条件和机会进一步减持国有股比例。三是进一步创新“体内拆分重组”的思路，实行“体内横切竖割”和“体外引入”相结合。目前电力、电信、民航和银行等行业已经进行了两轮改革，今后要将深化产权制度改革的重点放在进一步开放市场，放宽市场准入，引入业外的法人机构进入，增加市场的竞争主体上。

　　（四）积极推进行政垄断行业价格形成机制改革

　　一是在行政垄断行业中引入竞争机制，打破行政垄断，使价格形成逐步市场化。二是完善政府定价机制，严格监管企业执行定价行为。政府定价应包含商品与服务的社会平均成本、社会平均利润、市场供求情况。政府定价要在对垄断行业的成本进行基本估算的基础上，通过增加决策的公开性来提高定价的科学性与合理性，主要办法:一是定期调查摸清消费者对行政垄断行业价格的意见，适时调整价格。二是在行政垄断经营者申请调价时，公开其申请内容，运用听证等办法广泛征求社会各界意见，决策时充分考虑人民群众与相关企业的承受能力。三是聘请专家学者参与政府定价决策，使价格决策更加理性化。

　　（五）解决垄断行业高收入问题

　　对政策性垄断行业，如金融、电信、民航等，要加快改制，允许民营，塑造多元竞争主体，使其自由进入市场，并允许企业超越行业归属实行跨行业跨部门经营，以打破行业壁垒，消除部门垄断。对技术性垄断行业，如水、电、煤气、铁路等行业，要以满足公共需要为第一目标，通过举行价格听证会等方式由政府调控。此外，还要强化物价、财税、金融等手段对行政垄断行业高收入的监督调节作用。

　　（六）建立和健全反行政垄断的法律、法规体系

　　以法律的形式明确各级政府的职能范围和权限划分，用法律弱化行政权力，各级政府及其职能部门严格在其职权范围内活动，不得超越和滥用法律授予的权力和固有的权力。树立行政权服务性、非赢利性的观念，确立行政权在市场管理中的良性运行规则以及制约机制，严格执法，推进政府工作法制化，依法行政，从严治政，消除行政垄断的根源。




【作者简介】
王树文，中国海洋大学公共管理学院副院长。张学栋，中国行政管理学会副秘书长，高级建筑师。