菏泽市辛集镇三里河村第二村民小组的26户农民起诉菏泽市政府土地征用行政诉讼案

2006年02月14日

 案情简介

随着菏泽市经济发展和人们生活水平、环保意识的提高，设在菏泽城区内双河路附近的菏泽源丰农药有限公司需要搬迁。2000年秋天，菏泽源丰农药有限公司和菏泽市辛集镇三里河村签订协议，约定农药公司以每亩1.18万元购买菏泽市辛集镇三里河村所有的50.03亩农田用于农药厂搬迁，并按省政府280号文件规定的标准向所有人支付地上附着物、青苗补偿费。2001年春天，农药公司向三里河村支付了上述费用，三里河村交付了50.03亩土地。但土地实际所有人菏泽市辛集镇三里河村第二村民小组的农户不同意出卖该土地。鉴于第二村民小组的农户不同意出卖农田，菏泽市牡丹区人民政府申请菏泽市政府报山东省人民政府以《鲁政字(2000)1252号批复》批准，发布了《菏政公字[2000]第5号公告》，将上述协议约定的50.03亩农田变为政府征用后出让给菏泽源丰农药有限公司用于建设灭多威生产车间。

2000年春天，第二村民小组的农户用菏泽市辛集镇三里河村村委会的名义将菏泽市牡丹区人民政府为被告向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼。菏泽市中级人民法院以“征地是山东省政府批准的，对省政府的征地行为，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，不属人民法院受案范围。原告如对行政机关的行政行为认为侵犯其已经依法取得的土地所有权和使用权不服的，应申请行政复议”为由裁定驳回起诉。

农民上诉至山东省法院，山东省法院以“征地行为是菏泽市牡丹区政府的行为，而不是省政府的行为，根据《复议法》第三十条二款的规定，只有省政府作出的征地决定才是终局决定，本案省政府对菏泽市政府上报征用土地的有关材料作出的批复，是内部程序的规定。一审认为省政府的批复是终局决定，不属于人民法院的受理范围不当。一审法院认定事实不清，应予纠正。但适用法律和裁判正确，应予维持”为由，驳回了农民的上诉。

农民向山东省政府申请行政复议，省政府以法院已经受理为由不受理农民的复议申请。农民又向菏泽市政府申请行政复议。菏泽市政府作出菏政复决字[2001]第19号行政复议决定，维持了征用农田用于农药厂搬迁的《菏政公字[2000]第5号公告》。

农民以菏泽市牡丹区政府为被告，以“国土资发[1999]375号文把灭多威农药列为禁止供地项目；根据环发11999]99号《建设项目环境保护分类管理名录》规定，化学农药制造建设属于对环境可能造成重大影响的建设项目，必须编制环境影响报告书。未经环境影响评价和编制环境影响报告书，政府征用农田在距离农村住户不足50米处建设农药厂的行为违反了土地供应政策”为由向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销《菏政公字[2000]第5号公告》的征地行为。菏泽市中级法院作出 (2002)菏行初字第2号行政判决：确认牡丹区人民政府作出的菏政公字(2000)第5号《征地方案公告》合法，案件受理11210元由农民负担。农民对此不服，上诉到山东省法院。

二00二年七月二十九日，菏泽市牡丹区人民政府发布了《关于菏泽源丰农药有限公司调整灭多威生产车间的通告》：“确定将原定在岳程办事处三里河村辖区内的菏泽源丰农药有限公司灭多威生产车间另行选址，三里河村辖区内的灭多威生产车间厂址调整为生物农药试验基地”。

二OO二年八月一日，山东省高级人民法院作出(2002)鲁行终字第37号行政判决，以“政府发布菏政公字[2000]第5号公告的行为是征用土地程序中的公示告知程序，该公告行为对上诉人的实体权利义务并不产生直接影响，影响上诉人权利义务的是省政府的行政审批行为。在上诉人未诉省政府行政审批行为的情况下，应视为该行为合法有效。”为由，驳回了农民的上诉，维持原判。

律师点评

本律师作为农民的委托代理人，认为该案的特点是：难！

一、涉及该案的法院和当事人都难。

（一）、农民难。为了享受到和城里人一样不受农药厂排放的气体侵害的权利，在近两年的时间里，农民将区政府两次告到菏泽市法院，两次上诉到山东省法院；先后到省、市政府申请行政复议。且不说屡诉屡败、屡告屡败，单就菏泽市中级法院要求缴纳的11210元上诉费，也难坏了这些农民！

（二）、法院难。对菏泽市牡丹区人民政府发布菏政公字[2000)第5号《征用土地方案的公告》征用农田用于建设农药厂的行为，山东省法院在 (2001)鲁行终字第55号行政裁定中认为“省政府对菏泽市政府上报征用土地的有关材料作出的批复，是内部程序的规定。征地行为是菏泽市牡丹区政府的行为，而不是省政府的行为” 。在山东省高级人民法院(2002)鲁行终字第37号行政判决书中又以“政府发布菏政公字[2000]第5号公告的行为是征用土地程序中的公示告知程序，该公告行为对上诉人的实体权利义务并不产生直接影响，影响上诉人权利义务的是省政府的行政审批行为。在上诉人未诉省政府行政审批行为的情况下，应视为该行为合法有效”为由，驳回了农民的诉讼。省法院在(2001)鲁行终字第55号行政裁定中认为征地行为是菏泽市牡丹区政府的行为，而不是省政府的行为；又在(2002)鲁行终字第37号行政判决中认为影响上诉人权利义务的是省政府的行政审批行为，在农民未诉省政府行政审批行为的情况下，应视为该行为合法有效。从省法院对征地行为是否菏泽市牡丹区政府的具体行政行为的认定前后矛盾，足见法院在审理该案时——难！

（三）、政府难。菏泽市牡丹区政府为了克服征用农田50亩以上须经国务院批准的困难，将菏泽源丰农药有限公司与三里河村村委会协议约定和实际占用的50.03亩按48.13亩报山东省政府批准。最后，又将经过山东省政府批准的、供菏泽源丰农药有限公司建设生产化学农药灭多威的生产车间另行选址，三里河村辖区内的灭多威生产车间厂址调整为生物农药试验基地。为建设生产化学农药灭多威的生产车间而征用的土地却又不得用于生产化学农药灭多威，足见菏泽市牡丹区政府也难。

（四）、农药公司难。菏泽源丰农药有限公司是生产化学农药的企业，为建设生产化学农药灭多威的车间，向农民支付了60万元土地补偿费，向政府支付了数百万元的土地出让费，陪同政府打了近两年的官司，最后落得灭多威生产车间另行选址，三里河村辖区内的灭多威生产车间厂址调整为菏泽源丰农药有限公司并不生产的生物农药试验基地。菏泽源丰农药有限公司支付了数百万元的土地费用，却不能用征用的土地建设灭多威的生产车间，而是用于生物农药试验基地。农药公司不仅难，而且有点冤。

二、该案难辩谁输谁赢。

农民的行政复议申请、行政起诉讼、上诉全被驳回，从此看，农民是败了。但是，农民得到了60万元的土地补偿费又把农药公司生产化学农药灭多威的车间赶往他处，被征用的土地仍然种植农作物，农民不受农药废气侵害，从这一点讲，农民又赢了。

菏泽市牡丹区政府发布菏政公字[2000]第5号公告的行为，被菏泽市政府、菏泽市法院、山东省法院均确认合法，从此看，菏泽市牡丹区政府赢了，菏泽源丰农药有限公司也赢了。但是，菏泽市牡丹区政府千方百计征用的、菏泽源丰农药有限公司支付数百万元费用的土地，却不能用于建设生产化学农药灭多威的车间，而是用于菏泽源丰农药有限公司并不生产的生物农药的试验基地，从此看，菏泽市牡丹区政府和菏泽源丰农药有限公司又都输了。

 附: 

山东省高级人民法院

行政判决书

(2002)鲁行终字第37号

    上诉人(原审原告)菏泽市开发区岳程庄办事处三里河行政村第二村民小组徐万亮等26户村民。

    诉讼代表人徐万亮、徐德军、徐德启、徐福进，均系该村民小组村民。

    委托代理人武合讲，山东信法律师事务所律师。

    被上诉人(原审被告)菏泽市牡丹区人民政府。

    法定代表人尹玉明，区长。

    委托代理人，李福荣，菏泽市国土资源局牡丹区分局干部。

    委托代理人张来成，菏泽市国土资源局牡丹区分局干部。

    被上诉人(原审第三人)菏泽源丰农药有限公司。

    法定代表人王忠兴，经理。

    委托代理人马志刚，山东天香律师事务所律师。

    上诉人徐万亮等26户村民诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府(下称原市政府)征用土地方案公告一案，不服菏泽市中级人民法院(2002)菏行初字第2号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2002年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人徐万亮、徐德军、徐德启、徐福进及委托代理人武合讲，被上诉人区政府委托代理人李福荣、张来成，被上诉人菏泽源丰农药有限公司(下称农药公司)委托代理人马志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

    案经原审法院审理认为，原告徐万亮等26户村民作为三里河行政村农村集体土地承包经营权者，对被告区政府作出的征用其使用的土地行为不服，以其自己的名义提起诉讼，符合法律规定。被告区政府对三里河行政村3.2086公顷农用地转用并征用，将该宗土地使用权出让给第三人农药公司，用于农药公司灭多威工程搬迁建设用地，经过了土管部门和被告区政府预审审批、逐级呈报，并经山东省人民政府审查同意，该宗土地征用行为，已纳入土地利用年度计划，符合菏泽市土地利用总体规划和国家建设用地的供应政策。被告区政府依照《中华人民共和国土地管理法》(下称土地管理法)第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(下称实施条例)第二十五条之规定，对经过依法批准的该宗土地的用途、范围、面积及征地补偿标准、安置等事项予以公告，符合法律规定。该征地行为程序合法，适用法律正确。原告称征地适用农村建设范围的用地，违反土地利用总体规划和基本农田保护制度，违反环境保护管理规定，并侵犯了其承包经营权。经审查认为，该宗土地转为建设项目的农用地转用方案、补充耕地方案、供地方案和由被告组织土地行政主管部门编制了土地利用总体规划，进行了严格审查和批准，并经过山东省人民政府审批同意。用地符合《土地管理法》第二十一条、四十四条，《实施条例》第二十条和国务院《基本农田保护条例》第十四条的规定。第三人农药公司就此用地生产灭多威农药项目，经过了环保等部门的批准，亦符合环境保护的要求。原告诉请撤销菏政公字(2000)第5号《征用土地方案公告》的理由不能成立，故本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下称《解释》)第五十七条第一款之规定，判决：确认被告区政府作出的菏政公字(2000)第5号《征地方案公告》合法。案件受理费1121 0元，由原告负担。

    上诉人徐万亮等26户村民不服原审法院判决上诉称：(—)原审法院在本案审理过程中违反法定程序。首先，原审法院代理审判员张天正、书记员李胜力是(2001)菏行初字第3号三里河村委诉被上诉人土地征用一案的合议庭成员，其又参于了本案审判，违反了《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》第三条“凡在一个程序中参与该案审判工作的审判人员不得再参与该案其他程序的审判”的规定。其次，原审第三人提供的、未经法庭质证的国家石油和化学工业局批准第三人生产灭多威的证书和原菏泽市环境保护局批准的建设项目环境影响报告表作为定案根据，违反了《解释》第三十一条第一款的规定。(二)原审法院判决认定事实不清，证据不足。1、原市政府发布的菏政公字[2000]第5号《征用土地方案公告》中的征地面积3.2036公顷与农药公司实际占用的3.3353公顷的面积不一致； 2、被上诉人区政府提供的19号证据(即土地利用总体规划图)，在标注诉争征用土地的位置有明显改动痕迹，其改动痕迹的位置、面积与诉争征用土地的位置、面积完全一致，并非省政府批准的原始规划图，因此，该宗土地的征用违反了土地利用的总体规划；3、被上诉人未在其收到起诉状副本10日内提交答辩状和作出具体行政行为的相关证据。根据《解释》第二十六条第二款规定，应认定该具体行政行为无证据。(三)原审判决适用法律错误。1、国土资发[1999]375号文把灭多威农药列为禁止供地项目，被上诉人向原审第三人供地违反土地供应政策；2、根据环发11999]99号《建设项目环境保护分类管理名录》规定，化学农药制造建设属于对环境可能造成重大影响的建设项目，必须编制环境影响报告书。被上诉人提供的建设项目报告表不适用于本案，故该报告表无效；3、原审法院判决未引用《土地管理法》第二十一条、第四十四条和《实施条例》第二十条中的具体款、项，属适用法律不当。(四)上诉人在本案中请求撤销被上诉人的行政征地的具体行政行为，并无财产争议，原审法院也未对财产争议审理和判决，其按财产案件收取诉讼费不当。请求二审法院撤销原判和被上诉人的行政征地行为。

    被上诉人牡丹区政府答辩称，原市政府发布的菏政公字[2000]第三号《征用土地方案的公告》对征用土地的建设项目、征地位置、面积及补偿等予以公告，程序合法。被上诉人征用上诉人承包的土地，符合土地管理法的有关规定；符合土地利用用总体规划，土地利用年度计划；符合国家建设用地供应政策、基本农田保护制度和占用耕地补偿制度。被上诉人发布的菏政公字[2000)第5号《征用土地方案的公告》和原审法院判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。

    被上诉人农药公司答辩称：1、被上诉人区政府在法定期限内向原审合议庭提交的26份证据和相关的法律、法规及其提供的两份证据，经庭审质证证明其使用的土地是经其申请及原市政府、原地区行暑和省政府逐级审查批准，并进行公告。因此，原市政府发布的公告认定事实清楚，证据充分，程序合法。2、原审法院根据经庭审举证、质证、辩论后认定的事实，依照《解释》第五十七条确认原市政府的行政行为合法，属适用法律正确。3、上诉人主张本案原审合议庭成员违反回避制度的理由不能成立。本案原告是上诉人等26户农民，而其主张的“同一审判程度”中的原告是三里河村民委员会，两者的主体不同。上诉人混淆了此案与他案的法律关系。另外，上诉人在一审开庭时明确表示不申请回避，现又主张原审法院违反回避程序实属无理缠诉。总之，原审法院判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人区政府提供的证据有：1、菏政呈(2000）55号原市政府《关于办理农用地转用并向菏泽源丰农药有限公司出让国有上地使用权的请示》；2、《建设用地申请表》；3、建设用地项目呈报材料；《一书四方案》；4、《国有土地使用权出让合同》；5、《土地资产评估报告》，附《土地价格确认证明书》；6、《建设项目用地预审报告表》；7、《关于菏泽源丰农药有限公司原厂址处理意见》；8、(2000)菏计工业字第230号文件；9、(2000)菏计工业字第254号文件；10、菏市计重字(2000)第187号文件；11、(2000)菏计重点字第257号文件；12、农药公司营业执照；13、《企业法人代表人证书》；14、《建设项目占用耕地占补平衡合同》：15、《开发复垦实施方案》；16、《土地权属证明》；17、《辛集镇土地利用总体规划图》；18、鲁政字(2000)1252号批复；19、《征地方案公告》：20、原地区行署菏行土呈[2000]31号请示：21、《土地管理法》第四十六条、《实施条例》第二十五条的规定。

 上诉人徐万亮等26户农民对区政府提供的证据提出异议认为，6号证据《建设项目用地预审报告表》填写不正确，表内建设项目名称填写不全；建设项目主管机关填农药公司错误；立项批准机关和批准文号未填，既不能证明该项目立项，更不能证明被批准投资性质及规模填1180万元错误；按照国土资源部(1999)357号规定该项目属于禁止供地项目而填写允许供地错误；在县(市)国土资源主管部门初审意见中无经办人签字，地、市行政主管部门审核意见中，一无经办人签名，二无负责人签名，三无审核日期，仅盖有原市、地土管局的公章；在省国土资源主管部门审核意见—栏中无填写内容；地质环境影响评价未填，不能证明该项目符合环境保护法的要求。综上，该预审报告表的填写不但不符合填表要求，而且也违反了国土资源部（1999）357号文禁止供地的规定。17号证据土地利用总体规划图不是原始图，是改动后的图纸，区政府也未提供变更土地规划审批程序的有关证据。另外，区政府未提供变更土地规划审批程序的有关证据和法律依据。因此，上诉人仍存有异议。上诉人对区政府提供的其他证据无异议。

    被上诉人区政府辩称，从《辛集镇土地利用总体规划图》的标注上可以看出划斜杠的位置是建设预留地，划出的意思是为了建设预留地的位置醒目、便于好识别，并无作假之嫌疑。

被上诉人农药公司对被上诉人区政府提供的证据无异议，对上诉人的异议提出反驳，认为，政府征用土地是一项十分复杂的工作，《建设项目用地预审报告表》中虽存在错填和漏项，但在其事实清楚，证据充分，程序合法的情况下，不能从实体上导致政府的行政征地行为无效。同时，农药公司提供了以下两份证据：1、国家石油和化学工业局批准其公司生产灭多威的《证书》，证明农药公司生产灭多威农药是经过国家主管部门批准的。其有效期限至2003年9月1日。2、原菏泽市环境保护局批准的《建设项目环境影响报告表》，证明农药公司如按照报告表所列各项标准实施，对周围环境不会造成影响。   

上诉人徐万亮等26户村民对农药公司提供的证据提出如下异议：1号证据是复印件，形式不合法；且与本案无相关性，不能证明允许灭多威工程重新立项。2号证据也是复印件，复印不清楚，其形式、内容均不合法。根据环保法的规定，在居民区附近建立农药工程应制作建设项目环境报告书，而不是环境影响报告表。另外，提供该证据的主体应当是区政府，而非农药公司。

农药公司辩称，国家石油和化学工业局批准其公司生产灭多威的《证书》和《建设项目环境影响报告表》的原件在菏泽市工商局，在一审开庭时，上诉人并未提出异议，该两份证据均是由农药公司申请而获得颁发和批复的，由其举证并无不当。

被上诉人区政府对农药公司提供的证据无异议。

    经评议，本院对证据作如下分析认定：被上诉人区政府提供的1—17、20号证据和被上诉人农药公司提供的两份证据是农药公司和原市、地土地管理局及原市政府、地区行署，在土地转用、征用过程中，呈请上级土地主管部门、政府和环保主管部门预审审批的相关材料及批复文件，上述证据与本案待证事实无关联性，故对其效力不予评述。区政府提供的18、19号证据证明其发布的菏政公字[2000]第5号《公告》的一至三项内容与山东省人民政府鲁政土字[2000]1252号《批复》批准的内容相同，而且客观真实，来源合法，与本案待证事实有关联性，认定其效力。

    根据以上有效证据可以认定，山东省人民政府于2000年12月4日以鲁政土字(2000)1252号《关于农药公司用地的批复》批复：原市土管局拟征用辛集镇三里河村耕地32086平方米(折合48.13亩)，并将该宗土地使用权出让给农药公司，用于公司迁建。为此，同意该用地项目及上报方案。同年12月15日，原市政府根据省政府鲁政土字(2000)1252号批复发布了菏政公字(2000)第5号公告，该公告的主要内容是：(一)、建设用地项目名称：菏泽源丰农药有限公司；(二)、征用地位置：327国道以南；(三)、被征地村及面积：集镇三里河行政村耕地3.2086公顷以及征地补偿安置等事项。上诉人徐万亮等26户村民不服该征地公告，于2002年1月23日，向原审法院提起行政诉讼。   

本院认为，原审法院于2000年2月21日向被上诉人区政府送达起诉书和应诉通知书。区政府于同年2月28日提交答辩状及相关证据，未超过10日的法定期限。且上诉人在一审并未提出异议。本案原审原告是徐万亮等26户村民，而已生效的(2001)菏行初字第3号行政案件的原审原告人是三里河村民委员会。该两案不但原告不同，而且亦非同一案件。不属于《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》第三条规定的情形。故上诉人主张被上诉人逾期提交答辩状和证据及一审违反回避制度的理由不能成立。

原市政府发布菏政公字[2000]第5号公告的行为是征用土地程序中的公示告知程序，该公告行为对上诉人的实体权利义务并不产生直接影响，影响上诉人权利义务的是省政府的行政审批行为。在上诉人未诉省政府行政审批行为的情况下，应视为该行为合法有效。原市政府依据《土地管理法》第四十六条第一款“国家征用土地的依照法定程序批准，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”和《实施条例》第二十五条第一款“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。并将批准征地机关、批准文号、征用地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、……等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告”的规定，对经过省政府依法批准的该宗土地的用途、范围，面积及征地补偿标准、安置等事项予以公告，符合上述法律、法规的规定。菏政公字[2000]第5号公告认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。   

综上，被上诉人发布的[2000]第5号《征用土地方案公告》和原审法院判决认定主要事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：

    驳回上诉，维持原判。

    一、二审案件受理费各100元，均由上诉人徐万亮等26户村民负担。

    本判决为终审判决。

审  判  长马新光

审  判  员马荣维

代理审判员王  颖

二OO二年八月一日

书记 员    刘慧贤

菏泽市牡丹区人民政府

关于菏泽源丰农药有限公司调整灭多威

生产车间的通告

    根据菏区政函[2002)23号文件要求， 确定将原定在岳程办事处三里河村辖区内的菏泽源丰农药有限公司灭多威生产车间另行选址，  三里河村辖区内的灭多威生产车间厂址调整为生物农药试验基地。

特此通告。

二00二年七月二十九日