行政审批收费改革的经验、境遇与发展方向——以上海市行政事业性收费清理为例

【出处】《华东政法大学学报》2010年第6期
【摘要】上海市的行政审批收费存在收费项目的设定依据位阶较低、收费标准不合理等问题。翔实的数据显示，经过行政事业性收费清理，这些问题得到了一定程度的解决，取得了阶段性成果。与此同时，也在制度层面形成了具体的共识。行政审批收费改革的发展方向在于明确基本原则、确立设定标准、明确新的清理范围、健全管理制度、完善立法保障和实施配套改革等六个方面。
【关键词】行政许可；行政审批；行政审批收费；收费改革
【写作年份】2010年


【正文】

　　2007年，按照“使上海成为行政透明度最高、行政效率最高、行政收费最少的地区之一”的要求，上海市政府部署开展了行政事业性收费清理工作，对531项行政事业性收费进行了清理，第一批取消和停征了行政事业性收费148项，取得了阶段性成果。此次大规模清理收费活动是近年上海行政审批制度改革力度最大的一次，被喻为“上海政府的自身革命”。{1}然而，在上海市，仍有383项行政事业性收费有待进一步清理和规范。在改革的目标、收费项目性质的甄别、清理的标准和具体措施等方面还存在不同的认识，亟待加以厘清。笔者拟在实证研究的基础上剖析问题，提出对策，以便为未来的改革提供方向性思路。

　　一、行政审批收费的现状调查与分析

　　行政审批收费的范围主要包括两部分：一是实施审批收费，审批部门基于行使行政审批职能而向申请人或被审批人（以下统称当事人）收取的费用；二是监督检查收费，审批部门或其他负有监督检查职责的部门基于监督检查或管理职责而向当事人收取的费用。{2}按照上述标准，对2007年上海市政府纳入清理范围的531项行政事业性收费进行详细梳理，共梳理出行政审批收费395项，占全部行政事业性收费项目总数的74.4%。这些审批收费项目总体上可以反映上海市行政审批收费的情况。在对调查结果进行详细分析后，可以发现主要存在以下四个问题。

　　（一）收费项目的设定依据位阶较低

　　在395项行政审批收费中，282项由规章以下的规范性文件设定，比例高达71.4%。其中，中央设定的277项行政审批收费中，规范性文件设定的有186项，占277项总数的67.1%；上海市设定的118项行政审批收费中，规范性文件设定的有96项，占118项总数的81.4%。上述由规范性文件设定的行政审批收费项目中，大量的收费项目是在缺乏有关法律、法规和规章明确规定的情况下，直接由有关财政、物价部门文件设定的。395项行政审批收费中，直接由中央和上海市财政、物价文件设定的行政审批收费项目共计238项，占总数的60.3% 。

　　（二）收费标准不合理

　　存在专门针对个体工商户、私营企业的收费，以及对外资企业或产品实行歧视性标准。{3}收费标准不符合成本补偿原则，收费标准与行政审批所需成本不相适应。例如，工商行政管理部门在核发企业法人营业执照时，按照企业注册资金的比例收取不同的费用。

　　（三）收费缺乏客观的管理或服务事实依据

　　现实中存在诸多审批机关没有发生审批或监督检查等管理行为，却凭借优势地位向管理对象一律收取“管理费”的现象，是收费职能的异化。根据调查，靠收费养机构和养人员的情形在上海市仍然存在，突出反映在自收自支的事业单位靠收费维持单位运作的现象。调查还反映出存在收费大大超出维持事业单位运作成本的“盈利”现象。{4}

　　（四）存在违法违规收费现象

　　少数单位在行政审批收费项目的法律依据已明令废止的情况下，仍在继续收费。例如，上海市劳动保障局下属事业单位收取的用人单位综合管理费、市文广局下属事业单位收取的音像市场管理费、市新闻出版局下属事业单位收取的图书报刊市场管理费。个别行政审批收费项目游离于行政事业性收费管理之外，没有纳入行政事业性收费目录范围进行管理，没有按规定申领《收费许可证》进行收费，如旅游行政主管部门下属部门原收取的旅行社质量保证金管理费，未纳入市财政局编制的行政事业性收费目录，也未实行收支两条线管理，而是直接从旅行社质量保证金利息中提取。此外，有关审批部门增加审批前置环节和审批条件，要求申请人取得有关行业协会或中介组织的认可或培训，并由行业协会、中介组织进行收费的行为，这些收费表面上不属于审批收费，但属于依附于审批的“搭车收费”，直接增加了当事人的负担。{5}

　　二、行政审批收费改革的实施状况

　　上海市行政审批收费改革的要点是行政事业性收费的清理。这一举措由上海市政府办公厅于2007年12月4日发布《关于做好本市行政事业性收费清理工作的通知》布置实施，上海市政府法制办、财政局、发改委、监察委和编办共同组织实施并形成统一清理意见。其后，上海市政府召开专题会议研究确定具体清理项目。2008年6月4日，上海市政府发布《关于公布本市取消和停止征收148项行政事业性收费项目的通知》，向社会公布取消和停征148项行政事业性收费，以及完成相关地方性法规、市政府规章和文件的清理，行政事业性收费清理取得了阶段性的成果。

　　（一）取消、停征行政审批收费项目的具体情况

　　上述148项行政事业性收费共包含行政审批收费90项，其中，取消33项，停止征收57项。具体情形可以从以下角度得到深人的呈现。

　　1．收费类别

　　取消、停征的行政审批收费的类别及数量分布情况详见表1。

　　表1取消、停征行政审批收费的类别分布情况（单位：项）

　　┌──┬───┬───┬─────┬───┬───┬──┬──┐

　　│清理│工本费│手续费│检验检测费│考试费│管理费│其他│合计│

　　├──┼───┼───┼─────┼───┼───┼──┼──┤

　　│取消│12 │6 │2 │4 │9 │ │33 │

　　├──┼───┼───┼─────┼───┼───┼──┼──┤

　　│停征│14 │19 │3 │1 │19 │1 │57 │

　　└──┴───┴───┴─────┴───┴───┴──┴──┘

　　从表1可以看出，在取消的行政审批收费中，数量较多的类别分别为工本费（占36.4%）、管理费（占27.3%）和手续费（占18.2%）；停征的行政审批收费中，数量较多的类别分别为管理费和手续费（均占33.3%）以及工本费（占24.6%）。综合来看，管理费和手续费清理力度较大。

　　2．设定依据

　　取消、停征的行政审批收费项目的设定依据及数量分布情况详见表2。

　　表2 取消、停征行政审批收费的设定依据情况（单位：项）

　　┌──┬──┬────┬────┬────┬───┬────┬────┬──┐

　　│清理│法律│行政法规│部门规章│部门文件│地方性│上海市 │上海市 │合计│

　　│ │ │ │ │ │法规 │政府规章│部门文件│ │

　　├──┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼────┼──┤

　　│取消│ │1 │1 │ │2 │5 │24 │33 │

　　├──┼──┼────┼────┼────┼───┼────┼────┼──┤

　　│停征│1 │17 │ │32 │ │4 │3 │57 │

　　└──┴──┴────┴────┴────┴───┴────┴────┴──┘

　　从表2可以看出，取消的行政审批收费有以下两方面特点：(1)上海市设定的收费项目数量（31项）要远远多于国家设定的项目数量（2项）；(2)文件设定的收费项目比重较大，占取消总数的72.7%。停征的行政审批收费也有两方面特点：(1)中央层面设定的收费项目数量（50项）远远多于上海市设定的项目数量（7项）；(2)文件设定的收费项目比重也较大，占停征总数的61.4%。综合来看，文件设定的收费项目清理力度较大。

　　3．执收主体和收费对象

　　取消、停征的行政审批收费项目的执收主体和收费对象情况详见表3。

　　表3 取消、停征行政审批收费的执收主体和收费对象分布情况（单位：项）

　　┌──┬─────────────┬──┬───────────┬──┐

　　│清理│执收主体 │合计│收费对象 │合计│

　　│ ├────┬─────┬──┤ ├──┬──┬─────┤ │

　　│ │行政机关│事业单位 │其他│ │个人│企业│单位和个人│ │

　　├──┼────┼─────┼──┼──┼──┼──┼─────┼──┤

　　│取消│10 │23 │ │33 │7 │7 │19 │33 │

　　├──┼────┼─────┼──┼──┼──┼──┼─────┼──┤

　　│停征│31 │25 │1 │57 │20 │10 │27 │57 │

　　└──┴────┴─────┴──┴──┴──┴──┴─────┴──┘

　　取消的行政审批收费中，事业单位执收的数量明显多于行政机关执收的收费项目；收费对象为单位和个人的收费项目数量明显多于专门针对个人或企业收费的项目。停征的行政审批收费中，行政机关执收的项目数量稍多于事业单位执收的项目数量；收费对象为单位和个人的项目数量多于其他两类情形。综合来看，收费对象因素所起的作用并不明显。

　　（二）基本认识与评析

　　以行政事业性收费清理为表现形式的行政审批收费改革取得了阶段性成效，主要表现为以下两个方面。(1)取消、停征的收费项目中“含金量”高。这些收费项目包括工商部门的“集贸市场管理费”、“个体工商户管理费”，建委系统的“建设工程质量监督费”、房地系统的“房屋拆迁管理费”、“征地管理费”等，涉及金额近20亿元，涉及政府部门30个。(2)初步形成了一些具有制度建设意义的共识，为改革的深入奠定了基础。例如，行政机关履行管理职责不应收取管理费，行政机关向社会提供普遍性公共服务不能收费，市级部门规范性文件不能设定收费项目，行政事业性收费的设定权上收至市政府。在取得已有成效的基础上，上海市已明确接下来将“紧紧围绕政府职能转变，加大行政事业性收费后续清理力度；依法、从严控制可能的新增收费”。{6}

　　与此同时，行政事业性收费清理尚存在需完善之处，主要包括以下四个方面。(1)清理的力度还有待进一步强化。第一批取消或停征的行政审批收费有90项，占全部行政审批收费395项总数的22.8%，后续改革的任务仍然十分艰巨。(2)清理工作中，来自收费的部门影响较大，清理行政性色彩偏浓，专家论证、公众参与与监督尚不充分。在取消或停征的收费项目的选择上，充分征求了收费部门的意见，尽量在争取其支持和同意的基础上开展相关工作。由于信息不对称等方面的原因，有关部门有了充分博弈的机会和可能，在缺乏人大、公众的有效参与和监督的环境下，清理的成效在一定程度上降低了。清理的收费项目中，有相当部分收费项目要么是事实上已经取消或相关收费依据已失效的项目，要么是收费标准低、收费概率小的项目。(3)收费清理尚未形成长效机制，缺乏制度保障与配套，有一定的短期性。收费清理局限在对现有的收费项目裁减，制度层面的总体创新和改革暂付阙如，特别是缺乏对收费的设定权、实施权、监督管理权的合理配置与有效监督；缺乏配套制度改革，特别是公共财政经费保障和事业单位方面的改革，给部分行政机关和事业单位的正常经费带来了一定影响。{7}(4)收费清理的理论支撑和依据需要进一步研究。在收费的分类、行政许可与非许可审批的区分、管理费的认定以及合法性、合理性的标准确定等方面，尚未形成系统、完备的理论以指导实践。

　　三、行政审批收费改革的发展方向

　　（一）明确行政审批收费的基本原则

　　1．收费例外原则

　　由公共财政保障行政审批制度运行的成本，原则上不向被审批人收取费用，只有在被审批人所获利益与不特定利害关系人的利益、公共利益不相一致甚至有可能对后者构成损害的情况下，才可以向被审批人收取费用。在普通审批等六类行政审批情形中，只有普通许可和核准二类需要收费，其他四类行政审批原则上不能收费。即使是核准类收费项目，根据《行政许可法》第28条的规定，随着行政审批技术审社会化改革进程的加快，相关的检验检测类审批收费项目也将由行政事业性收费转为中介组织的收费。

　　2．客观性原则

　　该原则又称补偿和非盈利原则。{8}其具有两层含义：(1)指行政审批收费必须以客观发生的行政管理活动为依据，不得收取没有发生实际管理或服务活动的各类“管理费”、“人头费”；(2)行政审批收取的费用必须和实际发生的管理成本或者防范危险预期可能产生的成本相适应，不得超出客观成本进行牟利，更不允许利用行政审批收费形成“小金库”，甚至以费养人，即以客观管理和服务成本为依据，满足社会管理需要，合理补偿管理和服务成本，并与社会承受能力相适应。

　　3．有效性原则

　　行政审批需要收费的，应当总体上有助于促进资源的合理配置和利用效率，有利于资源节约、节能减排、保障民生、支农惠农、促进就业、优化投资环境、发展非公经济等，最大限度地增加社会的总体福利，即收费要比不收费更有助于行政审批目的和社会公共利益的实现，并且实施收费本身是有效率的，否则不能收费。

　　4．收费法定原则

　　行政审批收费应当在四个方面实现法定化，具体包括行政审批收费的设定权法定、收费项目法定、收费标准法定和收费主体法定。此外，行政审批收费的法定原则还包括行政审批收费的相关管理体制、配套管理制度以及改革措施（如定期清理等）均应当有明确的法律依据。

　　（二）确立行政审批收费的设定标准

　　1．行政审批收费的合法性标准

　　行政审批收费的合法性标准即行政审批收费的设定权和设定依据。行政审批收费的合法性标准为“法律、行政法规、地方性法规、省级政府规章可以设定行政审批收费”，部门规章、省以下地方政府规章和行政规范性文件不得设定行政审批收费。就上海市而言，只有法律、行政法规、地方性法规和市政府规章可以设定行政审批收费，部门规章、市和区县政府及其工作部门的规范性文件不得设定行政审批收费。

　　需要指出的是，对于行政许可收费，则应当严格按照《行政许可法》的规定执行，即只有法律、行政法规规定才可以实施收费，提供行政许可申请文书格式文本不得收费。

　　2．行政审批收费的合理性标准

　　在设定目的与标准上，行政审批收费必须以客观的管理或服务事实为依据，并且收费标准要与发生的管理和服务成本相适应。{9}在设定范围上可以作以下具体分类：(1)对普通审批的收费，从维护公共利益和他人权益安全的角度出发，原则上只能保留手续费，而不能有其他收费，如证照工本费等；(2)对特许审批领域的收费，原则上不得实施除使用费以外的其他收费；(3)对涉及特殊信誉、条件或技能的职业、行业的资格、资质的认可审批收费，除发生考试、专家评审的可以收费以外，原则上不得收费；(4)对核准审批收费，可以保留检验检测费；{10}(5)对登记审批原则上不得收费；(6)对监督检查方面收费，原则上不得收费。

　　此外，行政审批收费的合理性问题还需要根据经济社会发展状况、政府财力状况，以及行政审批收费项目是否符合经济社会发展需要、是否存在歧视等因素进行综合判定。

　　3．合法性标准与合理性标准的衔接

　　在二者关系的处理上，可参照我国行政审批制度改革的有益经验，{11}遵循“合理性标准优先”原则，即判断具体收费项目是否需要设定，应当首先审查其是否具有合理性，不具有合理性的审批收费项目，原则上不得设定。例外的主要是一些依照国际惯例或对等原则需要进行收费的情形。

　　（三）继续深入开展行政审批收费清理工作

　　1．取消、停征一批收费项目

　　尚待清理的205项行政许可收费项目，不符合《行政许可法》规定，又明显不具有合理性的予以取消；对虽然有法律或行政法规依据，但严重不合理的予以取消。对尚待清理的100项非许可审批收费项目，缺乏法律、法规、规章依据且不具有合理性的收费项目予以取消，对虽然有上述法律依据但严重不合理、不符合经济社会发展需要的收费项目，予以取消。

　　2．合理调整一批收费项目

　　对不具有《行政许可法》规定的法律、行政法规依据，但具有合理性，暂时难以取消的行政许可收费项目，如一些检验检测类、考试类收费项目，暂时保留并逐步加以调整。对非许可审批收费项目，具有合理性但不具有规章以上依据的；可以暂时保留并及时通过立法等方式弥补合法性的瑕疵。另外，在收费标准、收费对象、收费主体等方面确实存在瑕疵的收费项目，以及时制定政府规章的方式予以保障。

　　3．逐步转化部分行政审批收费项目

　　对部分不再体现政府职能，可以通过市场以价格方式形成的收费，转为经营性收费。对直接体现政府职能、具有税收特征且便于税收征管的改为税收。虽然具有收费性质，但由于受益范围和受益时间相对具有普遍性和持久性，采取税收形式征收更有效率的现行收费项目改为税收，涉及国家事权的，向中央政府提出建议。

　　4．保留部分合理合法的收费项目并实行规范化管理

　　对具有法律、行政法规以上依据并且合理的行政许可收费项目，以及具有法律、法规、规章以上依据且合理的非许可审批收费项目，予以保留，并在收费标准、收费主体、收费程序、收费票证等方面予以规范化、制度化管理，不断提高行政审批收费在促进经济社会发展、保护社会公共利益方面的积极作用。

　　（四）建立健全行政审批收费管理制度

　　1．优化行政审批收费管理体制

　　就上海市而言，现行行政审批收费管理体制主要是上海市政府领导下的财政、物价部门分工负责制，其中，市政府主要承担领导与重要收费事项的审批职能，财政部门主要负责收费项目的立项、收入管理，物价部门主要负责收费标准的核定和收费许可证的发放及监督。在收费与财力、收费单位收与支相挂钩的情况下，财政部门与收费部门具有天然的利益关联，很难抑制收费的扩张。为此，可以从以下两个方面对现行管理体制进行优化。

　　一是建立健全行政审批收费改革议事协调机构。设立由市政府主要领导以及市人大、物价、财政、编制、审计、法制、监察等相关部门领导参加的领导小组，研究、决定行政审批收费改革的重大问题，统筹安排全市行政审批收费改革相关工作。强化市人大、法制、编制等部门在立项、收费标准核定环节的参与，改变财政部门为主负责立项、物价部门为主核定标准的局面，加强立项、标准核定环节的合法性、合理性论证；强化财政部门的收入管理职能，物价部门的收费管理职能；强化监察、审计部门的监督参与力度，实现合理分工。

　　二是建立立法部门与物价、财政部门的衔接机制。行政审批收费设定中目前存在的一个突出问题是人大、政府法制等立法部门在起草制定地方性法规、市政府规章时设立行政审批收费的，事前缺乏与物价、财政等立项审批部门的有效衔接。为提高行政审批收费项目的合理性与科学性，未来的衔接机制中应当明确起草部门必须事先征求物价、财政部门的意见，由物价、财政部门在审查合理性并综合衡量财政收支情况的基础上提出意见，作为最终立法的重要依据。

　　2．规范行政审批收费设定制度

　　一是明确新设行政审批收费项目应当有法律、法规或市政府规章依据，行政规范性文件（包括市政府的行政规范性文件）不得设定行政事业性收费项目。取消财政、物价部门在无法律、法规、市政府规章依据情况下直接立项审批的权力，从源头上提高行政审批收费项目的合法性。

　　二是建立收费立项评估和控制机制。加强对收费立项和收费标准制定的评估工作，把好准入关，实施成本效益分析，科学设定收费项目。不但要根据收费项目的审批权限、工作程序等，确定收费项目和收费标准，更重要的是应根据本市行政收费的改革方向，从收费设置的合理性、必要性，加强收费项目管理。

　　三是积极探索行政审批收费“日落”条款制度。新设行政审批收费，应当在设立的同时明确行政审批收费有效期，最长一般不得超过三年，有效期届满前，设定机关和实施部门应当对实施情况进行评估，经评估认为需要继续实施的，应当报请设定机关批准并对社会公告。

　　3．建立健全行政审批收费公众参与制度

　　政府机构在收费项目设立过程中，应当同服务对象进行充分磋商，认真听取缴费人意见，具体包括设立收费项目或修订收费标准之前的通知与听取反馈意见，就可能出现的问题与缴费人进行磋商并达成共识。考虑到当前的实际情况，公众参与应着重放在收费项目、收费标准方面，具体包括新设和调整，重点是新设。对立法中需要新设行政审批收费项目的，应当单独举行行政审批收费听证或将有关内容并入立法听证会中。对实施中的行政审批收费，在收费水平、标准、服务质量、效率、绩效考核等方面吸收公众参与。{12}

　　4．完善现行的行政审批收费执收制度

　　现行的行政审批收费执收和管理方式较为多元，如实行收费许可证、收费公示、统一票据、收支两条线制度等等，尽管在规范和约束收费行为方面发挥了一定的效能，但仍存在相当的局限性，现实中屡见不鲜的乱收费现象即为明证。要从根本上解决当前存在的问题，必须从执收和管理方式的改革、创新着手，具体可以从以下四个方面努力。

　　一是改革现行行政审批收费收缴制度。可借鉴行政处罚罚缴分离制度，对现行的行政审批收费收缴分离制度进行改革，即在收费许可证的基础上，由财政、物价、法制部门事前按照核定的《行政事业性收费目录》给收费单位统一编制收费机构代码；审批部门向缴费对象出具印有收费机构代码的缴费通知，由后者到相关银行缴费，由银行统一代收代缴入国库或财政专户。

　　二是试行并联审批基础上的集中收费制度。对行政审批制度改革中实施“统一办理、联合办理、集中办理”即所谓并联审批的领域，实行行政审批收费集中收取制度，切实减轻被审批人的负担。

　　三是积极探索相对集中行政审批收费权制度，配合审批职能的相对集中，通过职能归并、委托收费等方式对相关收费权进行相对集中。条件成熟的基础上可以由财政部门设立或指定的一家单位统一收取相关收费，以行政收费中心的模式进行操作。

　　四是积极争取中央有关部门支持，试行费改税试点。对一些征收对象范围较大、收费较为稳定的项目，采取税收征收方式更为高效的，以及一些本质上具有税收性质的收费项目，改为税收方式收取。

　　5．建立健全行政审批收费监督与定期清理制度

　　一是要完善日常收费管理机制，定期研究梳理行政事业性收费政策，加强收费的年审和统计管理。

　　二是要加强对有关收费收支情况的监督检查，将财政部门年度稽查、价格部门监督检查、法制部门执法检查、审计检查等统一起来，及时处理有关收费的举报、投诉事项，落实收费的事后监管，及时发现和纠正违规、不当的收费行为。

　　三是建立健全收费公示、行政审批收费定期清理制度和动态调整制度，保证行政审批收费总体制度的良性运行，以及对经济社会发展的积极促进作用。

　　（五）完善立法为行政审批收费改革提供法制保障

　　完善立法是实现行政审批收费制度改革工作规范化、制度化的重要保障，也是行政审批收费改革的发展方向。{13}具体立法，可有两种方案。

　　一是起草制定《上海市非税收入管理规定》，取代现行《上海市行政事业性收费管理暂行规定》。这一方面可以将包括行政审批收费在内的行政事业性收费、国有资产收入等所有政府非税收入纳入统一的规范管理渠道，健全公共财政建设；另一方面也与国家加强政府非税收入管理、调研起草《政府非税收管理条例》相吻合。

　　二是起草制定《上海市行政事业性收费管理规定》。可以将包括行政审批收费在内的行政收费、事业收费进行统一规范，并以行政审批收费为主，实现收费的管理体制、设定、实施、监督检查、定期清理等改革措施的法定化、规范化。这一立法的重点突出、针对性和可操作性强，立法范围适度，是较为理想的中短期选择。在此基础上，待国家非税收入立法出台以后，再起草制定本市的非税收入管理规定。

　　（六）深化行政审批收费配套改革

　　1．进一步深化行政审批制度改革

　　需要在现行相对集中行政审批职能、并联审批、电子审批与电子监察、将审批职能移交社会中介组织等改革措施的基础上，进一步围绕“建设公共服务政府”和政府一体化的要求，以服务相对人为中心，通过政府机构改革、职能调整、流程再造、电子政务等手段打造扁平化、高效的服务政府，打破现行“政出多门、机构林立、资源分割”的格局。

　　2．深化公共财政改革

　　要改变当前行政审批收费与行政审批部门支出挂钩的客观现状，按照建设“适应公共需要、收支管理规范、宏观调控有力，符合社会主义市场经济要求的公共财政管理体系”的要求，为行政审批收费改革提供坚实的物质基础。

　　3．深化事业单位改革

　　事业单位改革的滞后、事业单位行政执法权力的异化是行政审批收费诸多问题的重要原因，加快事业单位改革，剥离相应的行政审批职能，裁减、分流冗员，是行政审批收费制度改革、行政审批制度改革取得成效的重要条件，这也可以为公共财政建设提供物质支持。

　　4．加强培育和规范行业协会和社会中介机构

　　行业协会和社会中介机构应当能够承接原由政府以审批形式承担的职能。在实现政府职能转变的同时，应加强对其收费的管理，防止其异化为“二政府”，依附于政府权力变相收费，甚至成为部分行政审批部门变相收费的工具，杜绝其“搭车收费”。




【作者简介】
杨寅，单位为上海政法学院。刘建平，单位为上海市人民政府。


【参考文献】
{1}参见《新华视点：上海取消和停止148项行政收费追踪》，资料来源：//news. xinhuanet. com/newscenter/2008 - 08/18/content＿9470853.htm，访问日期为2010年8月10日。
{2}本文研究的行政审批收费，不包括行政主体通过审批实现的资源“价格”（即名费实租），特别是在自然资源开发利用、配置公共资源等审批过程中收取的各类使用费，如土地出让金、水资源费等。这些收费本质上不属于收费而属于价格。参见王存：《中国收费问题研究》，中国财政经济出版社2008年版，第228页。
{3}例如，上海市工商行政管理部门专门针对个体工商户收取管理费，质量技监部门所属单位在进行电梯检测并收费时，对国产电梯和进口电梯分别执行不同的标准。
{4}以上海市民政局某职能处为例，2006年共收费2133万元，但该部门实际只向财政核拨了900万元，余下的1233万元显然属于盈余。
{5}例如，上海市公安机关在审批废旧金属收购资格时，要求申请人先取得有关行业协会的同意，而申请人要取得行业协会同意，须缴纳一定的保证金；市安全生产监管局在审批叉车工证、电焊工证等证件，以及市质量技监局在审批行车操作工证、起重机挂钩证等证件时，均要求企业参加其指定或认可的培训机构培训，并由培训机构收取相关培训费用。 {6}参见《上海取消和停止征收148项行政事业性收费》，载《文汇报》2008年6月5日第1版。
{7}例如，区县工商行政管理部门实行市、区两级财政共同负担，集贸市场管理费和个体工商户管理费停征后，一些财力相对薄弱的区县难以在减少财政收入的同时继续负担相应的财政支出。建设工程安全质量监督机构、工程定额管理机构和建设用地事务中心以及旅游管理部门下属的质量监督所等事业单位在年度预算经费的落实上受到了较大影响。
{8}2004年，财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》明确“行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用”。
{9}参见李双成：《费改税—跨世纪的改革》，中国审计出版社2000年版，第72页。
{10}1990年，国家物价局、财政部《关于审定行政事业性收费的若干问题的通知》中明确“新产品定型鉴定，除收取检验、检测费外，不得收取其他费用”。
{11}2001年，国务院审改办《关于印发＜关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题＞的通知》中明确“特别是在把握合法原则和合理原则的关系时，应当注意二者的有机统一，即使是符合合法原则的行政审批事项，如果不符合合理原则，该项行政审批也应当通过法定程序予以取消；虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应当通过相应的法定程序，制定规范性的法律文件予以设定”。
{12}新设行政审批收费属于行政许可收费或属于面向企业收费的，还应当严格执行《行政许可法》以及1997年《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》等文件的规定。
{13}目前已有浙江、黑龙江等17个省级行政区制定了地方性法规，广东、福建等9个省级行政区制定了省级政府规章，重庆和江苏2个省级行政区制定了省级规范性文件，中央层面的《政府非税收入管理条例》正在立法调研中。