行政机关作出《责令改正违法行为决定书》具体行政行为的性质——新侨公司诉市环保局行政命令案

【摘要】主流观点认为“我国《行政处罚法》中的行政处罚概念不是严格意义上的行政处罚，而与行政制裁的概念相近，将责令改正纳入行政处罚为宜。”这一观点与环境保护部颁布的《环境行政处罚办法》第十二条规定“责令停止生产或者使用”是责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式之一，同时规定“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”不一致。在没有逐级上报，没有司法解释出台之前，依照《环境行政处罚办法》的规定，只能认定《责令改正违法行为决定书》属行政命令。
【关键词】环境保护；责令改正；行政命令　
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、案件基本信息

　　1、判决书字号

　　二审判决书：揭阳市中级人民法院（2011）揭中法行终字第8号行政判决书

　　2、案由：环境保护行政命令

　　3、当事人

　　上诉人（一审原告）：揭阳市普侨区新侨实业发展公司（以下简称新侨公司）。

　　被上诉人（一审被告）：揭阳市环境保护局（以下简称揭阳环保局）。

　　二、基本案情

　　新侨公司于1994年9月登记成立并投入生产，主要从事聚酯水性涂料生产。新侨公司油漆、涂料生产建设项目《建设项目环境影响报告表》于2007年12月11日由揭阳市环境科学研究所作出评价结论与建议，2007年12月20日经揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局审查同意，2008年1月经揭阳环保局审批，但建设项目主要生产设备及主要环保设备清单中未包括6个反应釜和1个60万大卡导热油炉。此后，新侨公司并未按《建设项目环境影响报告表》中揭阳市环境科学研究所提出建议第一点“认真执行污染防治设施与主题工程‘三同时’制度，各项污染治理设施均应按要求报市环保行政管理部门验收后投入使用”向揭阳环保局申报验收。

　　2010年12月15日，揭阳环保局对新侨公司进行现场检查，发现新侨公司反应釜没有配套污染防治设施；导热油炉用木材作燃料，配套湿式除尘设施一套，废弃经水淋后高空排放；湿式除尘产生废水经三级沉淀池沉淀后外排，沉淀池边有一排放口；现场无法提供环保审批手续。2010年12月22日，在新侨公司厂区排水口及厂房锅炉下排水沟进行采样，送环境监测站进行监测。监测结果：厂区排水口PH值4.75，化学需氧量8460。

　　揭阳环保局于2011年1月19日作出揭环违改字(2011)第001号《责令改正违法行为决定书》，责令新侨公司自接到决定书之日起立即停止涂料及其类似产品制造项目的生产，直至验收合格。

　　三、案件焦点

　　揭阳环保局作出《责令改正违法行为决定书》是行政处罚还是行政命令。

　　四、法院裁判要旨

　　榕城区人民法院经审理认为：根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》和广东省人民政府发布的《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》的相关规定，揭阳环保局是负责审批新侨公司油漆、涂料生产建设项目《建设项目环境影响报告表》（现环评类别为报告书）的环境保护行政主管部门。

　　本案中，新侨公司公司于1994年成立并投产多年，于2007年补办环评手续，2008年1月《建设项目环境影响报告表》经揭阳环保局审批，但建设项目主要生产设备及主要环保设备清单中未包括6个反应釜和1个60万大卡导热油炉。

　　新侨公司称6个反应釜和1个60万大卡导热油炉已经审批，未能提供证据证实，不予认定。

　　环评后新侨公司未就涂料及其类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施向环保部门申请验收合格，继续投入生产使用，有揭阳环保局制作的询问笔录、现场检查记录表、环保检查录像、照片以及新侨公司生产操作记录等证据为证，新侨公司对环评后未申请验收也予以承认，本院予以确认。

　　揭阳环保局认定新侨公司涂料及其类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格，擅自投入生产，违反《环境保护法》第二十六条、《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条的规定，事实清楚，证据确凿。新侨公司称不存在违反相关法律法规的行为，本院不予支持。至于新侨公司称揭阳环保局未告知其申请验收是环保部门失职，没有法律依据，不予采纳。

　　《环境保护法》第三十六条规定：“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”。

　　本案中，揭阳环保局作为负责审批原稿油漆、涂料生产建设项目《建设项目环境影响报告表》的环境保护行政主管部门，对新侨公司涂料及其类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格，擅自投入生产的违法行为，具有责令停止生产或者使用，可以并处罚款的法定职权。

　　揭阳环保局在实施行政处罚时作出责令改正违法行为决定，责令新侨公司“自接到本决定书之日起立即停止涂料及其类似产品制造项目的生产，直至验收合格”，符合《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”以及《环境行政处罚办法》第十一条“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令”的规定，责令改正违法行为决定告知新侨公司提起行政诉讼的期限为“三个月”也与行政处罚十五日起诉期限有明显不同，新侨公司主张揭阳环保局作出的是行政处罚行为，本院不予采纳。

　　《环境行政处罚办法》第十二条明确“责令停止生产或者使用”是责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式之一，同时规定“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”，揭阳环保局没有适用行政处罚程序规定作出责令改正违法行为决定，符合《环境行政处罚办法》的相关规定，作出揭环违改字(2011)第001号《责令改正违法行为决定书》，没有适用《行政处罚法》第二十三条规定以及《环境行政处罚办法》的相关规定，适用法律不全面，存在瑕疵，应予以纠正。

　　综上所述，揭阳环保局作出的揭环违改字(2011)第001号责令改正违法行为决定认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序。揭阳环保局依据《行政处罚法》第二十三条以及《环境行政处罚办法》的相关规定作出责令改正违法行为决定，却在《责令改正违法行为决定书》中没有明确引用，虽未对实体处理的正确性造成影响，但适用法律不全面，存在瑕疵，应予以纠正。

　　新侨公司以揭阳环保局作出责令改正违法行为决定程序违法且没有任何事实依据和法律依据，请求判决撤销揭阳环保局于2011年1月19日作出的揭环违改字(2011)第001号责令改正违法行为决定，不能成立，依法应予驳回。

　　榕城区人民法院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：驳回新侨公司的诉讼请求。

　　新侨公司持原审起诉意见提起上诉。

　　揭阳市中级人民法院经审理认为：根据新侨公司提供的证据和揭阳环保局提供的证据相互印证，新侨公司涂料及其类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格；2008年1月《建设项目环境影响报告表》经揭阳环保局审批，但新侨公司建设项目主要生产设备及主要环保设备清单中未包括6个反应釜和1个60万大卡导热油炉。揭阳环保局作出的《责令改正违法行为决定书》认定事实清楚。根据《环境保护法》第七条“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”第三十六条“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处１０万元以下的罚款。”的规定，揭阳环保局具备作出《责令改正违法行为决定书》的行政主体资格和行政职能。上诉人提出6个反应釜和1个60万大卡导热油炉是2009年间为扩建生产规模才购进的，上诉人未能提供相应证据，本院不予认定；上诉人提出被上诉人调取证据程序违法、不客观、不真实，属违法证据的问题，因上诉人的主张证据不足，本院不予确认；上诉人认为被上诉人作出的具体行政行为适用法律法规错误，理由不成立；上诉人的上诉请求，本院予以驳回。一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。

　　揭阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项及《最高人民法院关于执行〔中华人民共和国行政诉讼法〕若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：驳回上诉，维持原判。

　　五、法官后语

　　主流观点认为“我国《行政处罚法》中的行政处罚概念不是严格意义上的行政处罚，而与行政制裁的概念相近，将责令改正纳入行政处罚为宜。”[1]

　　若按照主流观点，本案揭阳环保局作出的《责令改正违法行为决定书》应纳入行政处罚范围。这与环境保护部颁布的《环境行政处罚办法》第十二条规定“责令停止生产或者使用”是责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式之一，同时规定“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”不一致。若按照主流观点, 将《责令改正违法行为决定书》纳入行政处罚范围，则环境保护部颁布的《环境行政处罚办法》的规定就与《行政处罚法》的规定相抵触。

　　根据宪法第67条规定：全国人民代表大会常务委员会行使“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规和撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。”立法法第88条亦作了相同的规定。根据这两条的规定，各地人民法院在审理行政案件中，如果发现行政法规的规定与宪法、法律的规定相抵触的问题，应当逐级上报，由最高人民法院的工作机构提出该条行政法规或地方性法规同宪法、法律及行政法规相抵触的意见，最高人民法院作出司法解释后，各地人民法院才可以根据司法解释，不适用该条行政法规或地方性法规。最高人民法院未作司法解释前，不能确认地方性法规与法律、行政法规相抵触。[2]

　　在没有逐级上报，没有司法解释出台之前，本案一、二审法院依照《环境行政处罚办法》的规定，认定《责令改正违法行为决定书》属行政命令，作出判决并无不当。




【作者简介】
张朝泓，单位为广东省揭阳市中级人民法院。


【注释】
[1]刘德权主编：《最高人民法院司法观点集成》，人民法院出版社2010年11月第1版，第27页；江必新、梁风云著：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2009年版，第155页。
[2]蔡小雪主编：《行政审判与行政执法实务指引》，人民法院出版社2009年版，第670页。