我国重大行政决策程序立法实践分析

【出处】《法学杂志》2011年第7期
【摘要】近年来，我国地方层面有关重大行政决策的立法与规范性文件的出台方兴未艾；与此同时，中央层面的立法显得较为滞后。及时、全面地梳理地方立法和其他规范性文件的文本，归纳、分析其中的积极经验与不足，对完善我国的政府决策体制、机制，对中央层面适时出台行政决策领域的立法具有重要作用与积极意义。
【关键词】重大行政决策；程序；立法
【写作年份】2011年


【正文】

　　行政决策程序可分为一般行政决策程序和重大行政决策程序。就实践而言，国家和社会的公共事务通常都需要通过行政机关的行政决策加以具体筹划，决定实施方案。将所有的行政决策程序都纳入法治的轨道，显然不切实际。从近年我国行政决策程序立法来看，通过法律规范乃至其他规范性文件规制的主要是重大行政决策程序。归纳、分析重大行政决策立法中的基本特点与不足，提炼其积极经验，对完善我国的政府决策体制、机制具有重要作用，对中央层面适时出台行政决策领域的立法也具有积极意义。

　　一、我国现有重大行政决策程序的立法梳理

　　（一）中央层面的重大行政决策程序立法

　　据笔者对国务院以及外交部、监察部、司法部、财政部、住房和城乡建设部、发展和改革委员会、国有资产监督管理委员会、审计署、中国人民银行等27个部委官方网站查询发现：在中央层面，截至2010年10月，有关重大行政决策程序的重要规范性文件仅有国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年的《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年的《关于加强法治政府建设的意见》，其他27个部委均没有关于重大行政决策程序的专门规范性文件。而且，上述国务院的三个规范性文件也不是专门针对重大行政决策的规定。从严格意义上说，我国目前在中央层面上的重大行政决策程序存在缺失。

　　（二）地方层面的重大行政决策程序立法

　　根据笔者统计，截至2010年10月，通过地方法律规范和规范性文件对重大行政（或事项）决策程序进行规定的省区（市）级立法主要有九个，分别是：《青海省人民政府重大行政决策程序规定》（2009年4月1日施行）、《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》（2009年3月施行）、《湖南省行政程序规定》（2008年10月1日施行）、《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》（2008年10月1日施行）、《天津市人民政府重大事项决策程序规则》（2008年7月1日施行）、《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》（2008年1月1日施行）、《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》（2007年5月1日施行）、《重庆市政府重大决策程序规定》（2006年1月1日施行）、《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法（试行）》（2004年12月27日施行）。

　　综上，具有省级重大行政决策程序规范的省（直辖市）约占全国31个行政单位（22个省、5个自治区、4个直辖市、不含港澳台地区）的29％。

　　市级的主要有：《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》（2010年4月1日施行）、《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》（2010年1月5日施行）、《丽水市人民政府重大行政决策事项公示及听证办法》（2010年1月1日施行）、《西安市人民政府重大行政决策程序规定》（2009年2月20日施行）、《连云港市重大行政决策事项听证暂行办法》（2009年4月7日施行）、《东莞市重大行政决策程序规定》（2010年2月4日施行）、《广州市重大行政决策程序规定》（2011年1月施行）、《大连市重大行政决策听证办法》（2009年8月1日施行）、《衡阳市人民政府重大行政决策程序规则》（2009年7月22日施行）、《武汉市人民政府重大行政决策事项听证办法（试行）》（2006年5月22日施行）、《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》（2006年8月1日施行）、《赣州市人民政府重大行政决策规则》（2005年7月1日施行）、《太原市政府重大事项决策听证办法（试行）》（2005年11月1日施行）、《成都市重大行政决策公示和听证暂行办法》（2004年6月1日实施）、《昆明市政府重大事项决策规定》（2009年9月27日实施）、《中山市政府重大决策听证办法》（2003年3月19日实施）、《杭州市人民政府关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策规则和程序的通知》（2007年4月16日实施）、《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》（2002年5月1日施行）等。

　　代表性的区县级规范有：《保亭黎族苗族自治县人民政府重大行政决策规则》（2008年5月28日颁布实施）、《北京市大兴区人民政府重大行政决策暂行办法》（2009年7月15日施行）、《大竹县人民政府重大行政决策程序规定》（2009年8月14日颁布实施）等等。

　　综上可见，在我国，重大行政决策程序制度建设已越来越得到地方各级行政部门的重视，相关的立法与规范性文件还在陆续出台，与之配套的具体执行措施也在不断探索与完善之中。但是，我国对重大行政决策程序缺少必要的法律、行政法规的规制。从已颁布实施的程序性法律文件可以看出，目前没有涉及行政决策的中央立法，中央政府进行行政决策依然处于无程序法可依的状态。中央立法缺位制约了我国行政决策程序的法治化水平。

　　二、现行重大行政决策程序规范中运用的程序制度

　　据笔者统计，截至2010年10月，在中国31个省、直辖市、自治区（不包含港澳台地区）现有的重大行政决策程序规范性文件中，已运用公众参与、专家咨询、可行性论证、合法性审查、信息公开、集体审议等程序制度的，均超过50％，特别是公众参与、专家咨询制度的比例已达到74％；事后评估制度、公共利益衡量等程序在大多数规范性文件中也有所体现，比例均达到30％—50％左右；有关试点、试行、区域协调制度的规定占16％。在这些规范性文件中，有的采取单项立法的形式；[1]有的采取综合立法的形式；[2]有的评价指标规定得较为全面细致；[3]有的评价指标规定得较为笼统简略；[4]有的省市规范体系化；[5]有的省市至今没有重大行政决策程序的相关规范性文件。[6]其中有一些规范性文件制定得较为成功，在社会上取得了良好反响。

　　例如，2008年颁布的《湖南省行政程序规定》是中国第一个地方行政程序规定，它规定重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等五个必经程序。另外，该《规定》第32条规定的行政决策咨询机构、第34条规定的成本效益分析、第36条规定的必要性、可行性、科学性论证、第44条规定的评估制度等程序制度，为以后其他地区的行政决策程序规范性文件的制定提供了范本。

　　又如，2009年颁布的《青海省人民政府重大行政决策程序规定》同样引起了社会各界及新闻媒体的普遍关注。该《规定》共八章31条，对青海省政府重大行政决策必须坚持的原则、决策事项和权限、决策建议的提出、决策准备、决策审定、决策的执行和监督以及责任追究等方面都作了严格和具体的规定。决策前调研、协调、论证制度、先行试点制度；合法性审查、必要性和可行性论证制度；执行情况报告反馈制度等都是该《规定》的亮点所在。它是经济欠发达地区进行程序制度建设的有益尝试，对引导公众有序参与决策，实现政府科学、民主、依法决策具有重要意义。

　　再如，2010年颁布的《广州市重大行政决策程序规定》也具有较强的代表性。该规定在第三章和第四章，用25个条文规定了行政决策的全过程，确立了公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制。其中在第10条提出了风险评估制度，规定进行成本效益分析，对财政经济、社会稳定、环境生态或者法律纠纷等方面的风险作出评估。在第19—24条规定的合法性审查中，对审查材料、审查效力、审查时限、审查内容、审查意见分别作了详细的规定。实践中，合法性论证制度已得到了很好运用，发挥了很大作用。[7]据不完全统计，自2001年以来，广州市各级法制机构在合法性论证中否定有关政府决策的约37件，这些被否定的决策都存在不合法因素。[8]需要指出的是，《广州市重大行政决策程序规定》中风险评估制度是一大亮点，为其他省市地区的重大行政决策规范性文件的制定提供了有益的借鉴。

　　需要指出的是，有些地方还未制定重大行政决策程序的规范性文件，或仅仅就某一项程序制度制定规范。分析其主要原因，一方面是不同地区行政法治发展程度存在差距，有的地区不愿投入财力与人力来制定重大行政决策程序的规范性文件，或者只选择对某一项程序制定进行规定。另一方面是“重实体，轻程序”的观念还在部分地区的领导头脑中残存，认为没有必要制定专门规范、设置繁琐的程序来限制自己手中的决策权。

　　三、对现行重大行政决策程序规范文本的评述

　　（一）规范中有些程序制度未设置或较少设置

　　根据前文统计，目前，在31个省、直辖市、自治区（不包含港澳台地区）现有的重大行政决策程序规范性文件中，还未设置的程序制度是弱势群体保护；涉及资源、环境影响评价制度的规范性文件严格来说全国只有一个，即《广州市重大行政决策程序规定》；试点试行和区域协调在大多数规范性文件中也运用得较少。

　　例如，《广州市重大行政决策程序规定》第10条第2款规定，决策风险评估报告应当视决策需要，对决策草稿进行成本效益分析，对财政经济、社会稳定、环境生态或者法律纠纷等方面的风险作出评估，并相应提出防范、减缓或者化解措施。

　　总体来说，对重大行政决策作出资源、环境影响评价至今还未能实现，这说明在地方行政决策过程中对于资源、环境的重视程度还有待进一步加强。未来的国际格局很大程度上是由资源与能源所左右。低碳经济、低碳生活、环境保护已刻不容缓。基于国际国内形势，今后，我国在进行重大行政决策时必须要充分考虑资源、环境的因素，防止决策偏差。

　　再如，在试点试行指标中，江西省《赣州市人民政府重大行政决策规则》第3条第5项规定，“对涉及面较广、试验性较强的决策措施，应先行试点，以检验决策的可行性，取得经验后再作出正式决定。”四川省《开江县人民政府重大行政决策程序规定》第18条规定，“对涉及面广，属于探索性的重大行政决策事项，应当决定在一定范围内先行试点，经实践检验可行后再推广实施。”内蒙古《阿拉善盟行政公署重大行政决策规定》第4条第5项规定，“对涉及面较广、试验性较强的决策措施，应先行试点，以检验决策的可行性，取得经验后再作出正式决定。”在上述规范性文件中都涉及试点试行指标，对涉及面广、实验性或探索性的决策都要求先行试点，以防止决策偏差或错误，但可惜只有约16％的规范性文件对此做了规定。

　　（二）重大行政决策过程中决策心理因素考虑不足

　　在对我国现有地方性重大行政决策程序的立法状况分析中发现，目前我国对决策过多强调了理性和运用分析的方法，几乎没有涉及调动决策者主观能动性的规定。而在实际操作中，不可否认，决策者的经验和直觉是发挥了很大作用的，对突发事件的处理表现得更为明显。既然如此，在重大行政决策程序的规范性文件中就有必要适当考虑加入决策心理的因素，使得规范性文件的规定更符合实际，更有操作性。

　　决策者个人的偏好也是影响重大行政决策的一个因素。有的决策者擅长分析，有的决策者相信直觉；有的决策者喜好单打独斗，有的决策者擅长团结协作；有的决策者注重细节，有的决策者提纲挈领……程序需要稳定性，所以必须尽量地排除决策者个人的偏好，防止决策的偏差。不能因为决策者个人的喜好、偏私而导致决策失误。在现有的文本中，往往运用集体审议制度来解决这个问题，如《湖南省行政程序规定》第39条、《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》第19条、《广州市重大行政决策程序规定》第25条规定了集体审议制度。集体审议制度的建立和完善有利于真正做到民主决策、科学决策。

　　（三）事前、事后监督缺乏

　　建立健全监督体系，对于督促各级行政决策者及其工作人员正确行使自己的职权，实现重大行政决策的科学化、规范化，有着重要的意义。行政决策的监督按照监督的时间划分，可以分为事前监督、事中监督和事后监督。目前，我国大部分重大行政决策程序的规范性文件中，对决策执行中的监督都规定得比较详细，如监督的主体、监督的方式都有明确规定。但是，对决策前、决策后的监督存在缺失。

　　例如，《青海省人民政府重大行政决策程序规定》第24条规定，“建立决策监督机制。省政府办公厅负责决策执行的督查、考核等工作，根据决策内容和省政府工作部署，采取跟踪检查、督促催办等方式，确保决策的正确执行，并及时向省政府报告督查情况”。

　　事前监督是在作出重大行政决策之前实行监督，以判定待实施决策的合法性和正确性。其目的在于评价提出的方案和实施方案的手段是否科学。事后监督是在部分完成或全部完成决策任务之后，监督检查行政决策是否正确，行政决策的预期目标是否实现，确定决策完成的及时性、充分性以及操作程序和手段的合法性，并且分析出现偏差和失误的原因，追究有关人员的责任，提出今后改进的措施。而目前，事前、事后的监督显得较为不完善，监督主体、监督方式等相对不明确，有待进一步细化。

　　（四）对决策全过程性评估的缺失

　　重大行政决策评估是指对重大行政决策活动整个过程中的各种因果关系以及决策效果进行的评价，涉及决策问题评估、决策规划评估、决策执行评估、决策影响评估等一系列活动和内容。依据决策评估的对象，可以将评估的内容分为三大类：预评估、过程评估、结果评估。核心内容在于结果评估。合理的决策评估制度是决策科学化、民主化的重要环节。决策评估要坚持目标导向的原则，一般而言，达到目标的决策是正确的，反之则不正确。

　　目前，我国地方重大行政决策程序的规范性文件中，很多规定了重大行政决策实施情况后评价制度。例如，《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》第22条规定，“重大行政决策实行实施情况后评价制度。重大行政决策实施后，决策草案的承办单位应当自行或者委托第三方对重大行政决策实施情况进行评价，形成评价报告报政府。”《广州市重大行政决策程序规定》第29条也规定，实施决策实行决策后评估制度。

　　需要指出的是，评估不仅仅是决策实施后的工作，而应该贯穿整个决策及其执行过程中，评估具有全过程性。因此，在今后的规范性文件制定及实践工作中，需要进行多阶段的评估，让评估的各个阶段一环扣一环，形成有效机制。

　　（五）决策体制内重定性分析，少定量分析，决策方法单一

　　定性分析主要依靠决策者运用社会科学原理，根据个人的经验和认识能力，从对决策对象本质属性的判断入手，了解方案的性质，然后进行决策。实践说明，要实现科学决策仅仅依靠定性分析是不够的，还必须运用定量的方法，要把线性规划、排队论、存储率等教学方法引入决策，并借助电子计算机编制出决策模型，以寻找出最佳方案。

　　所以，在重大行政决策过程中，必须将定性分析与定量分析相结合。在决策过程中引入定量分析，可以有效避免和克服行政决策的盲目性和主观随意性，提高行政决策的效率和准确性，推动决策的科学化进程。

　　目前，我国重大行政决策程序对定性、定量分析在规范文本中未有明确的体现，其研究和运用有待进一步探索。与此同时，行政决策的方法也不够多样、科学。例如，2008年《保亭黎族苗族自治县人民政府重大行政决策规则》全文仅8条，整个规范性文件只是原则性规定。全文没有充分考虑到全程评估、可行性分析、决策后及时反馈等决策方法的综合运用。




【作者简介】
杨寅，上海政法学院教授、上海司法研究所所长；狄馨萍，上海市社会科学院法学所硕士研究生。


【注释】
[1]如《大连市重大行政决策听证办法》、《连云港市重大行政决策事项公示暂行办法》、《银川市人民政府重大行政决策专家咨询论证评估制度》、《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》。
[2]如《重庆市政府重大决策程序规定》、《青海省人民政府重大行政决策程序规定》、《湖南省行政程序规定》。
[3]如《广州市重大行政决策程序规定》、《青海省人民政府重大行政决策程序规定》、四川省《开江县人民政府重大行政决策程序规定》。
[4]如辽宁省《凌河区重大行政决策程序规则》、海南《保亭黎族苗族自治县人民政府重大行政决策规则》。
[5]如湖南省，从省、市、区县都制定有重大行政决策程序的规定，形成相对完整的体系。
[6]如北京市、上海市、河北省、山西省、福建省、西藏自治区。
[7]譬如，广州市黄浦区在整顿违法经营行为时，对如何整顿的决策进行合法性论证，否定了政府直接采取断电、断水措施的合法性，而建议采取由供电、供水部门依据合同约定采取断水、断电的行为，从而防止了违法行政的产生。
[8]与2009年发布的《广州市政府重大行政决策程序规定（征求意见稿）》相比，《广州市重大行政决策程序规定》把不属于决策过程的决策执行的部分进行了删除，在公开征求意见、进行合法性审查中都规定了明确的期限。此外，对公众参与范围的规定也从决策前扩展到决策的整个过程，并作硬性规定。