政府管制与市场自发力量的抗衡——北京出租汽车业个案分析

【出处】江平、赖源河主编《两岸公司法研讨》，中国政法大学出版社2003年版
【关键词】政府管制；市场自发力量
【写作年份】2003年


【正文】

　　北京出租汽车业从来不是一个自由竞争的行业。无论是短缺时期还是所谓过度发展时期，它一直处于政府管制之下。经营出租车业务须经政府特许；驾驶出租车的司机要接受专门培训；政府规定出租车的票价，指定运营车型甚至品牌；出租车上的任何一个营业性设备都必须按照政府的规章向政府指定的厂商购买和安装。不仅如此，政府还为出租车公司和其雇员制定了统一的“承包合同”，其中规定了雇员在缔约时应当交纳多少“保证金”，规定了公司每月可以收取多少“承包金”，等等。

　　每项管制措施都不乏冠冕堂皇的理由。诸如，维护市容市貌，保护环境，减轻城市交通拥堵，保护消费者权益，保护劳动者（出租车司机）权益，促进行业发展，等等。这些目标无疑都是美好的，值得人们追求。但美好的目标并不意味着管制是必要的，更不意味着管制一定能够实现上述目标。目标是否实现，是一个事实问题，只能用事实回答。事实更可以说明，政府管制一旦建立，谁实际上得到好处，谁实际上受到损害。我们也将看到，“实际上如何”经常与管制规章的规划不相吻合。

　　本文第一部分概括介绍北京出租车业政府管制的基本框架。第二部分，围绕出租车业管制的焦点问题——特许经营权及其利益分配展开分析，解析管制与市场自发力量之间的抗衡。第三部分，评论各项管制目标是否实现，对现有管制的必要性和正当性提出质疑，并细致地讨论取消行业准入和票价管制的可行性。最后，本文的结论是，在出租车行业内，受政府管制的对象与管制部门无法控制的各种市场自发力量存在千丝万缕的联系，当行业准入、票价管制和承包合同管制试图逾越市场自发力量而实现管制目标的时候，实际管制效果已经背离了管制目标。

　　一、管制框架

　　本文无意对出租车业的各项管制措施一一进行评论，只能择其要者加以评析。以下分析的是行业准入、企业内部合同管制、票价管制、车辆更新管制。

　　（一）行业准入

　　经营出租汽车业务须经政府主管部门特许。1995年以前，北京市出租汽车行业的主管部门是市政管理委员会，具体管理事务由其下设的出租汽车管理处办理。[1] 1995年至2000年初，主管部门是市出租汽车管理局（以下简称“出管局”）。[2] 2000年初，出管局在北京市党政机构改革中被撤销，其原有职能转由新组建的市交通局行使。[3]

　　行业准入首先在投资者的所有制性质上设置了门槛。1985年颁布的“北京市出租汽车管理暂行办法”仅限国营企业、集体企业和个体户经营客运出租车业务（第2条），私人不得组建出租车企业。1988年的“北京市出租汽车管理办法”只是增加了“联营企业”和“外商投资企业”两种形态，私人企业仍然不为规章明确列举。[4] 对投资者的所有制限制是导致出租车供给不足的重要原因。[5] 为鼓励出租车业的发展，市政府于1991年将票价统一调高。[6] 但由于担心私人企业挤占国营企业的市场份额，政府依然对投资者身份实施严格控制。[7] 调价并未达到刺激效果，出租车短缺的局面没有改变。

　　1992年春，邓小平在深圳、上海等地发表的谈话推动了我国市场化改革的进程。同年6月16日，中共中央、国务院发布“关于加快发展第三产业的决定”。6月20日，国家工商局颁布“关于改进工商行政管理工作促进改革开放和经济发展的意见”，要求放松所有制限制，简化登记注册手续，提高效率，促进第三产业的发展。在这样的政策背景下，属于“第三产业”的出租车行业受到政府重视，北京市政府为之确立了“符合条件就批，将企业推向市场，优胜劣汰”的发展方针。[8]

　　根据1988年颁布的“北京市出租汽车管理办法”第4条的规定，申请经营出租车业务的投资者须提供以下证明：（1）申办者身份证明：申办者是单位的，须出示其上级主管机关的证明；申办者是个体户的，须出示户口所在地街道办事处或乡（镇）政府的证明。（2）申办者经营能力证明：申办者须向出租汽车管理机关申明经营范围、车辆情况、管理能力、驾驶员状况、营业站点、停车场地、保修条件等。符合上述条件者，由出租汽车管理机关发给“批准书”，申办者凭“批准书”向工商机关申请登记，取得营业执照，然后向公交管理机关申请检车，并办理责任保险等，取得车辆号牌。

　　根据以上规章，只有“单位”方可申办出租车公司。而最容易符合条件的申办者无疑是那些能够以最低成本获得上级主管机关证明的“单位”。世界上恐怕没有比自己给自己出具“批准证明”更容易的事情了。在1992年的“出租车公司热”中，许多党政机关、事业单位利用自己的审批权批准自己或者自己的下属机构申办出租车公司。这类行政行为显然是效率极高的，各种党政机关和事业单位在很短的时间内申办了大批出租车公司。这些公司都登记为全民所有制或者集体所有制企业，盈利大多或者全部进入单位的“小金库”。

　　由于私人不是任何一种意义上的“单位”，也没有自己的上级主管机关，因此不能申办公司，只能以个体户身份单车经营。但是，为了吸引民间资金进入出租车行业，政府默许了一种变通的方式：允许私人投资设立出租车企业，但必须“挂靠”一个“主管单位”；私人投资者须以该单位的名义申请设立出租车公司，同时必须出示该单位的“正局级或相当于正局级以上”的上级主管单位作出的同意申办者经营出租车业务的正式批件。[9]

　　在实际申办过程中，管制部门对申办者经营能力的审查也采取了宽松态度。[10] 为鼓励投资，政府还向出租车企业提供了几项优惠政策：（1）放宽信贷管制，支持个人贷款办出租车公司，允许企业税前还贷；（2）企业可享受营运收入20%的税前提留，作为购车基金；（3）降低出租车养路费；（4）放松对车型的限制，允许企业以中低档车型为主经营；等等。

　　各种优惠措施带来了立竿见影的效果。1992年下半年至1993年上半年，北京出现了举办出租车公司的热潮。截止到1993年5月底，北京出租车公司已达1 085家，比1991年的302家增加了2.6倍，运营车辆达4.9万辆，比1991年的1.62万辆增加了2倍。[11] 出租车业的迅猛发展不仅缓解了北京市长期存在的“乘出租车难”的问题，而且创造了约5万个就业岗位，年上缴营业税达7 000多万元人民币。[12]

　　但是，“出租车公司热”也带来了许多困扰企业和管制当局的新问题：由于放松车型限制，出租车公司大量购置成本低廉的“面的”（微型面包车），“面的”数量的剧增大大压缩了小客车（例如“夏利”）的市场，小客车经营者的收入下降；出租车公司之间为争夺司机竞相降低单车承包金，公司亦有亏损的危险；司机们纷纷抱怨收入下降；行业内部的纠纷也日益增多。管制部门认为，罪魁祸首是出租车总量过度增长，导致市场供过于求，引起无序竞争。[13] 主管当局的反应直截了当：立即停止批准设立新的出租车公司。从1993年3月开始，出管局停止批准新公司。[14] 1994年4月出管局发出正式文件继续贯彻不批准方针。[15] 从此，行业进入壁垒高高筑起。即使个别企业被吊销营业资格，其占用的“经营指标”也不会被分配给其他经营者，这些“指标”将随着企业的消失而死亡；业绩优良的公司如要扩大经营规模，也无法从主管部门申请到新的“经营指标”；兼并其他公司成为获得“经营指标”的唯一途径。

　　（二）对企业内部合同关系的管制

　　1.无管制时期（1996年10月31日以前）

　　1996年10月31日以前，主管部门不干预公司的经营管理方式，也不干预公司与司机订立何种合同。1980年代，大多数国营或集体所有制的出租车企业都施行过“公里提成制”和“定额管理制”。随着承包制的盛行，1980年代末，绝大多数公司转而采用了承包制的经营方式。公司与司机订立单车承包合同，约定司机每月交给公司的承包金数额，约定车辆保险和运营费用的分担，通常情况下，公司不负担司机的工资和福利。承包制适合出租车单车运营的流动性和分散性，既减少了公司的监督成本，又激励司机勤勉工作、改善服务质量，提高了出租车的营运效益。

　　自1994年起，由承包合同衍生出一种新式合同。其主要特征是：司机在订立承包合同后一次或分次预先交纳承包期内的承包金总额（数额低于或相当于车辆现值，有的公司称之为“预收承包款”，也有的称“风险抵押金”），以后司机每月只向公司交纳小额管理费（数额相当于一般承包合同月承包金的1/4~1/3）。[16] 有些“预收承包款”合同还附带约定，承包期满后公司协助将车辆过户给司机。这种合同使司机享有更大的自主权，增加了司机的收入，满足了司机拥有私人车辆的愿望，受到司机欢迎。这种承包方式对许多公司也是有利的。因为，大多数1992年至1993年设立的公司是靠银行贷款举办的，这批贷款从1994年开始进入还贷期，但企业积累尚不足以偿还贷款，公司通过“预收承包款”可以及时摆脱债务危机。出管局的调查显示，1994~1996年间，90%的“面的”，80%的“夏利”出租车和30%的票价为2元/公里的出租车（如“桑塔纳”、“皇冠”等）都采取了“预收承包款”制（有叫“供车制”或“大额承包”的，也有叫“融资租赁”的），据出管局估计，实际比例要高于上述数字。[17]

　　从1993年3月起，出管局不再批准设立新的出租车公司。当时北京的“下岗”职工日渐增多，更有许多郊县居民也加入竞争行列，有限的出租车成为司机们竞争工作机会的稀缺资源。物以稀为贵，1995年前后，广为流行的“预收承包款”合同发生了变化。“预收款” 远远高于车辆现值，例如一辆6~7万元的旧“夏利”出租车的“预收款”可能高达16万元，司机每月还要交纳1 500元左右的承包金。[18] 在司机看来，“预收款”高出车辆现值的部分是从公司“购买”出租车特许经营权的对价，因而，他们有权“转卖”经营权。

　　2.合同管制的建立：129号文件和“标准承包合同”

　　出租车公司向司机索取高价“预收款”、司机频繁转让出租车（包含“经营指标”）以及出租车公司不合规矩的兼并活动引发了大量的法律纠纷，也带来了一些混乱。[19] 这些现象都有悖于政府的一贯目标。再加上出租车服务质量问题（诸如拒载、多收费等）受到越来越多的批评。[20] 政府逐渐感到自己应该干点儿什么了。管制部门对种种问题进行了诊断，结论是：企业内部经营机制是决定企业管理和出租车服务质量的根本原因；“预收承包款”属于“卖车”或“变相卖车”；“卖车”企业过早收回投资，坐收纯利，放松管理，因此服务质量下降。[21] 关于出租车“经营指标”，管制部门也表达了明确的态度：“经营指标”的所有权属于政府，政府无偿批发给公司使用，公司只有使用权，不得非法有偿转让，不得“卖”给司机，司机也不得转卖。[22]

　　基于上述判断，政府决定对出租车企业的内部经营机制进行管制。1996年10月，出管局发布129号文件，这标志着出租车公司内部合同关系无管制时期的终结。[23] 该文件的全称是“关于加强企业营运任务承包管理工作的通知”，主要内容为：自该通知发布之日（1996年10月31日）起，企业更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员时，必须依照出管局与出租汽车协会制定的“营运任务承包合同书”与驾驶员订立承包合同。129号文件所指的“营运任务承包合同书”（以下简称“标准承包合同”），首先强调该合同是在“不改变车辆所有权的前提下”签定的，然后对“营运方式（单班或双班制）”、“承包期限”、“车辆价值保证金、营运收入保证金与承包金”[24]、“双方权利义务”、“违约责任”等规定了格式条款。此外，标准承包合同还为各种票价的出租车规定了明确的月承包金定额，企业可以上下浮动15%，见下表：（表二）

　　票价（元/公里）

　　月承包金（元）

　　1.00

　　3 000.00

　　1.20、1.40(不带空调)

　　4 000.00

　　1.60、1.80

　　4 500.00

　　2.00

　　6 000.000

　　1998年北京市政府调低出租车票价时（新票价于当年11月10日起施行[25]），对上述承包金额作出统一变更：因票价下调而导致营业收入下降的部分，按2/3和1/3的比例分别由企业和司机承担。出管局将这个比例具体化为：原票价2.00元/公里的车调价后，承包金核减额不得低于350元；原票价1.60元公里的车，承包金核减额不得低于470元。“夏利”车承包金额原来超过4 500元的，核减额不得低于470元，原来低于4 500元，但高于4 030元的，核减至4 030元。“桑塔纳”也以原来承包金额作为核减参照系数。[26]

　　（三）票价管制

　　票价管制是北京出租车业与生俱来的。政府按高、中、低三个档次为各类出租车统一规定了票价，并在不同时期对票价进行过多次调整。如果我们把票价管制与前述行业准入和合同管制结合起来分析，会发现三者环环相扣，形成一面“管制之网”：

　　其一，129号文件和“标准承包合同”出台之后，票价管制与合同管制建立了直接联系。因为，政府规定的票价决定了司机的承包金定额。“标准承包合同”第4条第6项规定：公司应当依照出管局与出租汽车协会定期公布的出租车营业收入水平在上下浮动15%的范围内制定本企业承包金定额。这个“营业收入水平”就是依照各类型出租车的票价统一制定的。“标准承包合同”附有1996年小客车月承包金定额表，可表明票价与承包金定额的联系（见表二）。由于存在这种联系，1998年底，政府下调票价时不得不同时规定企业与司机分担损失的比例，并详细规定承包金的核减数额。

　　其二，票价管制与行业准入也有密切关系。既然出租车票价由政府规定，那么政府就有义务查禁非法的价格竞争，这其中就包括禁止无特许经营权的车辆（“黑车”）以低票价冲击合法出租车的特许地位。票价管制与准入管制的结合制造了出租车行业的特许经营利润。

　　其三，出租车票价也是出租车公司与政府税收关系中的重要参数。政府依据各类出租车票价核定“标准营业额”（这不是出租车的实际营业收入而是对毛收入的估计），企业根据该“营业额核定标准”缴纳营业税，税率为3%，见下表：（表三：出租汽车运营业务营业额核定标准）[27]

　　票价（元/公里）

　　每月核定营业额（元）

　　1.00

　　6 000.00

　　1.40

　　6 000.00

　　1.60

　　6 800.00

　　1.80

　　7 000.00

　　2.00

　　7 000.00

　　2.50以上

　　7 000.00

　　（四）车辆更新管制

　　出租车的使用年限直接关乎公司经营成本，也决定了司机享用特许经营权的期限。公司收取的“预收承包款”或“风险抵押金”数额是依据当时出租车使用年限制定的，司机转卖车辆的价格也是由买卖双方在假定出租车使用年限不变的前提下商定的，所以，出租车使用年限是出租车特许经营权交易的基础。1997年7月15日国家经济贸易委员会、国家计划委员会、国内贸易部、机械工业部、公安部、国家环境保护局联合颁布的“汽车报废标准（1997年修订）”规定：各类出租汽车使用８年的应当报废。1999年1月北京市经济贸易委员会、市计划委员会、市市政管理委员会、市公安交通管理局、市环保局联合发布“关于本市出租汽车、小公共汽车报废更新的通告”，实际上制定了比国家标准较短的使用年限。例如：1998年以前购置的轻型出租汽车使用满5年的，排气量小于1升的出租小轿车（如夏利7100A）使用满6年的，必须报废；其他出租汽车使用年限为8年。[28] 市政府对车辆更新还有其他标准，例如电喷发动机、三元催化装置和双燃料装置等。企业每更新一辆出租车须向市政府有关部门缴纳“附加购车费”，加上防护板、计价器等设备费用，更新一辆车的费用共须1.5~1.6万元。然而，缩短出租车使用年限未必是最合理的做法，甚至以年限作为汽车报废标准的合理性也是值得置疑的。[29] 2002年6月，市交通局暂停审批出租车的更新。原因是，为迎接2008年奥运会，市交通局等有关部门正在制定北京市出租汽车专用车型标准。[30]

　　二、特许经营权及相关利益和风险的分配

　　问题的焦点集中在出租车特许经营权（“经营指标”）上。在各项管制措施所编织的“管制之网”中，特许经营权是一条主线。行业准入、承包合同管制和票价管制等措施实际上都是在已进入出租车行业的经营者和潜在投资者（包括“黑车”经营者）之间、公司与司机之间、经营者与消费者之间分配特许经营权及由其产生的利益和风险。无论管制部门的主观动机是什么，管制对利益和风险的分配总是客观的。实际的分配效果是我们评价管制的客观依据。应该声明的是：无论管制所追求的目标多么美好，它都无法美化管制的实际效果。

　　（一）特许经营权的来路

　　无论是出租车公司还是个体户，他们在获准经营出租车业务时，即获得了市政府颁发的经营许可证（“经营指标”），而且是无偿获得。[31] 但从司机向出租车公司交纳承包金的角度看，司机使用特许经营权却是有偿的。

　　主管部门对公营企业、私营企业和个体户实施了差别待遇：（1）出租车行业始终对私营企业关闭大门，1992年也不例外，所以私人投资采取了“挂靠”的办法，戴上公营企业的“红帽子”。[32]（2）市政府担心个体户不易管理，所以采取限制政策。[33]（3）出租车公司可以收购其他公司从而增加本公司的“经营指标”，但个体户不得收购企业的“指标”，个体营运车辆不得转租或转让。[34]

　　（二）利益和风险的分配

　　1.从发展到禁入（1992—1994.4）

　　这一时期，由于行业准入管制遭到各种临时变通措施（如挂靠）和政府优惠政策的松解，出租车公司和营运车辆急剧增加，出租车司机供不应求。令当今许多司机难以置信的是，1993年左右，一些企业把月承包金降至3 000元都无人问津。由于司机短缺，许多公司的出租车处于停运状态。到1994年，多数公司又面临还贷压力。在这种情势下，出租车司机的谈判地位明显上升。于是收入分配有利于司机的“预收承包款”合同产生了。以下是某公司与同一司机就一辆“夏利”出租车达成的前后两份承包合同：（1）按一般承包方式，司机每月交纳承包金4 000元，承包期5年，司机总共向公司交纳240 000元；（2）如订立“预收承包款”合同，司机预交80 000元，合同到期后车辆残值归司机，月承包金1 000余元，5 年共计60 000余元，加上预交承包款，该司机总支出为140 000元。即使公司不负担车辆保险和司机的失业、养老、大病医疗等社会保险费用，“预收承包款”合同也是有利于司机的。这一点司机们也不否认。

　　2.从禁入到合同管制产生（1994.4—1996.10）

　　1993年3月起，管制部门不再批准设立新的出租车公司，行业准入变成了行业“禁入”。管制部门从此不再颁发新的“经营指标”，全市的出租车数量和出租车司机工作岗位从此冻结在一个基本不变的数字上。但是，管制部门无法冻结劳务市场的变化。这一时期，北京市“下岗”职工越来越多，很多人把再就业的希望寄托在他们以为收入较高而且稳定的出租车行业上。于是，供求关系发生逆转，出租车工作岗位相对准备进入该行业就业的司机来说显得稀缺了。因此，出租车司机转包车辆和出租车公司兼并其他公司（以获得“经营指标”），不仅毫无风险，而且有利可图。

　　于是，已经存在的那些出租车“经营指标”价值倍增。直接表现是，司机承包出租车的“预收款”在1995年和1996年通常要高出车辆现值50%以上，而在1993、1994年，这笔价款最多不超过车辆现值。

　　这一时期，政府并不干预企业内部合同，许多公司通过以下方式攫取或者套现特许经营权收益：（1）利用公司在缔约谈判中的强势地位迫使司机接受不利条款。[35]（2）公司以出售资产（出租车）或公司兼并的名义“倒卖”特许经营权。[36] 如果公司此前已通过“预收承包款”方式将特许经营权“卖”给司机，那么，公司所有者出售公司时将再次获得车辆和特许经营权的价款。[37] 司机们把这种情况称为“一车二卖”。（3）在卖方公司“一车二卖”的情况下，买方公司要么否认司机与原公司订立的“预收承包款”合同，要么以更新车辆为名终止旧合同，再次通过“预收承包款”方式把出租车高价承包给司机。[38]

　　司机经常选择的一条出路是把自己承包的出租车转包出去，适时退出者不仅能够摆脱风险，而且还可能赚到钱。但是，最终的风险肯定要由最后持有出租车的司机承担。在出现“一车二卖”情况时，司机们也有可能通过“激烈行动”向政府施压，以求解脱。[39] 但这是一种成本很高，结果难以预见的方式。现实中绝大多数公司没有司机自己组织的工会，即便有也只是一个摆设。司机难以结成独立的利益共同体与公司谈判或向政府反映意愿，他们的抗议活动常常是涣散的。

　　3.从产生合同管制到出租车调价和缩短使用年限（1996.10—1999.1）

　　129号文件所规定的“标准承包合同”的首要目标是稳定公司与司机之间的承包关系，减少双方的机会主义行为，从而促使公司加强内部管理，改善服务质量。同时，稳定的承包关系也有助于减少公司和司机之间的纠纷。但这只是政府的目标。对公司和司机来说，他们关心的是利益和风险的分配。首先，司机不愿意订立“标准承包合同”。举一实例：如果按“预收承包款”方式，司机以13万元预交款承包一辆“夏利”，每月交1 500元承包金，承包期5年，司机总共付出22万元（即便预交款是16万元，总付出也不过25万元）；但按“标准承包合同”，司机每月须上缴承包金4 500元，5 年共计27万元。 [40] 尽管公司按照“标准承包合同”的规定能够多收承包金，但是129号文件也要求公司承担多项有利于司机的支出，而且，“标准承包合同”规定的经营周期较长，不利于中小公司尽早收回投资。所以，公司和司机都有规避“标准承包合同”的动因。他们的办法是订立“阴阳合同”。所谓“阴阳合同”，是指公司与司机表面上按129号文件和“标准承包合同”订立合同，以便应付政府审查、确保公司领取营运证件和新司机过户，背地里却按照原来的“预收承包款”合同分配营业收入。[41]

　　“阴阳合同”并不是一个“双赢”的安排。公司通过“预收承包款”已经收回成本，而司机的收入却建立在特许经营权的价格和有效使用期限在承包期内不变的预期之上，但确保这一预期的却是一份管制部门认为没有法律效力的“变相卖车”协议。

　　1997年10月，北京市财政局和出管局联合印发“北京市出租汽车企业内部营运任务单车承包经营会计核算办法（试行）”（简称“核算办法”），为出租车经营收入规定了更加细致的分配标准。第一，单车承包经营的司机向企业交纳承包费之后的剩余收入归其个人所有。第二，司机向企业交纳的承包费应当包括两部分：一是承包者“应交的有关税费”，须由企业上缴国家；二是承包者“应交的营业利润”，归企业所有。“核算办法”将承包者“应交的有关税费”细分为以下17项：单车车船使用税、营业税、养路费、管理费、[42] 城市维护建设费、教育费附加（以上是向政府交纳的税费），职工教育经费、工会经费、职工福利费、离退休职工养老保险、失业保险、大病医疗统筹、劳动合同中规定的最低工资等（以上是企业须为司机利益支出的费用），折旧费、修理费、利息支出、车辆保险费（以上是部分经营成本）。按“核算办法”的要求，上述17项应当由企业从司机上缴的承包费中扣除，不得计入企业营业利润。

　　如果受管制的当事人都规规矩矩地按照“核算办法”执行，结果会怎么样呢？以2000年前后一家中型出租车公司的一辆“夏利”车为例，公司、政府和司机的收入分配如下：公司每月须为该辆出租车支出：a.税费，包括车船使用税约17元、养路费110元、营业税、城建税、教育费附加（三项共计）198元；b.为司机利益的支出，包括法定最低工资、[43] 职工福利、养老保险、失业保险、大病统筹、工会经费、职工教育经费每月平摊约700元；c.车辆折旧费月摊1 250元，[44] 车辆保险费（按全险计）月摊420元，车辆维修费（大修）约160元，银行利息约300元。上述各项合计大约3 150元。如果司机每月上缴承包费4 500元，则公司收入约1 350元，扣除企业管理成本和33%的企业所得税之后，每辆“夏利”车的月利润不到1000元。政府来自承包费的收入（a.税费）不足350元。“夏利”车司机通常每月毛收入是7 500元上下，扣除承包费4 500元和油料等费用1 000余元后，司机纯收入约为2 000元。[45]

　　如此看来，完全执行政府设计的分配标准的话，政府和公司的收入都是微薄的，只有司机的收入是丰厚的。但这又是管制当局的一相情愿。管制部门的监管能力永远是有限的，而司机又因就业压力而屈从于公司，所以，公司总是能够通过各种手段把一些费用转嫁给司机。“核算办法”的命运与129号文件一样，也被淹没于“阴阳合同”之中。

　　如果说129号文件是对企业的软约束的话，那么，1998年底和1999年初实施的出租车票价调整和车辆更新就是企业难以逃避的硬约束了。票价调整实际上是调低了特许经营权的价格，而缩短车辆使用年限则是缩短了司机享用特许经营权的期限。这两项措施对出租车公司影响不大，但却从根本上动摇了司机从“阴阳合同”中分享收益的基础，司机们的或有风险将变成实在的损失。1998年曾有大批出租车司机在北京长安街驱车示威，反对提前更新车辆。但此类事件并未改变政府的既定方针，反而促使政府推出更严厉的措施，越发不惜代价地强化管制。[46]

　　4.1999年至今

　　据笔者调查，1998年底调价和1999年初缩短出租车使用年限以来，绝大多数企业都与司机订立了“标准承包合同”。但企业制定的承包费通常都在1998年定额的基础上上浮15%，以“夏利”车为例，司机每月上缴的承包金往往达到4 500至4 800元。公司对此的解释是，“核算办法”规定的成本年年上涨（如职工最低工资从280元上调到420元），而政府规定的承包金额却固定不变，若不提高“份儿钱”，公司势必陷入亏损。公司不怕招不到司机，想开出租车的人多的是。[47] 况且，司机此时的收入大致保持在2 000元左右，高出北京市平均工资约一倍。

　　2000年年初到6月，燃油价格三次上调，从年初的2.32元涨到6月的2.93元/公升，出租车经营成本明显提高。[48] 6月27日，市交通局要求所有出租车公司对所属车辆根据不同价位，每月相应给予驾驶员100元或120元的燃料补贴；同时，经市政府批准，决定从7月14日起适当调整小轿车的基价公里收费标准。[49] ——这实际上是继1998年底降低出租车票价后又提高了票价，并再次核减了司机的承包费。

　　（三）“黑车”：特许经营利润的灰色分配

　　“黑车”是指那些未经管制部门特许，擅自经营出租车业务的客运车辆。“黑车”大致可以分为两类：一类是个人运营的“黑车”；[50] 另一类“黑车”来自各种“接送”、“快送”、“快运”公司，这些公司的车辆如果非法从事出租车业务，也被列为“黑车”。[51] 北京究竟有多少“黑车”是无法统计的，1999年的一个估计数字是2万多辆。[52] 与6.5万辆合法出租车相比，这个数字是惊人的。它意味着有数量相当于合法经营车辆1/3的非法经营车辆正在无偿分享特许经营权带来的特许利润。但是，这项利润损失并非由合法经营的司机和企业分摊。“黑车”并不影响公司的收入，因为出租车公司的收入已由“标准承包合同”固定下来了，公司不会因有“黑车”存在而核减司机的承包金。所以，“黑车”侵占的只是合法出租车司机的收入。

　　“黑车”向来是管制部门声称要严厉打击的对象。但是“黑车”一直屡禁不绝。例如，从2000年4月20日至5月18日不到一个月的时间内，市交通局、工商局、公安局、公交分局联合执法，累计查扣“黑车”1 278部。[53] 这说明管制部门并不能真正作到百分之百的行业准入，也说明“黑车”相当有市场。

　　在这次执法活动中，工商部门依照“北京市出租汽车管理条例”（第26条）和“北京市小公共汽车管理条例”（第21条），暂扣违法车辆，并分别处以10 000元至20 000元和5 000元至20 000元的罚款。市交通局依照交通部制定的“城市出租汽车管理办法”（第33条），对非法经营出租汽车者处以5 000元至30 000元的罚款。[54] 由此可见，出租车公司无偿获得和司机高价承包的特许经营权所产生的利润，并非完全由公司和司机独享。如果说“黑车”经营者侵占了出租车司机的特许经营利润的话，那么，通过处罚“黑车”，这些被侵占利润的相当一部分最终又流入政府手中。从这个意义上说，司机承包出租车的对价不仅仅是向公司交纳的承包金，而且还应当包括他们通过“黑车”经营者以罚款的形式向政府交纳的一定数额的“使用费”。

　　“黑车”的出现和泛滥，对消费者影响不大，甚至受到欢迎，因为“黑车”票价低廉。在合法出租车供给不足的“城乡结合部”和远郊区县（如昌平区），“黑车”还是满足人们乘车需求的主力。“黑车”也不影响出租车公司和政府的收入，因为出租车公司和政府的收入都是固定的。只有出租车司机是“黑车”的受害者。在管制状态下这是个无解的怪圈：尽管“黑车”事实上无法禁绝，尽管政府作不到百分之百的行业准入，但是，通过“黑车”分享了特许经营利润的政府决不会因此给予司机适当补偿。

　　三、管制目标实现了多少？管制有必要吗？

　　消费者对出租车有什么样的需求？管制能否满足这种需求？无论进行什么样的民意调查，答案只能是：消费者在出租车票价和车型、品牌等方面的需求是多样的，人们追求价廉物美的、多样化的服务。在价格方面，一份对500名北京居民的调查指出，对是否应当统一各类出租车票价的问题，被访问者意见分歧，至于票价应当统一为何种价位更是众说纷纭。[55] 显而易见的是，政府不可能制定出一个或一组满足所有甚至多数消费者需求的票价，因为政府永远不可能准确地掌握消费者不断变化的需求和消费能力，任何民意调查都不可能完成这个任务。

　　另一项2001年底对2万多北京市民的调查表明，半数以上的受调查者乘坐出租车时首先考虑票价，低价位出租车是多数人的首选，其次，某些较知名的公司的出租车受到多数受调查者的青睐。[56] 这一调查透露了两点信息，一是消费者希望出租车票价更便宜，二是出租车公司之间的竞争是完全可能的。什么机制能够最大限度地满足消费者的多样化需求？什么机制能够为消费者提供价廉物美的服务？我想，任何一个了解中国1978年前后变化的人都能够正确回答这个问题：政府控制的机制不可能像市场竞争机制那样有效地满足大众消费需求。

　　1995年的一份调查显示，受调查司机中90%的人每天工作12小时左右，100%的司机在节假日不休息。[57] 本文作者在1998—2002年进行的随机采访也表明，多年来北京出租车司机的工作时间一直是一周接近7天（多数公司按照管制部门的要求每周安排半天例会），每天12小时以上（包括中间的休息时间）。司机超时工作的原因是：如果每天只干8小时，扣除承包金和支付用车成本，司机就没有多少收入了。出租车司机长期超时工作疲劳驾驶，不但不符合劳动者保护的一般标准，还有可能危及人身和交通安全，对乘客显然也是非常不利的。政府对出租车公司内部合同关系进行管制的主要目标之一是保护劳动者权益和提高服务质量。上述调查说明，这个目标落空了。

　　回顾1992年以来的出租车行业发展历程，司机的处境并非一直令其不满。在1992年和1993年间的发展高潮期，司机对自己的景况很满意。但这不是政府保护劳动者权益的成就，而主要是司机劳务市场供不应求的结果。从1993年3月开始，政府不再批准新的出租车公司，1996年10月政府开始干预出租车公司内部的合同关系，这段时期，司机权益受损害和服务质量低劣的问题越来越严重。当然，这也不能完全归咎于管制，城市待业人员较多，劳务市场上司机供过于求是根本原因。但是，准入管制和票价管制起了推波助澜的作用。首先，准入管制导致出租车行业无法提供新的就业机会，加重了司机供过于求的局面。其次，准入管制和票价管制取消了出租车经营者之间的竞争，服务再差也不会被淘汰出局，因此，服务质量难以提升。

　　承包合同管制是政府试图按照自己的意图在公司和司机之间分配特许经营收益的一种努力。但事实证明，对收益分配具有决定性影响的不是管制，而是管制部门远远无法控制的劳务市场供求状况。在待业司机过多而管制部门又封闭行业准入的情况下，管制根本不可能让司机摆脱就业压力，从而不必屈从于公司。承包合同管制无助于平衡缔约双方的谈判地位，反而为公司巩固自己的优势提供了合法工具。说到底，承包合同管制不过是在徒劳地纠正准入管制和票价管制所制造的问题而已——出租车行业一旦丧失了自动回应市场供求的能力，谁也无力回天。

　　在出租车行业，受政府管制的对象与管制部门无法控制的各种市场自发力量存在千丝万缕的联系。北京市究竟需要多少出租车，出租车票价应当是多少，人们需要什么品牌的出租车，投资者选择个体经营还是组建企业经营，企业和司机如何分配收入和风险等等问题，都与整个北京市甚至全国的劳务市场、能源市场、汽车销售市场、其他交通手段的发展、居民数量及其消费水平、其他行业对交通的需求等，息息相关。[58] 这些市场自发生成的因素显然是出租车管制部门无法控制的，管制部门也不可能越过或者不理会这些自发力量而实现管制目标。

　　但是，政府还是带着一种“舍我其谁”的自负对出租车行业实行各种各样的管制。实行行业准入的理由据说是，由于道路是公共物品，没有行业准入的话出租车必定过度增长，一来造成道路拥挤，二来污染环境。这个理由无法令人信服。如果这个理由能够成立，那么管制部门应当对一切可能占用公共道路的车辆，包括汽车、摩托车、电动车、自行车、三轮车等，实施数量管制。这种无所不管的作法恐怕连管制部门也会觉得荒唐。有人可能争辩说，出租车是营业性的，营利冲动会刺激其数量过度增长，从而过度使用公共道路。然而，营业性车辆显然不仅仅是出租车，运输货物的汽车也是营业性的，为什么不进行数量管制呢？即便是个人私用的汽车，通常来说，也都是为个人利益而使用，也有过度使用公共道路的可能，是不是也应当管制其数量？事实上，要解决公共道路使用中的外部性问题（拥挤和污染），税收手段远比数量管制有效得多。

　　有人担心，没有准入管制，出租车行业会出现过度投资。这种担心完全是多余的。没有准入管制的行业不在少数，为什么我们只担心出租车行业会出现过度投资呢？事实上，1992年北京出租车业出现所谓“过度投资”并不是因为放松了准入管制，相反是因为存在准入管制：一方面，准入管制和票价管制制造了高于平均利润的特许经营利润，吸引投资大量涌入；另一方面，准入管制也为党政机关和事业单位利用本身的行政优势举办出租车公司提供了便利，而大量的出租车公司正是这些机构举办的。

　　很多人支持的另一观点认为，北京出租车司机超时工作和产生严重“行业盘剥”的关键原因是存在一个不劳而获的公司阶层，因而出租车业应当取消公司，改为个体经营。[59] 这种观点有一定根据，北京个体出租车的服务质量并不比公司的出租车差，而个体司机的收入也相对较高，工作压力较小。但是，这种观点只是从投资主体管制的一个极端跳到另一个极端。公司向司机收取高价“预收款”和高额承包金并不是因为它是一个公司，真正原因是只有公司容易拥有稀缺的特许经营权。限制公司经营出租车业务会像当年限制发展个体出租车一样妨碍行业自身的成长。[60] 出租车经营者之间的竞争，不仅仅是服务品质上的竞争，而且还应当包括不同经营模式之间的竞争。事实证明，出租车行业不需要任何形式的准入管制。

　　对出租车票价进行管制的理由通常是，供求双方议价行不通，公司之间竞争定价也不可能。然而，在我看来，议价并非“行不通”，竞争定价也不是“不可能”。乘客每搭乘一辆出租车都要和司机协商票价，固然费时又费力，由于双方信息不对称，司机难免占乘客便宜甚至欺诈乘客。但是，如果规定出租车必须在醒目处显示其起步价和公里价，并显示是否允许议价，就可以免去谈判的麻烦，乘客在招手停车前就可以作出选择。为防止司机欺诈乘客，只须规定每辆出租车必须安装合格的计价器。只要输入公示的或议定的起步价和公里价，计价器就可以运算出具体价款。这样的话，出租车公司之间进行票价竞争就完全可能了。从当前消费者对“品牌车”的青睐来看，出租车之间的竞争是可能的。但只有放开票价管制，真正的竞争才能出现。出租车需要的计价器与菜市场中的电子秤在原理上毫无差别，但由于乘客无法自带计价器，目前也难以借助第三人提供的计价器检验出租车计价是否公道，所以政府有必要监督计价器是否合格。

　　此外，政府还应当设立一个高效率的专门处理乘客投诉的信息网络，以便于处理乘客投诉和查找遗失物品。当然，如果出租车经营者自发设立同样的信息网络，政府不应当禁止。

　　取消了准入管制，特许经营利润就不复存在了。取消了票价管制，出租车经营者（包括公司和个体户）之间就会展开包括票价、服务和车型在内的竞争。这两个变化将导致一系列结果：出租车票价迅速降低（降低到任何“价格听证会”都“听证”不出的价位），服务品质提高，“黑车”消失，公司向司机索取高额“保证金”和“承包金”的基础不存在了（承包合同管制也就没必要了），出租车供求趋于平衡，整个行业开始出现优胜劣汰的竞争。消费者和劳动者都将得到好处。这是目前任何政府管制都无法实现的。不仅如此，取消管制还将节约大量管制成本，也将从根本上消灭管制官员的腐败。[61]

　　五、结论

　　西方管制理论中流行的一个观点是：管制通常是受管制产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。[62] 在北京出租车行业，问题可能更复杂一些。北京市最早的出租车企业和1992年大发展期间设立的企业几乎都是国营企业和集体企业，这类“官办”和“半官办”企业本身就是“政企不分”的。出租车管制部门和出租车公司的主办者或主管部门可能是市政府的同一级别的不同部门，可能是领导和被领导的上下级关系，也可能没有任何领导关系但出租车公司主办者的行政级别高于管制部门——最初的管制框架就是在这种“政企不分”的体制下产生的。这一管制框架最初制造了出租车短缺，随后不断制造着“需要”更多管制的种种棘手问题。

　　通过建立更多的管制来解决或者掩盖先前管制所制造的麻烦——管制就是这样不断滋长起来，就是这样证明自己的“必要性”。

　　管制部门的官员们走遍世界，学习到一条真理：出租车行业必须管制，因为绝大多数城市都这么作，管制已成为国际惯例。讨论出租车行业问题的人士大多在争论票价是否合理，应否和如何举行价格听证会，要不要出租车公司等等。但真正应当讨论的问题是，管制有无必要？本文的分析表明，在出租车行业内，受政府管制的对象与管制部门无法控制的各种市场自发力量存在千丝万缕的联系，当行业准入、票价管制和承包合同管制试图逾越市场自发力量而实现管制目标的时候，实际管制效果已经背离了管制目标。

　　改革常常会面临积重难返的困境，因为，管制不仅制造了既得利益，也制造了或有风险。但是，骑虎难下不是拒绝改革的理由。改革需要耐心，但首先需要的是正确的路向。




【作者简介】
王军，对外经济贸易大学法学院教授。


【注释】
本项研究得到了福特基金会的资助，是1999年海峡两岸法学交流项目的课题之一，中期报告发表于《比较法研究》1999年第3、4期合刊（合作作者为李静和沈鹏），修改后收录于张曙光主编《中国制度变迁的案例研究》（第三集），中国财政经济出版社2002年12月版。本次发表的是期终报告。作者为完成该项研究，进行了相应的实地调研。中国政法大学方流芳教授对选题和研究给予了悉心指导，香港大学法律学院的张宪初研究员、中国社会科学院的张宇燕研究员、国家发展计划委员会对外经济研究所张燕生研究员、耶鲁大学法学院博士生于静女士、《财经》杂志学术编辑叶伟强对作者提出过许多中肯而富有见地的意见，在此谨致谢意。本文的观点和错误悉由作者负责。
[1]参见“北京市出租汽车管理暂行办法”（北京市政府，1985）第3条和“北京市出租汽车管理办法”（北京市政府，1988）第3条。
[2]参见“北京市出租汽车管理办法”（北京市政府，1995）第3条和“北京市出租汽车管理条例”（北京市人大常委会，1997）第3条。
[3]参见“市党政机构改革方案出台”，《北京日报》2000年1月24日。
[4]1990年全市263家企业中，国营、集体企业分别为95家、153家，余下15家合资企业的中方合资者也是公有单位。国营、集体、合资三类企业拥有车辆数分别为：8 367辆车；3 063辆车；3 432辆车。
[5]1992年以前，北京市的出租汽车数量较少，无法满足市民生活的需要，人们常有“乘车难，乘出租车更难”的抱怨。
[6]比如“桑塔纳”升至每公里2.00元，“捷达”1.80元，“夏利”带空调的1.60元，不带空调的1.40元，“面的”（微型面包车）1.00元。参见，北京市市政管理委员会、市物价局“关于调整出租汽车收费标准的通知”（1991年3月28日）。
[7]《出租汽车报》1993年1月1日第2版。
[8]《出租汽车报》1993年11月1日第1版。
[9]参见“经营出租汽车从申报到开业工作流程”，《出租汽车报》1993年2月1日第3版。“挂靠”不是无偿的，申办者通常与其主管单位订立一个书面或口头的“挂靠协议”，言明公司的出资人、管理权归属以及挂靠费数额等事项。公司每年向主管单位交纳1—5万元不等的管理费，此项收入一般由该主管单位自行支配。如此设立的企业，即使全由私人投资，工商登记中“经济成分”一栏也要注明“集体所有制”。出管局内部的一份关于出租车经营者“经济成分”的统计资料表明，在1995年之前，出租车业内没有注册为私营企业的例子：（表一）【略】
[10]例如，申办条件要求出租车企业必须有停车场地，这是制约许多人开办企业的大难题。但在大发展政策和“简化手续”原则下，审批机关把实地勘察停车场地的审批程序简化为审阅批件和合同，这就大大减低了申办难度，毕竟搞到一纸证明停车场地的批件或场地租赁合同比实际占有停车场地容易得多，成本也低廉得多。此外对驾驶员的驾龄限制也放松了。
[11]《出租汽车报》1993年7月1日第1版。及至1997年底，北京共有出租运营车辆6.5万辆，占全国城市出租汽车总数八分之一，从业人员9万人，出租车企业1 230家，参见《出租汽车报》1997年12月1日第1版。到2002年1月，出租运营车辆总量还是6.5万辆，参见“北京市统计局2001年国民经济和社会发展统计公报”，《北京日报》2002年1月24日。
[12]1993年10月27日，市出管局召开新闻记者座谈会时局长的讲话，《出租汽车报》1993年11月1日第1版。
[13]1993年10月27日，市出管局召开新闻记者座谈会时局长的讲话，《出租汽车报》1993年11月1日第1版。
[14]随后，出管局先后3次召开行业会议，向已经取得批准书或营业执照、尚未购车的单位反复讲解市场形势，劝其放弃设立出租车企业的打算。《出租汽车报》1993年8月1日第1版。
[15]文件规定：（1）1994年不审批新的出租汽车企业和个体经营者；（2）凡1993年3月以前取得营业执照但尚未开业的企业，根据有关规定视为歇业，出管局不再承认其经营资格；（3）截止1994年4月底，企业尚未投入运营的新增车辆，一律暂停投入运营，暂不予办理营运手续。参见北京市出管局“关于1994年控制出租汽车总量增加的通知”（京出管[1994]031号文件）。
[16]出租车业内人士称月承包金或管理费为“份儿钱”或者“车份儿”，这是借用1949年以前北京百姓对黄包车车夫上缴车行租金的称呼，详见老舍著《骆驼祥子》。
[17]《出租汽车报》1996年11月15日第2版。
[18]以下是笔者对司机进行个别调查时采集的合同实例：（1）1996年新月公司与某司机：旧“夏利”一辆，承包期6年，购车款12万元，每月承包金1 400元。（2）1995年新路公司与某司机：旧“夏利”一辆，承包期6年，预交承包款10.5万元，每月承包金1 700元。（3）1996年华电公司与某司机：旧“夏利”一辆，承包期5年，预收购车款12万元，每月承包金1 750元。
[19]某些出租车公司的“卖车”和兼并行为严重侵害了司机的利益，出现多起司机游行示威、集体上访、集团诉讼事件。例如，鹏程公司50名司机曾集体到区、县政府示威，参见《中华工商时报》1998年3月3日第5版。另外，笔者在调查中也多次从公司经理口中获知此类消息。
[20]这可以从北京市第十届人大代表历年的质询案中得到反映。例如：姜维壮代表（1994年）、蓝棣之代表（1995年）、吴铁镛代表（1996年）关于出租车“拒载”的质询案，蔡世雄代表（1995年）对出租车高价“宰客”现象的质询案。资料来源：北京市政管理委员会档案。
[21]出管局负责人的讲话，《出租汽车报》1998年7月1日第2版。
[22]出管局负责人的讲话，《出租汽车报》1998年7月1日第2版。
[23]该文件内容及其指定的合同文本实际上是北京出管局和其上级主管机关北京市市政管理委员会共同拟定的。参见市政管理委员会主任阜柏楠的讲话，《首都建设报·出租租赁汽车专刊》1999年4月14日第1版。
[24]标准承包合同第四条：车辆价值保证金、营运收入保证金与承包金
1、乙方在签定合同的同时，应向甲方交营运车辆价值保证金，同时，甲方向乙方预收所提供车辆的一个季度的承包金（见附表），作为营运收入保证金，两项保证金的金额合计不得超过营运车辆现值的40%。因乙方原因造成保证金被部分扣除，甲方有权要求乙方在 日内补齐。
2、承包期满后，车辆按年审标准经检验合格，连同附表所列全部随车工具和车辆证件交甲方验收后的 日内，甲方应将车辆价值保证金退还乙方。
3、乙方发生下列情况，甲方从车辆价值保证金中扣除相应金额：（相应条款由甲方按企业实际情况在不违反有关规定的前提下制定）
4、承包期满，乙方没有拖欠承包款的行为，甲方在承包期满的 日内将营运收入保证金全部退还乙方。
5、乙方发生下列情况，甲方从营运收入保证金中予以扣除相应金额：（相应条款由甲方按企业实际情况在不违反有关规定的前提下制定）
6、甲方依照市出租汽车管理局与北京出租汽车协会定期公布的出租汽车营业收入水平在上下浮动15%的范围内制定本企业承包金定额，据此乙方每月向甲方交纳承包金 元。
7、第一款、第六款均为单班指标，双班指标在单班指标的基础上增加60%。
[25]此次出租车票价的具体方案为：一、减少票价档次。1、现行票价每公里2.50元以上的小客车，散客运营时调为2.00元，包车运营时，在不低于2.00元的基础上实行双方议价；2、现行票价2.00元、1.80元的调整为1.60元；3、现行票价1.60元和1.40元的调为1.20元。二、基本统一基价公里和基价公里收费。调后每公里票价为1.20元的基价公里和基价公里收费调为5公里10元，调后每公里票价为1.60元、2.00元的基价公里和基价公里收费统一调为4公里10元。其他计费办法仍维持原办法不变。参见《出租汽车报》1998年11月15日第1版。
[26]黄东江，“出租司机‘份儿钱’怎么降”，《北京晨报》1999年1月13日。
[27]北京市财政局、市地方税务局：关于调整出租汽车行业征收营业税办法若干问题的通知（1996年22月6日），第三项规定：“对于能够按照国家有关财务会计制度规定，准确记录核算营业额的纳税义务人，应依照其实际取得的营业额和适用的税目税率计算征收营业税。对于不能够按照国家有关财务会计制度规定准确记录核算营业额的运营业务纳税义务人，应依照所附《出租汽车运营业务营业额核定标准》和适用的税目税率计算征收营业税。”实际上，所有企业都是按照“核定标准”缴纳营业税。
[28]参见《首都建设报·出租租赁汽车专刊》1999年1月27日第1版。1999年3月北京市出管局、市公安交通管理局又发布“关于出租汽车更新有关问题的通知”规定：（1）1992、1993年登记注册的排气量低于1升的“夏利”车允许使用至1999年8月底，并可在此期限之前转出北京市；（2）1993年（含）以前注册的“面的”，于1999年3月底之前一律报废，1994年（含）以后登记注册的允许使用至1999年9月底，并可在此期限之前转出北京市。
[29]2000年3月全国政协九届三次会议上，梁尚立等5位委员向大会提案组递交了一份“关于以年限作为处理汽车报废的不合理规定，使国家蒙受巨大经济损失”的提案，建议国家采用严格检测的方式决定汽车是否可以继续使用。1998年清华大学热能工程系教授王洲委员曾与11位政协委员递交了一份同样内容的提案。参见，“汽车使用年限应灵活”，《北京日报》2000年3月11日。北京市的使用年限比国家标准（8年）更短，其造成的经济损失更加严重。
[30]“的士将有专用车”，《北京日报》2002年7月3日。
[31]“北京市出租汽车管理办法”（1995）第9条第4项规定：“申请者取得车辆号牌后，向出租汽车管理机关报送车辆、经营场所、停车场地、驾驶员和值理制度等情况；经检查合格后发给出租汽车营运证件、驾驶员《准驾出租汽车证》和《服务监督卡》”。“北京市出租汽车管理条例”（1997）第10条第5项亦同。
[32] 挂靠公司并非没有风险，因为维系挂靠协议效力的力量不是法律，而是公司与上级主管单位官员的人际关系。一旦主管单位发生人事变动，原领导调离，而无意继续受挂靠协议约束的申办者（出资人）并不能依赖挂靠协议主张出资人的权利。因为，所有的挂靠企业一律注册为“集体企业”，任何个人都无从对一个“集体企业”主张所有者权益。据说，有几个作为上级主管单位的街道办事处就与挂靠它们的出租车公司发生产权争议，法院最终判决公司败诉。1999年，市政府着手理顺“挂靠”企业与上级主管单位的关系，要求：“对所属出租汽车企业没有投资也不进行管理的单位，均不得向企业收取管理费（挂靠费），不得参与企业的利润分配”；市工商局要调查上级主管单位入资情况，出租汽车企业要按规定办理登记变更手续。参见1999年5月14日市出管局、劳动和社会保障局、财政局、工商局、物价局、审计局联合发布的“关于整顿出租汽车行业强化企业管理的意见”。
[33]参见北京市高级人民法院经济庭“关于出租汽车承包合同纠纷案件的调查报告”（1994年12月）。1992年个体户的绝对数量虽然有很大增长，但相对出租车企业保有的车辆而言，微不足道，例如在个体出租车最多的1998年，全市出租车总共6.4万辆，个体出租车只有1 000余辆。出管局的历年出租车经营者数量统计： （表四）【略】
注：1996年个体户增加较多，主要是因为北京市石景山区的个体出租车纳入了市出租车行业的管理。
[34]“北京市个体出租汽车管理若干规定”（北京市政府，1991），第9条第6项。
[35]例如，公司收取高价“预收款”，将一切用车成本、保险、税费交由司机承担，或者公司在合同履行期内单方决定调高每月的承包费。
[36]例如，1997年北京运达公司收购北京新兴公司属下的兴宏出租车公司，兴宏公司的26辆出租车及所需“法律文件”的价格为143万元，平均每辆车55 000元，双方缔结了一份“出租汽车公司资产转让合同书”，以“卖车”的名义获得出管局的批准。在这份合同中，买方为每辆车支付的55 000元中必定包含了购买“经营指标”的价款，只是合同中没有明示。资料来源：北京市海淀区法院民事判决书（1998）海经初字第266号。
[37]有实例为证：1998年2月，北京仙客来公司出资75万元兼并北京西联公司，但此前西联公司早已通过“预交承包款”方式将车“卖”给司机。参见郭宏鹏，“京城‘的哥’找不着‘北’”，《法制日报》1998年10月14日“社会特刊”。
[38]魏海田，“六万‘的哥’大‘搓火’”，《中华工商时报》1998年3月3日第5版。
[39]鹏程公司的50名司机得知公司被北方公司兼并后，去区、县政府抗议，县政府最后“判定”兼并无效。参见前引记者魏海田、郭宏鹏报道。
[40]严旭，“为北京出租车算笔账”，《北京青年报》1999年1月10日第14版。
[41]1998年底，出管局对近200家公司进行了调查，结果表明在129号文件生效（1996年10月31日）以后，有近60%的公司依然以“预收承包款”方式（即政府认定的“卖车”方式）与司机订立合同。这些“卖车”的公司，为了规避政府的监督和处罚，更为实现领取营运证件和新司机过户的目的，几乎全部采取与司机签订“阴阳合同”的方式。参见郭秀梅，“执行两个合同促进企业健康发展”，《首都建设报·出租租赁汽车专刊》1998年12月20日第3版。
[42]此项小额收费（每车每月20元）于1998年因国务院下令禁止向企业收取管理费而终止。
[43]公司应向司机支付的“工资”一般在司机每月上缴承包费时先由司机扣除，故司机每月实缴承包费数额是合同规定的数额扣除“法定最低工资”之后的余额。
[44]按照政府要求，出租车公司更换“夏利”时通常购买TJ7100UA（1999年市价约7万元）和 TJ7131U（1999年市价约9.5万元）两种型号。公司批量购买这两款车辆的进价通常低于市价，加上“附加购车费”等费用1.5~1.6万元，两种车各须花费约8万元和10.5万元，出租车公司可能两种车都买，本文姑且取一个中间值9万元。9万元车值按6年折旧，月折旧费为1250元。
[45]数字来源：笔者的采访；另参见吴阿仑，“北京出租车驶到十字街头”，《财经》2000年7月号。
[46]1999年5月，市出管局、劳动和社会保障局、财政局、工商局、物价局、审计局联合发布“关于整顿出租汽车行业强化企业管理的意见”，表示将严惩“变相卖车”行为，要求企业在限期内按照“标准承包合同”改正不规范的承包合同，遵守“核算办法”。
[47]1999年，北京市有2万多人考取了出租汽车驾驶员合格证等待就业机会。《北京青年报》1999年11月7 日第2版。
[48]“油价上涨，出租是否提价”，《北京日报》2000年6月12日。
[49]1.20元/公里的出租车基价公里和基价公里收费由1998年底调价时定的5 公里10元改为4公里10元，1.60元/公里和2.00元/公里的车由4公里10元改为3公里10元。市交通局负责人答记者问，《北京日报》，2000年7月20日。
[50]其经营者大多是北京的无业人员，车型有“面的”，也有“夏利”等小客车，司机大多拥有车辆所有权，他们不必办理经营出租车的一系列手续，更不必向任何人交纳“预收款”、“购车款”、“保证金”或“承包金”，因而，他们可以低廉的价格吸引乘客。
[51]这类公司是经北京市工商局批准在各区工商局注册登记的，于1998年6、7月份开始大量出现。1998年下半年，北京共有60多家类似接送公司的企业。1998年10月7日至17日市出管局、市工商局、公交分局联合查扣“黑车”176辆，其中货运、接送、快递公司的车辆共103辆占60%。鉴于接送公司“黑车”对出租车的冲击，北京市工商局1998年9月28日下发了“关于停止‘接送服务’企业登记注册的紧急通知”，规定“自通知下发之日起停止核准从事‘接送业务’的企业登记注册，对已登记注册从事这项业务的，其经营范围统一调整为‘接送服务（不含汽车接送）’，并对其有汽车接送的经营行为进行规范，加强监督管理。”参见《出租汽车报》1998年11月1日第1版。
[52]步雄，“京城‘黑车’揭秘”，《人民政协报》1999年3月13日。
[53]新闻报道，《北京日报》2000年5月19日。
[54]新闻报道，《北京日报》2000年5月19日。
[55]中国社会调查事务所（SSIC），“出租车统一价有点无奈”，《中国经济时报》2001年1月11日。
[56]“市民打车挑价钱”，《北京日报》2002年1月18日。
[57]“出租车司机业余时间干什么？”，《出租汽车报》1995年4月1日第3版。
[58]当然，也与政府能够提供怎样的公共设施（例如道路、桥梁）有关。
[59]参见“专家学者批评出租车行业问题”，《中国经济时报》2002年9月20日。
[60]在取消投资主体限制的条件下，有较多资金的个人经营者还是会组建公司追求规模效益，而公司化经营更有利于行业内部的有序竞争。上海等城市出租车公司之间的竞争促进服务质量提高的经验可以作为借镜。参见“走出北京看出租——上海、大连、北京三地出租车比较”，《北京青年报》1999年1月10日第14版。
[61]管制为管制部门的官员创造了以权谋私的机会。一家公司经理对记者说：一些部门让公司买指定品牌的汽车，结果汽车质量不过关，导致公司与司机之间产生矛盾。参见“出租车往哪开”，《北京青年报》2000年2月28日第16版。
[62] 施蒂格勒，《产业组织和政府管制》，潘振民译，上海人民出版社、上海三联书店1996年，页210。