保定交通事故专业律师 - 实施民航企业安全管理体系的十大关键环节

发布日期：2011-12-26 作者：连会有律师

中国民用航空局虽然提出了建立民航安全管理体系(SMS)的基本要求和相关要素，但并没给出具体的操作指南、实施规范和审核标准，目前国内也无一成功的民航企业案例可供参照和借鉴。成功实施SMS的关键在于正确的认识、良好的方法和积极的行动。在开展SMS建设时，应根据SMS基本理念，结合中国民航与本企业的实际，在安全管理机制上进行大胆探索与实践，不断地创新安全管理方法与手段，扎实推进，持续改进，最终建立起一套适合民航企业自身特点和需要的SMS。笔者根据前期推行SMS的实践经验和反思，总结出了实施民航企业SMS的十大关键环节和基本解决思路。
　　一、学习领悟SMS，科学策划实施方案
　　深刻理解SMS精髓所在，是科学策划和推行SMS的前提条件。作为企业最高管理层和推行人员要具体学习领悟：1.ICAO公约附件6《航空器运行》第30次修订要求和加拿大等航空企业推行SMS的做法。2.民航局发布的建立SMS的指导意见、指南和咨询通告，比对要素差异(三者各有优势)，选择最合适的内容(建议在专家指导下进行)。3.建立和实施SMS的目的、意义、重要性、方法和手段。4.现代航空安全管理的特点、方法、手段、核心和相关法规。5.健全安全责任制，构建安全管理长效机制，加强安全文化建设的现实意义。
　　SMS总体实施方案是指导和实施SMS工作的纲领性文件，PDCA循环管理为建立、实施、改进SMS提供了结构化和系统化的指导思想，方案就是其关键的环节——P环节。方案做得正确，就会事半功倍，反之就会事倍功半，甚至南辕北辙。
　　负责推行SMS项目的人员在制定SMS总体实施方案时：1.开展一次安全管理现状诊断工作，系统评价企业的安全现状，找出与局方实施SMS要求有较大差距的需要改进或完善的系统性问题、关键环节和控制重点，确定安全基线。2.结合民航企业本身安全管理的特点与基础，按照输入、活动、输出三个环节。向输出定标准，包括体系要做到什么程度(基本框架、初级模式、梯级基准线等)、要达到什么目的、实现什么目标;向输入定条件，从人机料法环(即4M+1E)来考虑，包括体系设计的总体要求、涵盖范围、与其他管理体系整合要求(文件整合、流程再造、职责变化、SMS要素融合等)、各阶段专题培训内容、项目总体计划和推行步骤、项目推行组织与权限、咨询顾问或机构(按需)选择、项目费用预算(咨询服务、培训、局方认可、新文件、办公差旅、设施设备、会务研讨等费用)。3.组织企业管理层进行充分研讨，包括讨论推行工作中可能遇到的困难和阻力，由总经理予以协调解决和批准实施。4.制定实施方案的支持性文件即推行SMS各阶段总体工作计划，内容包括前期准备工作、体系策划、文件编制、试运行、体系运行及内审、认可准备及认可、体系维持与改进等阶段。计划要明确各阶段工作内容、要求、责任人、时间段。5.在每个阶段实施前、实施中、实施后，按照总体工作计划，编写和发布指导意见、工作要求、任务分配、实施方法和改进方向等，指导企业SMS的推行工作。这项工作也可在SMS整体工作实施前进行，但可能对实际工作的指导作用有限。如有条件，可在企业内网建立推行安全管理体系的专栏，宣传和促进项目的推行。
　　二、发挥领导作用，落实各级部门与人员的推行责任
　　体系的推行或摆花架子，或半途而废，或隔靴搔痒，或文实不符，其关键原因还是在领导。国际质量八项管理原则中把“领导作用”作为关键，强调最高管理者要确立企业统一的宗旨及方向，创造并保持使员工能充分参与实现企业目标的内部环境，是体系推行的指向标和推进器，是体系成败的关键。《安全生产法》也规定了企业负责人的责任：建立健全安全生产责任制;组织制定安全生产规章制度和操作规程;保证安全生产投入;督促检查安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患;组织制定并实施生产安全事故应急救援预案;及时报告并如实反映生产安全事故。这些规定在SMS设计时都要统筹考虑。千难万难，一把手负责就不难。只要企业最高管理者亲自组织与参与，“自上而下”的推行SMS，体系推行就不会难，成功的可能性就大。同时，在体系推行中，要减少那种买马不配鞍的现象，毕竟关键资源控制在最高管理者手中，一定的投入是必要也是必须的，安全效益“金字塔法则”告诉我们：设计、建设与运行三者间的效益关系为1：10：1000。
　　在SMS正式启动时，为从根本上加强推行SMS的组织保障力度，确保有组织、分步骤、定时间、保质量的进行：1.企业最高管理者要与各副职、相关部门(建议还要考虑人力资源、规划、财务、综合保障等部门)签定推行SMS的责任书，明确其所要承担的推行任务和相应责任。2.制定配套的奖惩制度，落实监督机构，建立项目质量通报制度，并由项目推行部门在每月的安委会上做专题汇报，通报SMS项目工作进展情况与需要解决的问题。3.为避免水平推行所造成的组织性弱、关键接口衔接差、文件质量低、推诿扯皮多的现象，最好引入PMP项目管理方法。4.建立项目推行的四级责任层级：成立以企业总经理为组长、其他副职和相关部门负责人为组员的SMS项目领导小组(临时)，建立定期和不定期研究制度，指导和监督项目推行工作;抽调业务骨干(建议全脱产)组建企业SMS项目办公室(临时)，负责项目策划、组织、实施、协调和监督，建立内部工作制度;成立相关部门推行小组(临时)，负责组织配合与实施部门项目推行工作;落实责任到各管理层级、各责任岗位，以达到全员参与的状态。
　　三、重视SMS培训，开展全员宣贯活动
　　SMS是一种新的管理理念与方法，要想让大家接受，首先要提高对它的认识，只有认识到位，才能打好推行工作的基础。因此，开展全员培训是推动体系建立的首要任务。体系建立不是靠个别领导、安监和运行等几个部门的推动就可以实现的，而是需要“四全”即全员、全方位、全面、全过程地开展工作。因此，培训不能仅局限于管理层、管理部门和推行小组成员，还要普及到全体员工，目的就是要员工正确理解SMS的内涵和方法，充分认识到推行SMS的迫切性，激发员工参与体系建设的强烈责任感和动力，提高员工参与程度，只有这样，体系建设才能深入有效地开展。
　　做好各阶段培训与宣贯工作，针对SMS各阶段的核心工作任务，至少要进行以下几种专题培训：1.SMS建设培训，包括目的意义、法规要求、现代安全理念、企业推行SMS的思路、实施计划、体系框架、模型等;2.SMS要素释义培训，包括局方发布的SMS要素解释、预期解决方法等;3.风险管理知识培训，包括危险源辨识、风险分析/评估方法、风险控制等;4.SMS文件编写培训，包括文件编写方法、基本要素确定、文件整合、流程再造等;5.SMS审核员培训，包括相关法规、企业SMS文件、审核技巧与实施等等;6.SMS文件宣贯培训，包括全员宣贯、系统学习、改进讨论等。通过培训，使各级推行人员提高对新型安全理念的认识，掌握SMS基础理论、危险源辨识、风险分析/评估和控制、体系文件编写的知识、方法和要领，为推行SMS工作奠定扎实基础，牢固树立依照手册实施管理和组织生产活动的理念。
　　四、确定SMS管理责任，合理划分职责
　　确定SMS管理责任，合理划分职责是分配职能和推行SMS的基础，对体系的正常运行具有决定性作用。民航企业在确定与体系相适应的管理责任和合理划分职责时，要改变那种“出纳与会计不分、运动员与裁判员合一”的管理模式，实现安全监督与运行质量的功能分离，形成既平行运作、又相互促进的管理格局，发挥SMS对提升安全水平和实现安全目标的促进作用。
　　为防止或避免出现安全管理与风险管理的职责缺位、错位或不到位，在体系设计与建立时：1.组织对企业管理层、相关部门、岗位的管理责任进行系统性的修订，分析和明确企业总经理、副总经理、安全总监、各级管理人员、安全生产人员在SMS中各自的职责、应承担的安全责任和岗位风险;2.合理划分安监部(局方已给主要职责，但还需进一步明确)与其他相关部门(建议还要考虑人力资源、规划、财务、综合保障等部门)在SMS中各自承担的责任，包括推行与维护、内部审核、风险管理与贯彻落实等;3.确定职能部门(很关键，局方未明确)负责企业SMS的设计、建立、整体维护、安全目标、安全管理手册的有效性控制和总体管理工作;4.明确企业各类会议(如航空安全委员会、总经理办公会、质量管理委员会和服务质量委员会等)和各级审批制度的风险管理职责。上述职责的划分要在SMS三级文件中体现，并有监督落实的责任环节，这有助于从根源上解决SMS建立与维护的责任不清、执行力差、效果不佳的问题，使喊了多年的“安全生产，人人有责”的口号有了落脚点。当然，由于一些民航企业是将安全运行质量等三大职责合在一起，为职责的划分与SMS推行带来了一定的难度。事实上，在职责划分上，只要从功能的角度区分，理解SMS强调的是管理“运行生产”过程的部门和人员在安全管理中的角色，就可以合理地划分职责了。
　　五、制定安全政策、安全目标，建立控制机制
　　国家安全生产的总体方针为：“安全第一、预防为主、综合治理”。安全第一的关键在于预防为主，而预防为主的落脚点却在综合治理。这揭示了安全管理应有的框架和涵盖范围，为企业制定相应的安全政策和安全目标，保证安全生产、提高安全管理水平提供了指导思想。一个企业的使命和愿景如果不能转化为可实现和可执行的具体政策和目标，企业就会失去方向。在制定安全政策与安全目标时：1.要符合法规要求，贴近安全生产，反映公司和员工安全发展需求。不要将局方所给的安全政策基本内容直接转抄为自己企业的安全政策，千篇一律不说，还会遗漏适合于本企业自身安全管理特点的个性化要素，毕竟不同企业的运行背景、条件、区域、种类、安全管理水平是不尽相同的;2.安全政策与辨识出的重大危险源为制定安全目标提供了框架和依据;3.运用目标确定分析法SMART(明确的/具体的、可测量的、可操作的/可完成的、符合实际的/上下关联的、有时间限制的)理论，紧扣企业经营宗旨、安全政策、重大危险源，制定既符合SMS咨询通告要求又符合企业实际运行情况的具有可测量性、可挑战性、可实现性的安全目标;4.依此分解形成相关部门的安全指标和关键岗位安全指标;5.制定安全政策与安全目标的控制制度，包括分析统计、过程控制、安全绩效测量、改进等方法;6.SMS三级文件要分别体现安全政策和安全目标(各级)的控制环节;7.企业管理者是通过安全政策与安全目标对企业实施安全管理的，因此，安全政策的落实情况、过程目标和结果目标的实现程度，都要与企业绩效考核挂钩;8.从管理学角度讲，安全政策与安全目标都应由企业最高管理层研究确定，且由他们不断的广泛宣讲和率先践行。
　　六、健全安全信息收集渠道，完善安全信息管理机制
　　对大量的安全信息与数据进行统计及分析，是企业开展安全分析与趋势研究的依据，是安全管理科学决策和改进的依据。航空安全信息除了包含露出水面“事故冰山”的那一小角飞行事故、航空地面事故、飞行事故征候和严重差错等信息外，还应包含未露出水面“事故冰山”的大部分未造成后果的信息。健全安全信息机制至少要在以下几个方面进行：1.健全统一收集、系统分类、科学分析、反馈发布、记录存档五个环节的安全信息管理制度。2.安全信息收集要包括事故，事故征候，不安全事件，一、二、三方安全监察、运行检查与质量审核信息，日常航空安全信息(含国内外)，正反面安全事例信息，生产运行信息(包括QAR、FDR、NOSS、工作单卡、运行报告等)，安全周月报与工作总结信息，使用困难报告信息，重大缺陷和不适航状况信息，员工自愿报告和强制报告信息等。3.落实安全信息管理责任，确定公司、部门及个人的责任。安全、运行等管理部门都无法掌握全面的安全信息，需要确定一个职能部门统一负责，但要明确各个环节的关系和职责。4.考虑到安全信息的专业性、多样性和复杂性，建立或开发一个安全信息管理平台，初期也不必完全电子化，只要强化制度、落实责任，即使效率低些也可达到预期效果。5.充分利用各种安全信息与数据，分析和评估企业的安全运行状况，辨识危险源，查找可能存在的隐患，及时进行分析评价，制定有效的安全管理决策和风险控制措施。6.自民航局航安办上世纪90年代成立和CCAR-396部颁布以来，安全信息数据库已初具规模，为保证民航企业有效的开展SMS建设，建立良好的风险管理机制，应授权或允许企业公开查询安全历史信息和数据。　七、加强风险管理建设，科学制定应急响应方案
　　风险管理是SMS的核心，也是体系建设的重点。目前，我国民航业风险管理理论的发展及应用相对滞后，普遍存在风险意识不足、缺乏风险管理技术和风险管理专业人才的现状。民航企业的特点决定了根源性和状态性危险因素广泛存在于航空运输的各系统、过程、环节的5M(即人机环任务管理)之中，风险管理成了民航SMS建设的难点。在推行SMS时，要做好风险管理策划：1.成立企业总经理为组长、其他副职、相关部门负责人和风险管理专业人员为成员的风险管理委员会(常设)，负责围绕企业安全目标，组织、指导、评估、审议、部署、监督和批准风险管理工作。2.确定风险管理部门作为委员会办事机构，负责组织对企业各种运行过程、各项业务管理、各类安全信息、各个重要业务流程进行危险源辨识、风险评估和风险控制，并实施动态管理。3.明确风险管理职责。这不是个别部门或人的事，公司、部门与相关人员都要承担一定的风险管理责任。4.培养风险管理专业人才，普及风险管理基础知识和技能。5.研究确定企业的危险源辨识方法，在完成危险源辨识后，建立企业和部门的危险源数据库，对危险源进行等级评定和动态控制，并将危险源动态变化信息随时发布，让全体员工知道。6.研究制作企业的风险管理矩阵模型(必须定性，尽可能定量)，最好也能制作决策管理矩阵模型，每个民航企业的安全管理水平有所不同，矩阵模型也会有所不同。7.研究确定风险评价方法，评价方法有很多种，需要研究决定具体使用哪几种，但由于民航工种、管理和生产过程繁杂，往往需要几种方法混合使用。值得注意的是，不管你采取哪种方法，即使是常用的半定性半定量方法，得出的评价结果有时也会有局限性，需要采取措施修正。8.研究确定风险控制手段，是选择预防、回避，还是减轻/缓解、转移和接受;研究决定风险控制方式，是技术型风险控制还是管理型风险控制;研究选择风险减轻/缓解的措施，是选择工程措施、控制措施还是人事措施。当然，要想更有效的进行风险管理，还需要借助现代科技手段、新技术和风险管理专家的支持。
　　有效的应急响应方案可能会减轻不安全事件造成的后果。制定应急响应方案时：1.必须要与国家法规、重大危险源和企业安全需要紧紧相扣;2.不要仅局限于与航空器有关和无关的12个方面，因应急响应方案不实用，甚至没方案可用，致使后果扩大的教训是很深刻的;3.应急响应方案应具备八大部分28个要素(通用标准);4.为确保应急响应方案在实际运作时有效，应定期进行训练和演练，这有助于验证方案的有效性，找出方案的不足，并进行改进。
　　八、建立SMS文件系统，提供管理规范与指导
　　SMS是建立在文件化基础上的系统管理。如果民航企业已建立了良好的ISO9000质量管理体系(包括安全管理、运行管理)或OHSMS18000职业健康安全管理体系的基础管理平台，将为在此基础上建立与推行SMS创造极其有利的条件。毕竟，SMS实施方法是参照以上国标制定的，其方法理念和大部分要素是相一致的。但如果原先建立的ISO或OHSMS体系仅涵盖了部分系统如服务质量(理解误区，造成体系发挥作用不大的主要原因之一)，甚至于原先没有建立任何体系，那将会在推行SMS之路上，多走些弯路，多花些心血。
　　SMS文件系统建立的具体原则和要求是：1.SMS文件结构可借鉴ISO与OHSMS等国际标准方法建立。体系文件结构可分为管理手册、程序文件、作业文件三级。管理手册根据SMS标准，规定安全政策、目标，描述SMS要素;程序文件描述实施体系要素所涉及的主要活动或过程;作业文件是详细的工作文件，如危险源清单、工作记录、报告、作业指导书、记录等。2.以ISO或OHSMS为平台将体系间的要素进行融合，把文件进行整合与优化，形成一体化的文件系统。一个组织只能是“一个文件体系”，以避免政令多头、信息重叠、工作重复、效率低下的局面。如无上述体系平台，也可参照其标准建立。3.探索其他体系文件与SMS文件的最佳结合点，考虑文件的兼容性和可扩充性，继承与融合原来好的管理方法和手段，按照系统化原则形成相互统一、相互协调、相互补充、相互兼容的有机整体和安全管理模式。4.编写SMS文件时，要根据企业自身实际情况和安全运行需要，确定文件的多少和详略程度、结构和形式，始终坚持“反应安全生产，紧跟安全生产，指导安全生产”的原则，识别各类运行过程，突出安全管理的主线，确保企业安全管理标准高于局方SMS的要求。5.文件要明确表述每一岗位、每一环节、每一层级、每一过程、每一系统的职责权限、工作流程、影响目标实现的控制环节、关键或重要接口的控制、风险控制点和控制方法、非正常情况的纠正预防控制措施等，确保企业安全管理和生产运行“有章可循、有据可依”。6.要确定企业(最高管理层与相关职能部门)、部门、个人的体系文件三级控制责任。7.定期对体系文件实施评审改进，有体系文件而无评审改进，就等于没有体系文件。
　　建立SMS文件系统时的几个误区：为走捷径而将别的企业文件生搬硬套，“邯郸学步”;对现行文件进行“打补丁”、“搭偏厦”等方式的修订;文件编完，SMS就建成的认识;文件的适宜、充分、有效的功能无需动态管理;把“飞行运行手册”、“机场运行手册”等与SMS手册的功能混为一谈。
　　九、建立SMS审核机制，系统评价和改进体系
　　SMS要求企业要定期对安全政策、相关法规、程序、合同和实际运行等进行符合性审核与评价，包括对企业的产品安全、过程安全、体系安全进行审核与评价。综合审核与评价安全生产活动及其结果满足规定的安全程度，对发现的不合格/不符合/隐患采取纠正与预防措施，制定有效的风险控制措施，推动体系的持续改进。
　　建立自我监督审核、自我纠正预防和自我评价完善功能的安全审核机制是保证SMS有效运行和持续改进的必要条件和重要保障。因此：1.建立三级审核机制。成立以企业总经理为组长、其他副职和主要部门负责人为组员的安全审核领导小组(常设)，负责领导企业的安全审核和风险控制绩效审核工作;确定由安全监察部门负责安全审核和风险控制绩效审核的组织实施与跟踪验证;确定相关部门负责本部门的内部安全审核和风险控制绩效审核。2.建立将安全检查、运行监察与质量审核有机融为一体的SMS审核员队伍，避免出现多头审核、多头发文、多头整改，甚至互为矛盾的现象。3.制定二级(企业与二级部门)安全审核制度(包括审核大纲、审核计划、审核程序、不合格控制程序、纠正与预防控制程序等)、安全审核员管理制度(资质、证书和审核等)，规范审核行为。4.组织开展文件审核、供应商(合同包含的互为服务方)评审监督、规章符合性监督检查、内外部安全审核(一、二、三方)、管理评审、纠正预防与跟踪验证等活动。5.定期组织安全审核知识培训和规章学习，统筹安排各类安全审核和风险控制绩效审核活动，持续审核和监督体系运行的符合性和有效性。
　　为确保SMS的适宜性、充分性和有效性，SMS要求企业必须定期对SMS进行系统评价，实施管理评审(机场SMS建设指南和空管SMS指导意见都未提到该要素)。对SMS系统评价时应评价以下绩效：运行过程的安全功能是否符合要求;SMS是否满足局方要求。系统评价应得出：是否与已制定的风险控制措施及SMS要求(包括规章要求)符合，是否发现新的危险源、识别出新的风险，是否应启动风险管理过程，对系统进行必要的改变。企业必须每年组织开展一次管理评审活动，管理评审由总经理主持，至少要从安全政策与安全目标、SMS文件运行、组织结构、职责和人员资源配置、航空运输服务实现、风险管理、安全经验教训、安全审核、安全系统评价、风险控制措施和效果评价及影响SMS维持和变更的情况等方面对体系的总体运行情况进行评审，确保安全政策、安全目标、SMS的充分性、适宜性和有效性，以符合SMS的要求，达到持续改进的目的。
　　十、倡导和营造积极的安全文化
　　SMS明确提出了企业建设安全文化的要求，倡导和营造积极的安全文化。安全文化是企业在创造和应用社会物质财富过程中，产生的各种安全理念和安全价值观，它不是一个口号，也不是作秀，而是能够对企业规章、手册和程序不能详细、具体覆盖的地方，起到至关重要的作用。积极的安全文化是SMS得以运行的根基和土壤，是建立和维护SMS的动力。
　　在开展SMS安全文化建设时：1.最高管理者应通过以下方式，促进积极安全文化的成长：向全体员工发布安全承诺的声明;高层管理者履行SMS承诺的具体事例证明;组织进行安全责任沟通;与全体员工就安全政策、目标、标准和绩效进行清晰、定期的沟通;建立有效的、可为报告人保密的员工安全报告和反馈系统;使用易用且高效的安全信息报告和反馈系统;实施和维护SMS所必要的资源配置等。2.转变观念，宣贯培训，确保广大员工深入理解积极安全文化的内涵、实质、适用条件及发挥作用的内在机制，防止出现安全文化建设口号化、流于形式的现象。3.对安全文化建设进行整体思考，建立相应的制度保障，建立以人为本的容错纠错机制，在安全管理思路、安全政策、目标管理、激励机制、信息管理、风险管理、报告与沟通等方面充分发挥安全文化的价值和作用。4.注重“自上而下”的推动，各级管理者要率先垂范，身体力行，言行一致，带领员工努力营造以人为本的安全文化氛围。5.着力打造公正、公平、学习、自律、自愿、无惩罚的安全文化。这有助于提高全体员工的认同感、信任感和责任感，增强员工的执行力，使安全文化深入到每个员工心里，让有机会犯错的人不愿意犯错，主动防止不安全事件的发生，为企业打造牢不可破的安全防火墙。
　　《易经》讲到的“三易：变易、不易、简易”原则，给了我们这样一个启示，即在SMS建立过程中，一要“变易”。安全管理每时每刻都在变，SMS是动态的，而不是静态的，需要持续改进。二要“不易”。虽然影响安全的因素时刻在变，但却有不变的规律，那就是“安全是相对的，风险是永存的，事故是可避免的”。三要“简易”。最复杂的理念，总是要落实到简单行动上来实现与升华。企业要抓住推行SMS的关键环节，化繁为简，化难为易。SMS能否有效建立与维护，需要系统的联动，系统作用的发挥需要企业管理层的统一思想和行动，需要正确的管理思路，需要一支懂风险管理、安全管理能力强、有责任心的优秀团队，需要起而践行、积极行动。

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