刑事拘留期限延长问题论略

【出处】《法治研究》2009年第12期
【摘要】我国现行《刑事诉讼法》规定了公安机关实施刑事拘留的基本时限以及延长期限的法定理由，但由于现行法律对延长拘留期限的理由规定不合理以及监督机制缺位等原因，实践中公安机关突破法律规定随意延长拘留期限的现象十分普遍。为保障犯罪嫌疑人合法权益，维护司法机关形象，建议科学设定刑事拘留期限，完善监督制约机制。
【关键词】刑事拘留；期限；延长；监督；制约
【写作年份】2009年


【正文】

　　刑事拘留是指侦查机关[1]对直接受理的案件，在侦查过程中遇到法定的紧急情况，对现行犯或重大嫌疑分子所采取的临时剥夺其人身自由的强制措施。作为一种仅在紧急情况下才适用的临时性强制措施，刑事拘留的适用既关系到刑事诉讼能否顺利进行，又关系到犯罪嫌疑人的人权保障。因此，我国刑诉法对刑事拘留期限适用的对象、条件以及程序都作了明确规定。然而，由于立法的不完善、旧执法观念的禁锢以及监督制约机制的缺位等诸多因素，司法实践中随意延长拘留期限的现象屡见不鲜。

　　一、现行立法对刑事拘留期限延长的规定及立法背景

　　（一）现行刑事拘留期限延长的立法规定

　　《刑事诉讼法》第69条规定：“公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一日至四日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。”该条规定了公安机关实施刑事拘留的基本时限、延长期限和理由。据之，我国的刑事拘留期限依照法律规定可以达到十四日甚至是三十七日。[2]

　　综上，我国延长拘留期限的情况有两类：一是在“特殊情况”下提请审查批准逮捕的时间可延长一至四日；二是对于“流窜作案、多次作案、结伙作案”的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。对于何为“流窜作案、多次作案、结伙作案”，《公安机关办理刑事案件程序规定》第110条作了规定，“流窜作案，是指跨市、县管辖范围连续作案，或者在居住地作案后逃跑到外市、县继续作案。多次作案，是指三次以上作案。结伙作案，是指二人以上共同作案。”

　　（二）现行刑事拘留期限延长的立法背景

　　在1996年以前的刑事办案中，公安机关具有收容审查权，对有轻微违法行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑或者有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址，来历不明的人有权进行强制收容审查。收容审查经县级公安机关批准期限是一个月，地市级公安机关批准可延长一个月，省级公安机关批准可再延长一个月，并且起始时间是从查清真实姓名、住址的时间起算。

　　由于收容审查存在着收审面宽、时间超长、审批简单、监督少、随意性大等优势，因此在办案中得到广泛使用。但也正因为监督少，制度不健全，随意性大，时间超长，被大量使用，特别在使用中管理混乱，甚至造成非正常死亡现象及随意殴打体罚、刑讯逼供等现象，引起了国内外普遍关注和强烈批评。

　　为了改变这种状况，1996年修改《刑事诉讼法》时，在考虑现实治安状况的基础上，为了避免因取消收容审查而造成社会治安失控，在降低了刑事拘留、逮捕的条件后，对于三种特定情形的刑事拘留的提请审查批准逮捕的期限延长到三十日，这在当时无疑具有较大的进步意义。

　　二、刑事拘留期限延长的司法现状

　　（一）刑事拘留期限延长存在的问题

　　1．刑事拘留期限延长一至四日常态化，且理由一致为“案情复杂”。根据我国刑诉法的规定，拘留期限的常态为三日，但并未对“延长一至四日”的适用条件予以严格要求，而对三十日的拘留期限则作了严格的规定。据统计，2007年第一季度广州市人民检察院受理的审查（决定）逮捕案件中，采取了刑事拘留措施的有446人，其中未延长拘留期限的10人，占全部被拘留人数的2.24％；延长至七日的为37人，占全部被拘留人数的8.3％；延长至三十日的为399人，占全部被被拘留人数的89.46％[3]。从以上数据可以看出，在办理刑事案件过程中，延长拘留期限的比例相当高，几乎“逢拘必延”，不办理延长反而成了例外，而且延长理由无一例外都为“案情复杂”。

　　2.“流窜作案”被错误理解为外省市户籍人员作案。《公安机关办理刑事案件程序规定》第110条规定“流窜作案”是指跨市、县管辖范围连续作案，或者在居住地作案后逃跑到外市、县继续作案。调查发现，公安机关和检察机关部分人员将“流窜作案”错误解读为外省市户籍人员作案，只要是户籍不在本地，均能以“流窜作案”为由将拘留期限延长至三十日。

　　案例一：无违法犯罪记录的河北籍汽车司机尹某，因涉嫌交通肇事罪被公安机关以流窜作案的名义刑事拘留延长至三十日后才提请审查批准逮捕。

　　3.“结伙作案”被错误理解为多人冲突。《公安机关办理刑事案件程序规定》第110条规定，“结伙作案”是指两人以上共同作案。调查发现，公安机关将“结伙作案”错误解读为只要是发生冲突的双方是多人就是“结伙作案”，而不管行为人之间是否具有共同的犯罪故意和共同的犯罪行为。

　　案例二：罗某与马某系朋友关系，某日两人所驾汽车与齐某所乘刘某的出租车发生追尾事件，马某与刘某因经济赔偿问题发生撕扯，齐某下车欲予以劝阻，罗某以为齐某帮刘某打架，上前将齐某推下泄洪沟，造成齐某摔成重伤。事后公安机关将罗某刑事拘留，并以“结伙作案”为由延长拘留期限至三十日。

　　4.“多次作案”被错误理解为两次以上作案。《公安机关办理刑事案件程序规定》第110条规定多次作案是指三次以上作案。经阅卷调查发现，公安机关部分办案人员将多次理解为两次以上，对作案两次的也以多次作案为由延长至三十日。

　　5.“鉴定结论或交通事故责任认定书未作出”成为伤害类、侵财类、交通肇事类案件延长的理由。

　　案例三：郭某因交通肇事被刑事拘留后，公安机关以案情复杂，正式交通事故责任认定尚未作出为由对郭某延长刑事拘留至三十日。

　　案例四：今年5月的一天11时许，犯罪嫌疑人成某在自家楼下，得知其连襟沈某与张某因挪车问题发生口角后，到现场劝架，在劝架过程中，张某将成某左手手背抓伤，成某用右拳将张某打倒在地，张某头部磕在地上，造成颅骨骨折，经法医临时鉴定，张某伤情不低于重伤。公安机关以案情复杂、事主正在医院抢救、法医鉴定不能及时作出为由，对成某延长刑事拘留至三十日。

　　（二）刑事拘留期限延长的原因剖析

　　公安机关内普遍存在的演绎适用拘留期限延长制度的表面原因在于警察权的行使不当，其深层次原因错综复杂，主要有以下几方面：

　　1．立法规定不完善。《刑事诉讼法》第69条规定在特殊情况下提请审查批准逮捕的时间可以延长一日至四日。但对于何为“特殊情况”，《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》均没有作出具体规定，也无相关司法解释，导致在司法实践中公安机关为了争取办案时间以案情复杂为由随意延长拘留期限，使刑事拘留的“三日期限”规定丧失了实际意义。另外，对于伤害类、侵财类、交通肇事类案件，由于案件性质和我国证明标准的特殊性，使得鉴定结论和交通事故责任认定书成了犯罪嫌疑人是否构成犯罪的关键证据，鉴定结论和交通事故责任认定书作出之前公安机关无法确定犯罪嫌疑人是否有罪，从而不能向检察机关提请审查批准逮捕，取保候审或监视居住又不能防止犯罪嫌疑人发生逃跑的危险，尽管案件不符合“流窜作案、多次作案、结伙作案”的规定，但公安机关不得不突破现行法律规定，违法延长刑事拘留期限至三十日。

　　2．侦查机关沿袭原有的旧执法习惯，过分依赖捕前的侦查羁押。1996年《刑事诉讼法》修改之前，侦查机关办理刑事案件时约定俗成的工作惯例是对犯罪嫌疑人首先适用收容审查，并不加限制地延长收容审查的期限，案件侦查时收审才结束。在这种习惯的长期影响下，侦查员已经高度依赖手续简便、裁量权较大的限制人身自由措施。同时由于对案件能否在较短期限内侦查终结信心不足，也为了缓解收容审查被废止后侦查机关因侦查期限骤减所面临的种种不适，1996年《刑事诉讼法》修改时增补了延长拘留期限至三十日的情形，那么，侦查机关顺理成章地会考虑用足任何可能的捕前羁押期限，以便弥补在办理刑事案件中可能存在的办案期限不足的问题。[4]

　　3.侦查人员对程序正义的重视不够，人权观念有待加强。大多数侦查人员都没有深刻认识到随意延长拘留期限的实质危害，他们认为未决羁押反正可以折抵刑期，这些羁押期限用于判决之前还是之后差别不大，实则不然。这首先反映出侦查人员的“有罪推定”观念，在一定程度上会影响侦查人员客观公正地收集证据、查清事实。在实践中，虽然经公安机关立案并拘留的大部分犯罪嫌疑人最终被判处有罪，但因为证据变化或者对法律理解存在争议而不能认定有罪的案件也占一定比例。在这些情况下，侦查人员以未决羁押期限折抵判决刑期的初衷便无法落实。

　　将未决羁押等同于已决羁押还侵犯了犯罪嫌疑人的诉讼权利，这不仅由于在中国当前的司法实践中审前羁押的期限通常会影响法院判决，容易导致关多久判多久的“实报实销”性质的判决。更重要的是，未决犯与已决犯的权利差别很大：看守所作为临时羁押场所，居住、卫生条件与监狱存在较大差距，而且为防止发生妨害诉讼行为，未决在押人员的通讯权、会见权也受到较大限制，由此，同样长短的一段羁押期限置于未决还是已决阶段对在押人员的实际权利影响可谓不小。[5]

　　而且，从国际刑事司法标准看，犯罪嫌疑人被迅速带到司法机关和在合理时间内接受审判是国际公‘约和各国法律普遍承认并予以保障的权利，[6]公安机关在缺乏外部监督的情况下随意寻找理由延长拘留期限显然侵犯了犯罪嫌疑人的权利，有悖于正当程序理念，严重损害了立法的权威和执法活动的严肃性。

　　4．监督制约机制不健全。侦查机关动辄突破现行立法的规定，肆意延长拘留羁押期限，这背后更深层的原因在于，侦查机关自行决定延长拘留期限，缺乏制约和外部监督，警察权的行使几近处于失控状态。

　　（1）内部制约机制流于形式。大多数学者都主张，羁押权不能由某一机关单独集中行使，权力过分集中而无制约必然会导致滥施。目前，延长拘留期限审批是采取内部审批的方式，实践中，这种审批往往流于形式，起不到任何制约的作用。

　　（2）外部监督、救济机制缺位。延长拘留期限决定的内部性导致的监督力度的缺失，能否通过外部监督、救济予以弥补呢？

　　首先，直到侦查机关提请（移送）审查逮捕，外部机关检察机关（或审查逮捕部门）才介入并知情，才有外部监督的可能，而此时，延长后的拘留期限已基本被用完。也就是说，外部监督根本不可能阻止延长拘留期限肯定被执行的结果。

　　那么，能否通过嫌疑人方的权利救济去对抗不正确的拘留期限的延长呢？我们注意到，延长拘留期限后，侦查机关会发出《延长拘留期限通知书》，而这份文件的收件人是已经在看守所内羁押的犯罪嫌疑人。嫌疑人的人身自由尚受控制，他的救济途经更是少之又少。可见，在延长拘留期限上，嫌疑人除了享有一个知情权外，其异议权、救济权名存实亡。[7]

　　5．取保候审、监视居住等非羁押性强制措施不完善。由于被延长刑事拘留至三十日的对象多数系外来人员，居无定所，流动性大，当前非羁押性强制措施又不够完善，监视居住形同虚设，取保候审的保证人责任淡化，取保候审取而不保，保障诉讼活动顺利进行存在一定的难度。因此，现行非羁押性措施不够完善，成为延长拘留至三十日的适用率居高不下的又一个关键因素。

　　三、立法完善和监督制约机制的重构

　　（一）立法完善

　　1．取消“特殊情况”，将拘留期限统一规定为七日。司法实践中几乎所有的案件都无一例外地将拘留期限延长至七日，三日内报捕的寥寥无几。看似是由于法律对何为“特殊情况”没有作出明确规定，但实践运用与法律规定的巨大反差使我们不得不反思刑诉法规定的三日拘留期限是否真正合理。

　　目前我国绝大部分地区警力都严重不足，同时由于侦查手段和设备的落后，在三日内结束拘留显然是有很大的困难。鉴于此，可以考虑取消“拘留后三日内提请批准逮捕”的规定，而统一规定为拘留后七日内提请批准逮捕，同时取消“特殊情况”的规定。这样既可以保证公安机关拘留后有足够的侦查取证时间，又可以维护司法统一，保证执法的严肃性。

　　但作为例外情形，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，可以将拘留期限延长至三十日的，因其剥夺犯罪嫌疑人人身自由的时间相对较长，刑诉法对此又作出了严格规定，则必须按照法律规定从严掌握，不可滥用。[8]同时还应将延长的审批权赋予检察院，实现有效的外部监督。

　　2将“鉴定结论或交通事故责任认定书未作出”纳入刑事拘留期限延长的法定理由。对于不符合“流窜作案、多次作案、结伙作案”相关规定的伤害类、交通肇事类、侵财类案件，其中有些案件的鉴定结论和交通事故责任认定书确实不可能在七日内作出，适用取保候审、监视居住又不足以防止发生逃跑危险的，司法实践中确实有将拘留期限延长至三十日的必要性。笔者建议，再修订刑诉法时可以考虑将“鉴定结论、交通事故责任认定书未作出”纳入刑事拘留期限延长至三十日的法定理由。

　　（二）监督机制的重构

　　1．确立刑事拘留期限延长的检察备案、审批、撤销制度。我国应借鉴英美国家的有证逮捕（相当于我国的拘留）制度，由检察机关对侦查机关刑事拘留决定的合法性和必要性进行审查。鉴于刑事拘留的紧急性和临时性，兼顾我国社会治安形势，公安机关对正常拘留七日的决定权应予以保留，但应在作出决定后三日内报检察机关备案审查。同时，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子拘留期限延长至三十日的审批权应交由检察机关行使，检察机关根据犯罪嫌疑人的人身危险性和羁押的必要性在三日内作出是否批准延长拘留期限的审查决定，对于需要继续侦查的案件提出侦查的方向和建议，对于无需继续侦查的案件直接作出批准逮捕或不批准逮捕决定，认为拘留决定不当的检察机关有权撤销公安机关的拘留决定。建立刑事拘留的检察备案、审批、撤销制度，对刑事拘留的决定和延长实施侦查监督，能有效加强案件的程序性和实体性审查，把好案件质量关，确保程序正义和实体公正。

　　2．确保犯罪嫌疑人的申诉权。侦查机关延长拘留期限的，往往只告知犯罪嫌疑人延长的期限，不告知缘由，或者简单地概括为案情复杂。由于侦查是封闭式的，嫌疑人要申诉，也只能向公安机关内部申诉，其自身对拘留期限延长合法性的监督缺乏必要的保障[9]。为此，应规定犯罪嫌疑人对实施强制措施的申辩权，即有权启动不服拘留尤其是延长拘留期限的复查程序，确保其能充分行使自己的应有权利。

　　3．充分发挥驻所检察职能，保障犯罪嫌疑人合法权益。一方面，驻所检察室应当对公安机关采取刑事拘留期限延长法律文书进行审查，监督延长理由是否合法。另一方面，驻所检察室应充分保障在押人员申诉控告的权利，认真受理在押人员有关刑事拘留期限的投诉和控告，依法履行监督职责，督促公安机关办案部门严格执法，规范办案，加快对案件的审查处理。对适用拘留期限延长明显不符合法律规定的，应当即时提出纠正意见。

　　4．引入非法证据排除规则。《人民检察院刑事诉讼规则》第265条规定“严禁以非法的方法收集证据。以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言，不能作为指控犯罪的根据。”本条规定了我国的非法言辞证据排除规则。笔者主张可将这一条扩大适用于言辞证据外的一切证据，全面引入非法证据排除规则。这样检察机关就可以在审查逮捕或审查起诉案件时依据该条对错用、滥用拘留措施等违反程序获取的非法证据予以排除，由侦查机关承担因程序违法而不批准逮捕犯罪嫌疑人的后果。以此遏制侦查机关不当适用刑事拘留措施的行为，真正保障被拘留人的诉讼权利。[10]




【作者简介】
杨蕾，单位为中国人民公安大学。


【注释】
[1]本文所说的侦查机关是指公安机关、检察机关的侦查部门、国家安全机关、军队保卫部门等广义的侦查机关。
[2]人民检察院应当自接到侦查机关提请批准逮捕书后的7日以内决定是否逮捕。
[3]www.zhangxinkui.com, 2009年10月3日访问。
[4]侯晓焱、刘秀仿：《关于刑事拘留期限延长的实证分析》，载《人民检察》2005年11月（下），第47页。
[5]同注[4]，第48页。
[6]《公民权利和政治权利国际公约》第9条对此作出了专门规定。
[7]www.zhangxinkui.com, 2009年10月6日访问。
[8]刘峰：《延长拘留期限应规范》，载《检察日报》2007年1月12日。
[9]徐慧琴：《延长刑事拘留期限应严格控制》，中国普法网，2009年10月8日访问。
[10]黄海波：《侦查监督视野中的刑事拘留》，载《中国刑事杂志》2007年第3期。