构建具有中国特色的刑事被害人国家补偿制度的具体设计

发布日期：2011-12-28 作者：110网律师

（一）补偿的范围、对象与条件
有关国家和地区刑事被害人补偿的对象，主要有三种情况：第一种是只限定为暴力犯罪的被害人，而且是特定（法律中有具体规定的）暴力犯罪的被害人，如新西兰法律规定的补偿对象为：凡因特定的（法律中具体列举的）暴力犯罪而受伤害者或死亡者的遗属。该法列举的特定暴力犯罪主要是指侵犯人身权利的犯罪为：如伤害、杀人以及造成妇女身体伤害的强奸等犯罪的被害人，美国、德国、日本、韩国以及我国台湾地区的犯罪被害人补偿法均有类似的规定。第二种是虽然把补偿对象限于暴力犯罪的被害人，但其补偿范围相对较广，如英国及美国大多数州的规定。英国（刑事损害补偿法》的对象是1964年8月1日以后遭受犯罪的被害人，同时如果被害人因为遭受犯罪而死亡的，被害人的家属也是补偿的对象。此外，英国补偿法规定，因下列事由而成为受伤者，也可以成为补偿的对象：其一，因逮捕或意图逮捕犯罪嫌疑人而受到伤害的；其二，因阻止或意图阻止正在实行的犯罪行为而受到伤害的；其三，因帮助从事逮捕犯罪人或负有防止犯罪发生任务的替察人员而受到伤害的：（英国对于公民因协助替察等“见义勇为”的行为而造成的伤害和损失的情形，纳入了国家补偿的范围。）其四，由纵火、投毒等暴力犯罪导致的损害等。关于暴力犯罪的范围，英国犯罪伤害补偿委员会于1991-1993年报告中进行限制，具体包括：身体伤害（含生理伤害和心理伤害）、强暴、乱伦、鸡奸、狠褒伤害等，此外，因盗窃侵入住宅所造成的精神沮丧亦能请求国家补偿。（参见张平吾:《被害者学》，台海“中央警察大学”出版社1996年版，第629-630页。）长期以来，美国传统刑事司法的重心主要关注的是“被告人”，被害人陈述充其量不过是刑事诉讼程序中的一项证据。近年来，由于犯罪数量的不断攀升，被害人群体越来越庞大，在各方面的推动下，从1965年加利福尼亚州建立犯罪被害人补偿制度到现在，联邦政府和半数以上的州均建立起了被害人补偿制度。在补偿的犯罪类型上，各州均以暴力犯罪作为补偿的犯罪类型，联邦政府则将“酒后驾车肇事”和“家庭暴力案件”也纳入到补偿范围。最具典型意义的加州犯罪补偿法规定补偿的对象为：（1）须是直接因暴力犯罪被害而致死或受到伤害的；（2）须是依法由被害人所扶养的人，即依赖被害人生活的人；（3）犯罪发生当时，是被害人的家属或者近亲属的；（4）被害人死亡时，应当支付或愿意支付医疗丧葬费的人；（5）申请人须在犯罪发生当时为本州居民，暂时离开本州的居民，在本州外被害的，也可申请；（6）须是因犯罪被害而经济陷入严重困难时，方可申请。意即在支付一切必要费用后，其流动资金不超过三万美元。这种规定是因为如果被害人能够承受得起该不幸遭遇、生活并未陷入贫困，国家就不用予以补偿，这就是所谓的“保护生活理论”。（参见许启义:《犯罪被害人权利》，台湾五南出版公司1987年版。）如与英国相类似的是，美国联邦及大多数州将我们所谓的“见义勇为者”也纳入补偿的对象。《联邦犯罪人被害人法》规定，“因帮助被害人而受伤或死亡或因司法人员要求协助拘捕人犯或预防犯罪受伤的人”可以成为补偿的对象。根据加州补偿法的规定，如有下列情形之一的，则不予以补偿，即：（1）被害人故意参与犯罪的；（2）被害人对于犯罪人的逮捕与审判不能与司法机关合作的；（3）被害人的经济并未因犯罪而发生严重困难的。第三种是所有的犯罪被害人都是补偿对象。例如加拿大的被害人补偿法。因为加拿大是一个高福利的国家，实际上把对被害人的损害补偿作为一种社会福利。
根据笔者提出的以国家责任说为主、社会保险说为辅的倾向性学说，笔者认为，补偿金分为伤害补偿金和死亡补偿金。伤害补偿金的对象为：（1）因刑事不法行为侵害而丧失全部或部分劳动能力，且无法从加害人那里或其他渠道获得赔偿的人；（2）因刑事不法行为导致生活危机或生活陷入困境，且无法从加害人那里或其他渠道获得赔偿的人。死亡补偿金的对象为依靠被害人生前收入维持生活的近亲属。上述人员因家庭成员死亡或者丧失劳动能力，自救能力受到严重影响，需要国家补偿予以救济。对其进行补偿的条件是：（1）以被害人积极寻求法律规定的的补偿途径如提起附带民事诉讼而未能从这些途径中得到相应的赔偿为前提，即已经穷尽了其他法律规定的渠道，当然，对于较长时间无法捕获犯罪嫌疑人的，可以对此类案件以预先补偿；（2）被害人在主观方面对自己的被害不存在故意或者重大过失；（3）被害人积极配合司法机关行使职权，提供破案线索、收集证据材料、出庭指认作证等等。
此外，对于补偿法所说的刑事被害人，应从多维度进行分析。从犯罪的主观故意形态分析，一些国家和地区将补偿的范围限制在故意犯罪或者特定的故意犯罪造成的被害，但将交通肇事等过失犯罪排除在外。例如德国《暴力犯罪被害人补偿法》第1条规定，“任何人于本法有效法域内，或于德国船舶或航空器上，因对其本人或他人之故意不法加害行为，或者基于正当防卫以致产生健康损害者，得以其健康上或经济上所遭受之结果，请求救助。”但德国法律明确规定过失犯罪、交通肇事罪以及可由保险公司赔偿的被害人不能得到补偿。美国南卡罗莱州《犯罪被害人补偿法》第16-3-1110条规定，“犯罪是指一行为触犯州法、联邦法或习惯法导致被害人身体伤害或死亡的”，但是不包括交通肇事等犯罪。笔者认为，这些国家不将过失犯罪的被害人是否纳入补偿对象固然与它们的保险业的发达有一定的关系，但这并不足以成为将交通肇事等过失犯罪纳入刑事补偿范围的理由。因为从法理上说，这是对不同被害人的不公平对待，尤其是因犯罪行为造成重伤残疾或死亡的被害人而言。因此，笔者认为，犯罪的主观形态对于刑事补偿对象的设计并不产生影响。补偿法中的刑事被害人，既包括故意犯罪的受害人，也包括过失犯罪的受害者。另外，从刑法意义上的犯罪与犯罪学意义上的犯罪分析，补偿法所说的刑事被害人，既包括犯罪行为（刑法意义上的）受害者，也包括不负刑事责任的人（如精神病人、未满十四周岁的人）实施的刑事不法行为造成的受害者。虽然这些行为的法律后果不同，但都可能对受害人造成严重损害，因此都应当纳入国家补偿范围。
刑事执法过程中合法执法伤害的被害人是否可以获得国家补偿？国家赔偿法的个修正案已解决了这一问题，规定只要是职务行为造成侵害，就应予以国家补偿。具体包括：一是对于尚未构成“错拘、错捕、错判”的“合法行为”致害的被害人，应予以国家补偿。二是对滥用法定自由裁量权的“合法行为”致害的被害人，予以国家补偿。这两个方面实际上涉及到国家赔偿的归责原则问题。目前，世界上大多数国家和地区国家赔偿的归责原则主要有过错原则（包括主观过错、客观过错、职务过错或公务过错）、违法责任原则和结果责任原则三种。我国国家赔偿法立法时采取的是单一的违法责任原则，有学者分析认为，单一的违法原则适用范围受到了极大的限制：一是大大缩小了国家赔偿的致害行为范围，将致害行为只限于“违法”，从而使得赔偿只是基于违法的前提才能发生。二是不能适用于国家赔偿制度的全部，从而使原则规定不能涵盖具体的制度，原则不具有了包容性。如，《国家赔偿法》第14条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用》。”既然国家赔偿立法时的归责原则是“违法”原则而不承认其他原则，那么为什么在求偿时又以主观过错为归责标准呢？三是排除了若干的例外责任包括危险责任、补偿责任，从而不利于国家赔偿制度的发展与完善。（参见杨解君、蔺耀昌:《国家赔偿的制度欠缺及其完善》，《中国法学》2005年第1期.）因此，从这几个方面考量，国家刑事赔偿与刑事被害人补偿可以相互补充，从而构成比较完整的国家责任体系。关于刑事补偿方面，具体表述为：司法机关及其工作人员合法执法行为造成伤亡，被害方不存在故意或重大过失的，应予以刑事补偿。
此外，笔者建议，对因逮捕或意图逮捕犯罪嫌疑人或因帮助从事逮捕犯罪人或负有防止犯罪发生任务的司法工作人员而受到伤害的被害人或造成死亡的被害人的遗属、受抚（扶）养人，即见义勇为行为人，给予国家补偿。这种情形下，不论见义勇为行为人的伤害程度如何。我国古代虽然没有对见义勇为作出单独的立法，然而在历史记载中我们发现古代统治者在立法中主要围绕对见义勇为者的法律保护，对见义勇为者的物质奖励及严惩见义不为者展开。古代对见义勇为的保护与鼓励，是通过正当防卫的规定反映出来的。除此之外，我国古代也有对见义勇为者进行物质保护的内容，如，清康熙二十九年刑部规定“其犯罪拒捕拿获之人被伤者，另户之人照军伤，头等伤赏银五十两，二等伤赏银四十两，三等伤赏银三十两，四等伤赏银二十两，五等伤赏银十两。”古代立法不仅对见义勇为者合法权益予以保护，而且还有相应的奖励措施。唐玄宗二十五年，唐政府正式颁布了对见义勇为捕获犯罪分子者予以奖励的法令，“诸纠捉盗贼者，所征倍赃，皆赏纠捉之人。家贫无财可征及依法不合征倍赃者，并记得正赃，准五分与二分，赏纠捉之人。若正赃费尽者，官出一分，以赏捉人”。这一规定开创了国家对见义勇为者给予物资奖励的先河。唐以后也有类似的规定，如，《大清律例·刑律贼盗中》记载“如邻佑、或常人、或事主家人拿获一名者，官给赏银二十两，多着照数给赏。”从古代这些规定中可以看出，对于见义勇为行为，虽然没有现代社会意义上的受益者或侵害人自行补偿的规定，但主要通过王权统治的国家机器来鼓励和兑付。目前，全国人大及其常委会制定的法律虽然对见义勇为引发的补偿纠纷案件没有专门立法，但全国绝大部分省份的地方性法规和地方政府规章已对其认定和损害补偿作出了规定。综合分析这些规定可知，见义勇为者的补偿通过政府相关职能部门如公安机关、民政部门、见义勇为基金会或者社会治安综合治理委员会（办公室）等机构取得，同时还可以依法向受益人、侵害人进行诉讼赔偿。笔者认为，在见义勇为者依法向受益人、侵害人提起诉讼赔偿不能实现的情形下，应由国家对之予以补偿。
由此，刑事被害人国家补偿的对象可以概括为三种情况：（1）因刑事不法行为侵害的受害者或依靠被害人生前收入维持生活的近亲属；（2）因刑事合法执法行为侵害的受害者或依靠被害人生前收入维持生活的近亲属；（3）因刑事见义勇为行为而受到侵害的受害者或依靠被害人生前收入维持生活的近亲属。
（二）补偿方式、标准
国家补偿方式，即国家承担补偿责任的方式，公权力主体承担补偿责任的各种形式或者说方法践中，有两类补偿，即经济性补偿和政策性补偿又称国家补偿方法，是指国家在我国已有的补偿性立法及实经济性补偿涉及到金钱或财物给付的补偿，而政策性补偿，主要是提供政策优惠，比如解决农转非指标、优先安排就业、减免税费等、子女入学升学照顾等方式。笔者认为，在刑事被害人国家补偿立法中应采取经济补偿这种直接补偿的方式。在补偿的标准上，笔者不赞成一些学者提出的参照国外通行的所谓最高限额的标准。因为国家财力的增强以及社会物质生活水平的提高，补偿的最高标准亦应随之而进行调整，而立法具有一定的稳定性，如果参照国家赔偿法的计算标准，以某一年度职工平均工资为计算基准，则更具有一定的合理性。笔者同意孙谦教授的适当参照《国家赔偿法》中的数额标准的意见：（1）造成被害人部分丧失劳动能力或全部丧失劳动能力的，支付医疗费、残疾补助费以及其抚（扶）养的人的必要生活费。部分丧失劳动能力的最高限额不超过国家上年度职工平均工资的10倍；全部丧失劳动能力的最高限额不超过国家上年度职工平均工资的20倍。（2）造成被害人死亡的，支付丧葬、受抚（扶）养人的必要生活费，最高限额不超过上年度职工年平均工资的20倍。（孙谦:《构建我国刑事被害人国家补偿制度之思考》，载《法学研究》2007年第2期.）
（三）补偿资金的来源与管理
补偿资金问题是刑事被害人国家补偿制度的核心问题，亦是这项制度成败与否的关键，先后在1929年试行这一制度的墨西哥和古巴两国，均因资金不足而以失败告终；在我国国内，率先试点此制度的一些司法机关也因资金难以保障而举步维艰，因而，只有切实解决资金来源的问题，才能有效保障这一制度的顺利进行。
对于补偿资金的来源，多数国家和地区采取国家建立专项基金的做法，至于基金的来源，美国联邦政府的特别基金来源于联邦犯罪案件中所判处的罚金收入，各州的补偿经费除了联邦补助40%外，其他经费来源包括州政府税收、罚金、附加罚金、假释后工作收入、监狱作业成品所得和保释金等。我国台湾地区犯罪被害人经费的来源有三：一是“法务部”编列预算；二是监狱作业者的劳动报酬总额中拔出一部分，三是犯罪行为人因犯罪所得或者其财产经变卖所得。
笔者赞同理论界关于设立“刑事被害人国家补偿基金”的观点，该基金来源一是国家预算，主要由中央财政和省级财政提供，二是其他社会资金。“其他社会资金”包括：（1）罚金的一部分；（2）监狱服刑者的劳动收入的一部分。我们可以借鉴西方国家的成功做法，把犯人的劳动报酬分为三部分：一部分交给政府，作为政府投入监狱资金来源的一部分，一部分归入犯人的个人银行账户，并且在此中拿出一部分作为犯人刑满释放后生活和就业的费用，一部分上交给犯罪受害人基金用于补偿受害人；（3）犯罪人的犯罪所得或其财产依法没收的变卖所得：（4）法院收取的诉讼费的一部分；（5）上交国库的无主财产的一部分以及社会捐助款等等。因“其他社会资金部分”的来源牵涉面较广，且必然会触及一些相关部门的局部利益，所以，刑事被害人国家补偿制度的建立和实行，亟需国家相关司法改革措施、方案的配套跟进；考虑到中国司法机关特别是基层司法机关的实践运作状况，笔者认为，如果涉及经费保障等相关司法改革方案、措施未能取得实质性的进展，笔者建议罚金、诉讼费等不应纳入刑事被害人国家补偿基金的组成部分。此外，有序、高效、简化的补偿金管理与科学的管理机制是分不开的。这不仅是确保社会保障制度良性运行的前提条件，而且还是降低社会运行成本、减少有限的补偿基金滥用现象的重要保证。西方国家曾经出现过因其社会保障管理机构与队伍过于庞大，造成管理成本高昂和效率低下的局面。笔者认为，应成立专门的基金公司，建立补偿金的裁定机构与支付机构相分离的体制。专门的基金公司对基金采取稳妥的商业化运作，有利于基金的保值增值；补偿的核准权与补偿的具体发放事宜相分离，有利于保证补偿基金的正常运作，从源头上预防和减少腐败行为的发生。
（四）补偿机构的设置
由于各国刑事司法制度的差异而呈现出不同的样态，各国有关被害人补偿的裁定机构不尽相同，有的采取独立设置模式，由专门委员会司补偿事宜，有的由行政机关决定，有的则采取司法机关裁决的模式英国设立刑事损害补偿局（Crimimal Injuries Compensation Authority），负责补偿案件的审核以及补偿金的核发。该机构是非政府的公共组织。美国联邦司法部下辖设置刑事被害人署（Office of Victims of Crime ）负责被害人补偿事务。在各州，则规定不一，多数州设有类似联邦被害人署的专门机构，其他州则分属法院、监察局或劳工局等部门管辖。德国由地区补偿局直接负责受理申请，而诉讼程序则由社会法院(SGG）管辖。这实际上是一种法院作为裁定机构的模式。
在我国，法院、检察院、公安机关、司法行政机关、民政机关等诸多“候选”主体中，多数学者似乎更倾向于由法院行使补偿裁定权。其主要理由有三：一是法院是刑事案件的最终裁判机关，它使案件有了最终结果，已确定了被害人。案件在公安、检察院机关时，因为没有最后结果，被害人的构成尚未定论；二是法院审判人员熟悉案情便于确定补偿的数量；三是审判机关有审级设置，可采取两审终局制，有利于对裁定的监督。(房保国:《被害人的刑事程序保护》，法律出版社2007年版，第372页.)为弥补法院审结后再行补偿所带来的局限性，有人提出，对于已侦破并已审结的刑事案件，被害人或遗属应向审理案件的终审法院提出申请。对于公安机关已经立案但尚未侦破的案件，或破案但疑犯尚未抓获的，被害人或遗属应向侦查案件的公安机关提出申请。（郑洲蓉:《构建我国犯罪被害补偿制度之设想》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2006年第4期。）有的认为，应将专门机构设在检察院内。其理由是，检察机关作为法律监督机关，在刑事诉讼过程中发挥着承前启后的作用，对刑事案件比较了解，且检察机关拥有一定的调查取证手段，能有效组织对引起国家补偿的犯罪情况及被害人损失的调查取证。（郭琼:《关于构建刑事被害人国家补偿制度的几点设想》，中国犯罪学研究会第16届学术研讨会论文，2007年8月。）有的认为，被害人补偿机构应当是民政机关。其理由是：民政机关作为我国管理此类补偿性质的行政机关，具有丰富的工作经验，在实践中能够对救济被害人的补偿范围和补偿标准的较好把握。由民政机关直接对被害人的补偿作出裁定并当面兑付，有利于尽早帮助被害人摆脱困境，尽快缓解被害人的心灵创伤。（罗大华、孙政:《论刑事被害人国家补偿制度》，《河南司法警官职业学院学报》2004年第1期.）亦有人提出由司法行政机关管理。（郭建安:《论刑事被害人国家补偿制度》，《河南政法管理干部学院学报》2007年第1期.）
笔者认为，上述机构管理案件的补偿，均有其不合理之处。比如将国家补偿的裁定机构设于法院的前提是案件已审理终结，案件事实查清，加害人已经被定罪，被害人的身份也已经被确定。事实上，我国刑事案件的破案仅为30%左右，以2003年为例，该年全国共立刑事案件439万起，破案184万起，破案率仅为41.9%，这还没有考虑到“犯罪黑数”的题，如果把这些全部纳入视野，估计全国目前刑事案件破案率只在30%左右。（参见郭建安:《论刑事被害人国家补偿制度》，《河南政法管理干部学院学报》2007年第1期.）这一现状意味着很大部分刑事案件因未能破案根本无法最终进入刑事诉讼程序。因而，被害人需要救助的情况远不止于法院诉讼阶段，而是渗透在全部的司法环节。比如，有的案件在移送检察院审查起诉时，也可能因为证据不足而决定不诉，从而出现需要国家补偿的被害人。检察院管理的弊端在于，从其侦查职能上分析，法律将其限定在一定的权力范围之内，即对贪污贿赂、渎职和侵权案件进行立案侦查，不具有对人身伤害这类刑事案件的侦查职能；同时，检察机关的宪法定位是“国家的法律监督机关”，它不同于我国台湾地区具有浓郁行政色彩的检察机关。从工作性质上而言，刑事被害人补偿工作类似于民政部门的工作性质，但是，如笔者前述论证的，对刑事被害人的补偿与救济不仅具有社会保障的性质，更重要的是这项制度具有刑事政策上的意义。因此，它不同于一般的社会救济和救助，需要裁定机关对案件事实及被害人的损害等情况进行专门的调查取证，而民政机关显然不具备这样的工作能力。
笔者建议，应建立一个能协调各个司法环节的刑事被害人补偿委员会，由该委员会行使刑事被害人国家补偿的裁定权。注重对被害人权利的保障，目的是恢复受损的利益，因此，国家补偿制度将促使司法机关在各个诉讼阶段加强保护被害人。刑事案件往往涉及各司法机关，引进一个“中立方”协调司法机关、犯罪人、被害人之间的关系，更有利于国家补偿的公平和效率。补偿金的审核决定对象并非法律争议，不需要司法机关通过司法途径解决。此外，考虑到在补偿案件中的先期给付等问题，在案件尚未侦破的情形下，由独立的专门委员会进行补偿更有利于问题的解决。具体构想是：在市、州、盟一级设刑事被害人补偿委员会，负责办理本辖区内的被害人国家补偿案件。同时，为体现权利的“程序救济”原则，省、自治区、直辖市设刑事被害人补偿复议委员会，负责办理本辖区内的被害人国家补偿复议案件。县一级不设补偿机构。这主要是考虑到此类案件数量不是很多，集中到市一级办理，更为经济，也更有利于严格依法办事，保障申请人合法权益。为方便申请人获得补偿，保障补偿机构依法办理补偿案件，立法应明确规定，补偿机构应该有补偿调查权以及相关机关的配合义务。
从机构的精简与效率出发，在国家赔偿法修改时，可考虑单列这么一个专门机构，司国家赔偿与刑事补偿之职能。对于国家赔偿机构的设定，目前主要有两种典型的观点，一种是“完善论”。具体方案是：将赔偿义务机关与侵权行为机关分离开来，由特定的赔偿义务机关支付赔偿金；对前置程序进行改造，简化确认程序并与协商相结合，取消复议程序；改革国家赔偿争议裁决机构设置，以建立合议庭代替办公室。赔偿合议庭由3-5人组成，一般为赔偿委员会委员，如工作需要也可指定个别非委员的法官参加合议庭。合议庭审理后作出的处理意见经赔偿委员会主任、必要时经全体赔偿委员会委员审查同意后以赔偿委员会决定的形式宣布。同时，引入听证程序、增加申诉程序；（陈光中、赵琳琳:《国家刑事赔偿制度改革若干问题之探讨》，《中国社会科学》2008年第2期。）第二种是“改革论”。具体方案是：将目前设立在审判机关的国家赔偿机构和人员成建制划归中央、省、市三级人大内务司法委员会（法律委员会、法制委员会），并适当充实力量、增加职权、规范程序。其理由主要是：第一，将赔偿委员会设在人民法院，是在当时社会环境下不得已采取的折中作法。在当时众多的备选方案中，考虑到增加国家机构编制以及法院的办案经验素质等，才将其设在人民法院；第二，与“任何人不能做自己案件的法官”基本原则相违背；第三，与我国现行法院与检察院并行设置的司法体制相抵触，也很难从理论上说清作为法律监督机关的检察院如何成为赔偿案的被告；第四，对赔偿委员会设在法院一直有争论。表现为国家赔偿法对赔偿委员会的性质一直没有定位，赔偿委员会是否为法院的审判机构、有何权力赔偿委员会并没有明确等等。将设立在审判机关的国家赔偿机构和人员成建制划归中央、省、市三级人大内务司法委员会，其必要性和可行性表现在：第一，工作难度不大，基本不涉及增加编制、机构问题，不会影响司法赔偿工作的正常进行；第二，可以理顺最高法院与最高检察院对立法理解差异而作出不同司法解释的非正常关系，提高司法赔偿决定权威；第三，为解决国家赔偿执行难创造条件。（陈春龙:《论国家赔偿委员会的设置与改革—中国司法体制改革的一项课题》，中国法学网//www.iolaw.org.cn/"学者专栏”）笔者认为，后一种改革的思路无论从法理上还是实践中都是可行的，笔者进而倡导刑事补偿与国家赔偿由同一机构司掌。具体设想：一是根据“任何人不得做自己的法官”的法理，改变在中级以上人民法院设立赔偿委员会的规定，在设区市和省一级设立刑事赔偿、补偿委员会和刑事赔偿、补偿复议委员会，将现行在法院内部的赔偿委员会改造成一个相对独立的、专门负责审理和执行司法赔偿、补偿案件的机构，其成员从司法机关人员和独立人士中遴选，由各级人大常委会任命，使刑事司法赔偿及补偿的公正性、独立性得到保证；二是废除赔偿义务机关对司法赔偿案件先进行内部确认及复议的程序，由刑事司法赔偿、补偿委员会直接受理并作出是否赔偿、补偿的决定。赔偿申请人直接把申请提交给赔偿、补偿委员会，由赔偿、补偿委员会作出受理与否的决定，对决定受理的案件，由赔偿委员会通知赔偿义务机关参加，对不予受理的案件，允许申请人在时限内向上一级赔偿委员会提出复议。补偿案件由于不存在补偿义务机关，应由补偿委员会直接裁定并实行复议制；第三、改革司法赔偿的非诉性。对司法赔偿不以诉讼方式受理，对避免法院自我审判和作出相互矛盾的判决而言有意义，而对于当事人就不一定有利了。我们认为，赔偿、补偿委员会在审理国家赔偿、补偿争议时，可以借鉴审判程序的做法，采用公开审查的方式，允许当事人提出证据，进行陈述、辩论、质证，还可以就专门问题举行听证和咨询，听取专家意见并接受公众的监督。同时，为了保证赔偿金的支付储备充足和支付的便捷，应将财政预算列支的赔偿及补偿费用转入独立的赔偿、补偿基金，交由独立的基金委员会管理，赔偿请求人可以凭赔偿协议书、决定书或判决书直接从该基金中申领。（我国国家赔偿法规定的赔偿义务机关即为侵权机关，这种设置模式存在着很大的弊端，司法实践中常常将国家赔偿与机关赔偿相混淆，导致赔偿义务机关常常出于面子、业绩等原因而回避、拒绝赔偿，或者使用本机关的“小金库”垫付了赔偿费用后却不向财政部门申请核拨，从而一方面使受害人获得赌偿的难度加大，另一方面国家赔偿金却大量闲置。因此，将赔偿义务机关与侵权机关分离开来，由特定的赔偿义务机关支付赔偿金是解决这一问理的根本出路.参见陈光中、赵琳琳:《国家刑事赔偿制度改革若干问题之探讨》，《中国社会科学》2008年第2期.我们在制定刑事补偿法的时候应该汲取这方面的经验教训.）
笔者认为，在现阶段，刑事被害人国家补偿的机构应设置在社会治安综合治理委员会为宜。作为一个信息枢纽和综合协调部门，社会治安综合治理委员会掌握着各地区、各部门社会治安综合治理工作的进展情况，并通过开展调查研究，推动各地区、各部门落实综合治理的各项措施。从某种意义上说，刑事被害人国家补偿制度是一项“公共政策”或措施，而“公共政策”就其实质而言，它是“执政党和政府就具体公共事务或社会问题作出的权威性的价值选择和权威性的资源配置”，社会治安综合治理委员会承担起这一职能无疑具有其他部门所不可比拟的权威性。
（五）补偿程序
补偿程序应当体现出“公平”、“快速”、“便捷”的原则。刑事被害人国家补偿的程序主要包括权利告知、申请、调查和决定三个主要步骤。为解决某些被害人及其家属的紧急困难，保障其请求权得以真正实现，应规定先予支付程序和不服决定的救济程序；同时，为了防止被害人通过申请国家补偿获取不法利益，应严格审查、规范运作，对重大、疑难案件设置“听证”程序。
1、权利告知。司法机关应当告知被害人有提出补偿的权利。
2、申请。刑事被害人国家补偿金的申请人应当在被侵害后的2年内，以书面形式向设区市的刑事被害人补偿委员会提出申请。如果申请期限超过5年则丧失申请资格。（日本法律规定，犯罪被害人申请的时效为发生犯罪被害后7年或得知犯罪被害发生后的2年。参见裘索:《日本国检察研究》，商务印书馆2003年版，第160页。）申请书主要应载明以下事项：申请人与被害人的关系；申请人的基本情况，如申请人的姓名、性别，出生日期、职业和住所；损害程度及相应的证明；申请补偿的项目及金额及理由；已经获得的补偿金额，包括社会保险赔偿金、损害赔偿给付金额和其他能获得金钱给付的情形等。
3、调查。补偿委员会收到被害人补偿申请后，应当及时进行形式审查。对于申请不符合规定程序或有关材料不符合要求的，应当确定合理补正日期；逾期不予补正或补正不全，不符合受理要求的，应当裁定驳回。如果出现犯罪地不明或存在管辖争议时，应由省、自治区、直辖市复议委员会指定管辖，补偿委员会认为申请成立予以受理后，应对下列事项进行调查：（1）被害人与加害人的关系、被害的程度及治疗费的数额、被害人有无过错及过错程度；（2）被害后的影响，即该犯罪引起的被害人的职业、收入、家庭生活及其他方面所发生的变化；（3）损害赔偿情况，包括是否领取过损害赔偿金、保险金、社会捐助及其金额；（4）加害人态度及相关情况。补偿委员会在调查过程中，可要求申请人和其他有关人员到场陈述意见、提供文书或其它必要材料，还可以要求刑事侦查机关及其它政府机关或金融、保险和税务等方面的专业人员提供必要的协助，相关部门和人员应依法予以配合。
4、决定。补偿委员会对于补偿申请经审查认为有理由的，应当做出补偿裁定，并确定补偿金额及支付方式；认为理由不充分的，应当做出不予补偿的裁定，补偿委员会对于补偿申请应自受理之日起一定时间内做出裁定。补偿委员会决定支付补偿金，申请人即取得受领补偿金的权利，此权利的时效期可定为两年，并且不得转让，不得用于提供担保和质押。补偿金的支付机关应及时根据裁定向申请人支付补偿金。
5、不服决定的救济程序。申请人不服补偿裁定的，应在10日之内向补偿复议委员会申请复议，补偿复议委员会须在接到复议申请之日起30日内作出最终裁定。
6、先行支付。补偿委员会受理申请后，当无法确知加害人或者被害人的伤害程度而不能做出补偿决定，但如果被害人的生活状况因犯罪而极度恶化或被害人急需抢救治疗费用时，补偿委员会有权在审核核实后作出先行支付的决定。如果申请人的补偿申请被驳回或者先行支付的补偿金高于补偿决定所确定的金额，申请人应将其不应获得的部分返回。
7、补偿金的追偿。补偿委员会在付给被害人补偿金后，应对其他负有赔偿责任的人或单位有赔偿能力而没有赔偿的人在赔偿金的范围内进行追偿。
此外，需要提到的是被害人国家补偿立法的溯及力问题。就世界其他国家和地区的立法例而言，国家补偿法一般不具有溯及力。但是从经济分析法学的视角考量，要使国家最终推动这项立法，有赖于社会各方面的努力，这其中一支重要的大军就是被害人群体。如果被害人补偿制度没有溯及力，那么，对于这些为该制度的推动付出心血、作出贡献的被害人来说是不公平的。那么在立法中如何理性设计以体现这个原则？有学者提出将溯及力限定为若干年，补偿的额度逐年递减，如溯及力以4年为限的话，年递减额为20%。反过来也可以先确定补偿的年递减额，然后推出溯及力的年限。（参见田思源:《构建犯罪被害人补偿制度框架的基本设想》，载《法学杂志》2001年第6期.）这种设想，有相当的合理之处。

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