宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院一审判决确认石嘴山市大武口区人民政府作出的《关于限期拆除兴民村有关建筑物的通告》违法。

宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
行政判决书
(2011)石行初字第4号

原告毛吉亭，男，汉族，1968年4月16日出生，无业，住石嘴山市大武口区康佳小区1-1-101室，身份证号：640204196804160054。
原告吴文秀，女，汉族，1988年7月2日出生，住石嘴山市大武口区维电路电厂福利区26-1-102号，身份证号：640202198807021021。
委托代理人张峰，女，1962年9月22日出生，大武口电厂职工，住石嘴山市大武口区电厂10-4-3-1号，系原告吴文秀母亲，身份证号：640202620922102，特别授权代理。
原告侯忠，男，汉族，1968年6月8日出生，个体户，住石嘴山市大武口区兴民村维康西路159号，身份证号：640204196806081018。
委托代理人侯燕，女，汉族，1967年7月12日出生，无业，住石嘴山市大武口区兴民村维康西路159号，系原告侯忠妻子，身份证号：640204196707121045，特别授权代理。
原告伊桂春，女，汉族，1939年2月5日出生，住石嘴山市大武口区民乐小区19-8-401号，身份证号：230304193902054226。
委托代理人秦成利，男，汉族，1962年1月18日出生，无业，住石嘴山市大武口区民乐小区19-8-401号（出租房），系原告伊桂春之子，身份证号：230304196201184216，特别授权代理。

委托代理人闫拥军，北京市盈科律师事务所律师，为以上四原告代理人，特别授权代理。

被告石嘴山市大武口区人民政府。住所地，石嘴山市朝阳西街99号。
法定代表人蔡菊，区长。
委托代理人邹继珍，大武口区人民政府工作人员，特别授权代理。
第三人石嘴山市大武口区长兴街道办事处兴民村村委会。住所地，大武口区长兴街。
原告毛吉亭、吴文秀、侯忠、伊桂春与被告石嘴山市大武口区人民政府、第三人石嘴山市大武口区长兴街道办事处兴民村村委会行政撤销一案，本院于2011年2月21日作出（2010）石行初字第5号行政判决，宣告后原告不服，向宁夏回族自治区高级人民法院提出上诉，宁夏回族自治区高级人民法院经审理，以（2011）宁行终字第2号行政裁定撤销本院一审判决并发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2011年11月9日公开开庭审理了本案。原告毛吉亭、吴文秀的委托代理人张峰、侯忠的委托代理人侯燕、伊桂春的委托代理人秦成利及四原告的共同委托代理人闫拥军，被告石嘴山市大武口区人民政府的委托代理人邹继珍到庭参加诉讼，大武口区长兴街道办事处兴民村村委会经本院传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告石嘴山市大武口区人民政府于2010年5月11日作出了《关于限期拆除兴民村有关建筑物的通告》（以下简称《通告》），对大武口区长城路实施改造工程工作提出了具体要求，主要内容涉及长兴街道办事处及被拆迁户，并要求自通告发布十五个工作日内，依法有序拆除影响工程建设的房屋。被告向本院提供了作为被诉具体行政行为的证据、依据。一是石嘴山市住房和城市管理局出具的房屋拆迁许可证；二是石嘴山市人民于2010年9月25日作出的石政复[2010]8号《行政复议决定书》；三是大武口区人民政府于2010年5月11日发布的《关于限期拆除兴民村有关建筑物的通告》，以此来证明其《通告》是合法的，不是具体行政行为。
原告诉称，2010年5月11日，被告大武口区人民政府作出了《通告》的具体行政行为。该《通告》称“在二标段施工过程中，有5户被拆迁户过分强调个人利益，提出了不合理、不合法的要求”。同时，该《通告》要求大武口区长兴街道办事处及兴民村村委会“自通告发布十五个工作日内……尽快召开村民代表大会或一事一议，依法收回被拆迁户所占的集体土地，依法有序拆除影响工程建设的房屋”。四原告属于该《通告》中提到的五户之中的四户，且与该《通告》具有法律上的利害关系。具体理由如下：1.被告要求兴民村村委会收回集体土地没有法律依据；2.被告要求兴民村村委会收回土地使用权，不符合法律规定的条件；3.被告作为区一级政府无权责成有关部门强制拆迁；4.强制拆迁应该在裁决规定的搬迁期限之后进行，被告在未裁决之前，就作出《通告》严重违法。故请求人民法院依法确认被告《通告》的具体行政行为违法，并予以撤销，本案诉讼费用由被告承担。
被告辩称，《通告》属于抽象行政行为，非具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。理由是，1.《通告》对依法拆除工作提出指导意见，不违法；2，《通告》的内容并未涉及对原告的具体处理办法；3. 《通告》本身不是具体行政行为的载体；4. 《通告》不属行政诉讼法第十一条规定的任何一种具体行政行为的立案范围。请求驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其主张当庭提交以下证据：
1.石嘴山市住房和城市管理局出具的房屋拆迁许可证。证号：石房拆许字（2009）第25号；拆迁范围：东：兴民村11队巷道路，南：大武口发电厂，西：老石大路；北：长兴街道办事处；拆迁实施单位：石嘴山市大武口区建设交通局；拆迁期限：2009年12月2日至2010年4月30日；发证机关：石嘴山市住房保障和城市管理局；发证日期：2009年12月2日。
2.2010年9月25日，石嘴山市人民政府作出的石政复[2010]8号《行政复议决定书》。
3.2010年5月11日，大武口区人民政府发布的《关于限期拆除兴民村有关建筑物的通告》。
原告对被告所举证据质证意见如下：一是拆迁许可证的拆迁期限是2009年12月2日至2010年4月30日，在此期限外的拆迁没有法律依据。原告的房屋于2010年5月28日被强制拆除，在裁决期间作出拆迁通告是违法的；拆迁范围不包括原告等五户所在的范围。二是复议决定书认定了《通告》是具体行政行为，原告已就复议决定书提起诉讼，故复议决定书已失效。三是对《通告》的真实性没有异议，因其不合法而引起本案的诉讼。
原告为证明其主张当庭提交以下证据：
第一组证据：（原告主体资格）
1.吴文秀与大武口乡人民政府签订的大武口乡私人建楼房合同一份；集体土地使用证[石集用（2005）字第0006号]；大武口乡乡村建设管理站出具的三份收据；
2.伊桂春村镇建设工程开工许可证[（1996）宁建村字第48号]；集体土地使用证[石集用（2004）字第0047号]；2000年7月10日建设用地变更表；测量结果报告；吴立叶、牛树德、赵生祥于2010年10月26日出具的证明，内容为“因大武口乡为了规划城乡建设，给外来人口优惠政策，准许外来人口来乡投资建设；大武口乡村土地管理站在1996年将大武口乡长城路513.5平米的土地批给伊桂春建设楼房，又以每平米6元钱的价格卖给伊桂春，又另外收取建设费500元。”
3.毛吉亭村镇建设工程开工许可证[县市大村建许字第47号]；2009年4月20日长兴街道办事处证明一份；
4.侯忠集体土地使用证[石集用（2004）字第0017号]；房屋所有权证[石房权证大武口字第079175号]。
欲证明四原告与本案有利害关系，是本案适格主体。
第二组证据：
1.2010年3月19日，石嘴山市住房保障和城市管理局作出的《中止房屋拆迁裁决通知书》；
2.答辩及告知权利通知书；
3.调解通知书。
欲证明四原告房屋正处于拆迁裁决程序过程中。
第三组证据：
被告强制拆除原告房屋的新闻报道（光盘），主要证明房屋已经被实际拆除。补充估价委托事项说明（2009年12月2日石嘴山市大武口区长兴街道办事处给宁夏正联土地房地产评估事务所出具的补充估价委托事项说明）中明确了只有含原告在内的五户。
对原告所举证据，被告质证意见如下：对于原告提交的证据用以证明身份及适格主体，予以认可，这些证据与诉讼请求之间没有关联性。所有证据表明他们所使用的土地是集体土地，房屋已经拆掉了，但与本案没有关联性。对于原告提交的第二组证据与本案没有关系，原告所提供的证据全部是集体土地，不属于城市房屋拆迁管理条例管辖的范围。本案不适用城市房屋拆迁管理办法，对许可证有异议应该向发放机构提出，两段新闻录像是2010年5月的，是在许可证发放之后的行为，发通告时大部分房屋已经拆除了，因无处可贴，将《通告》贴在原告门上也是正常的。
第三人大武口区长兴街道办事处兴民村村委会未提交答辩意见及证据。
上述原、被告提供的证据，经当庭质证，双方对对方提供的全部证据的真实性均无异议，本院予以确认。
根据当事人陈述及庭审举证、质证情况，本院确认下列事实：
2009年5月，经石嘴山市发展和改革委员会批准，石嘴山市大武口区建设交通局对大武口区长城路实施改造，在施工过程中，63户被拆迁户中的58户均已完成拆迁，剩余毛吉亭、吴文秀、侯忠、伊桂春等5户被拆迁人（其中4户即本案原告）就拆迁补偿问题未达成协议。2010年5月11日，被告大武口区人民政府发布《关于限期拆除兴民村有关建筑物的通告》，并在原告建筑物处张贴或向原告送达。《通告》中指出，在二标段施工过程中，有5户被拆迁户过分强调个人利益，提出了不合理、不合法的要求。相关部门做了大量工作，但至今仍未达成拆迁协议，影响了施工进度，延误了工期，直接影响了周围群众的生产生活。为确保工程建设的顺利进行，使长城路改造早日完成，方便周围群众的生产生活，现将有关事宜通告如下：1…….自通告发布十五个工作日内……尽快召开村民代表大会或一事一议，依法收回被拆迁户所占的集体土地，依法有序拆除影响工程建设的房屋。2.被拆迁户要充分认识到长城路改造建设的重大意义，配合工程建设及时签订拆迁协议，通过正常渠道保护自己的饿合法权益。对不配合拆迁工作，采取不正当的方式蓄意煽动、游说闹事、阻挠工程建设施工的，要追究法律责任和经济责任……。当日，第三人石嘴山市大武口区长兴街道办事处兴民村村委会下发了《通知书》，主要内容为：按照村民自治的要求，兴民村村委会召开村民代表大会并形成决议，对长城路5户不配合拆迁工作的居民采取强制拆除措施。责令原告必须在10日内到长兴街道兴民村签订拆迁协议并完成搬迁，逾期仍不搬迁的，将予以强制拆迁，并将《通知书》向原告进行了送达。
另查明，原告的房屋于2010年5月28日被强制拆除。
本院认为，公民的合法权利应当予以保护，行政机关应在法律赋予的权利范围内依法行政。本案中，关于被告发布《关于限期拆除兴民村有关建筑物的通告》是具体行政行为还是抽象行政行为的问题，判断的主要标准是行政行为对相对人的权利义务是否有直接的影响。具体行政行为是对特定人或者特定事项的一次性处理，而抽象行政行为，指行政机关制定行政法规、规章以及制定发布针对不特定对象、具有反复适用性和普遍约束力的决定、命令的行政行为。从《通告》的内容来看，主要是行政部门内部工作的指导内容，即要求相关部门履行行政职责，期限内未能完成工作任务将予以追究。但也有部分内容涉及原告的利益，直接对原告的义务加以限制，即限定自通告发布十五个工作日内对房屋的拆除，且在原告私宅建筑物上张贴。因此，被告发布《通告》的行为是具体行政行为。
关于被告发布《通告》的行为，是否属于行政诉讼受案范围的问题。由于《通告》是针对该私有建筑物所有者即原告等特定人和特定事项的一次性处理所采取的具有行政管理作用的具体行政行为，直接影响到原告的权利义务，具有行政强制内容，因而《通告》具有可诉性，属行政诉讼受案范围。
关于《通告》是否合法的问题。首先，《通告》属行政部门内部工作指导内容，即要求相关部门履行行政职责，同时要求被拆迁户配合工程建设及时签订拆迁协议，通过正常渠道保护自己的合法权益，并无不当，但对拆迁期限限定在十五个工作日内，没有事实依据和法律依据。其次，石嘴山市人民政府于2010年9月25日作出[2010]8号《行政复议决定书》，至房屋被强制拆除时，复议机关对此未作出最终裁决结果，大武口区人民政府对原告所有的房屋予以强制拆除，违反了《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。再次，根据石嘴山市住房和城市管理局出具的《房屋拆迁许可证》可以看出，拆迁期限为2009年12月2日至2010年4月30日。而原告的房屋于2010年5月28日被强制拆除。依据《通告》所实施的强制拆除房屋行为已不在2009年12月2日至2010年4月30日拆迁期限内。故《通告》不具有合法性。
综上所述，被告关于“《通告》属于抽象性行政行为，非具体行政行为，且其内容合法，不属于行政诉讼受案范围”的理由不能成立，本院不予支持。长兴街道办事处兴民村村委会作为基层人民政府管理的基层组织，其实施的行为应由大武口区人民政府承担法律责任。鉴于原告房屋已被拆除，撤销《通告》已无实际意义，且现已不具有可撤销内容，故对原告撤销《通告》的请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第二项之规定，判决如下：
确认石嘴山市大武口区人民政府作出的《关于限期拆除兴民村有关建筑物的通告》违法。
案件受理费50元，由被告石嘴山市大武口区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。



审 判 长 王军
审 判 员 刘衍泉
代理审判员 姚 丽

二0一二年二月一日

书 记 员 吴亚玲












附本判决适用的法律条文：
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十七条 人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一） 被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二） 被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三） 被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十条 人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。