公民网络监督权的规制与平衡

【出处】中国法学网首发
【摘要】在网络环境下，中国公民监督权出现了一系列新的特点，这些新特点一方面使网络成为表达民意的有效途径，为公民监督权的实现带来了新的契机；另一方面也产生了一些新问题：公民监督权的滥用使得政府管理和私人生活面临着诸多挑战。因此，在新形势下，研究公民监督权的规制方法，从而在权利与权力之间寻求一种动态平衡，实现公民与国家的良性互动，具有十分重要的意义。
【关键词】网络；公民监督权；规制与平衡
【写作年份】2010年


【正文】

　　当今社会，信息化革命方兴未艾，正以前所未有的速度席卷全球。互联网络已日益深入社会的各个角落，并逐渐演变成为人们不可或缺的生活方式。网络的普及极大地改善了人们的生活水平，提高了人们传播和交流信息的能力。但是，不容忽视的事实是，网络给我们带来巨大便利的同时也带给我们一些意想不到的尴尬：个人隐私的泄露、色情信息的泛滥、流言飞语的漫布……凡此种种，都在一个全新的领域对社会控制构成了威胁。“世异则事异，事异则备变”，因此，研究网络环境下公民权利的运行状况具有十分重要的现实意义。本文拟从公民监督权的视角，研究分析政府应当如何规制网络环境下公民监督权的行使，以期在权利和权力之间取得一个平衡，更有效地实现公民与国家的良性互动。

　　一、网络环境下公民监督权的新特点

　　从宪法文本上分析，我国公民的监督权利主要体现在《宪法》27条第二款和41条之规定。就法条中监督权所涵盖的内容而言，它是由批评、建议权，申诉、控告和检举权等诸多其他权利交叉组合而成的复合性权利，该权利的设立以“反对特权”为宪法制度构造的逻辑起点，[1]其目的不仅仅在于对国家及其公职人员的监督和约束，更重要的目的则是为了防止国家权力对于公民私人生活可能的掠夺和侵害。因此，监督权本身就具有了保障公民权利不被侵害和监督国家权力的不被滥用的双重性质，这也是我国公民监督权的一般特点。

　　斗转星移，社会进入了信息化时代，在网络环境下公民监督权继承了传统监督权的一般特点，同时又根据时代的变化被赋予了新的内涵，呈现出不同于以往的新特点，具体而言主要表现在以下方面：

　　1、监督主体的广泛性与平等性。

　　随着互联网的普及，网民的数量迅速增长，政府信息的公开化程度逐渐加深，这使得普通公民拥有了更多接触和了解政治的机会，政治管理已不再是少数精英们的特权，每一个公民都可以在网络上自由地发表自己对于政治问题的见解，并获得志同道合者的认可。与此同时，由于网络的虚拟性，使得监督者能够摆脱现实生活中权力和金钱关系的影响，更为平等地发表意见，“人微言轻”已成往事。在公民与政府之间，通过网络虚拟，公民可以突破现实社会中与政府机关垂直管理的权力模式，成为更为平等的监督者；在公民与公民之间，无须顾虑身份关系而进行自由地交流沟通，由此每个公民都获得了平等的话语权。

　　2、监督身份的相对虚拟性。

　　众所周知，互联网是一个相对匿名的虚拟空间，当公民在网络发表言论之时，只需拥有一个用户ID，这个ID除了格式等形式化的要求外，几乎不需要真实的身份验证。即使是在个人计算机领域，用户与IP地址之间也并非一一对应关系。这种虚拟的参与身份，一方面大大减少了现实政治参与的不安全感，使得公民在不存在任何压力的情况下对政府工作进行监督，社会角色的淡化让更多的人参与其中，使得监督更具有民主性和公共性的内涵；另一方面，由于身份的虚拟化，公民无须考虑自己所背负的社会义务，这种责任感的缺失导致了监督言论的不可靠，使得传统的政治管理变得困难重重。

　　3、监督言论的扩散性增强。

　　传统的传媒系统，总是要有一个信息发送中心，并通过自己的信息传输渠道向外界发送信息，一旦信息发送中心被封闭，该传媒系统就会陷入瘫痪。然而，在网络时代，这种情况有了重大的改观。互联网是一个发散性的传播体系，在这个体系中，并没有一个固定的信息发送中心，任何网民都可以向网络发送信息或从网络中接受信息，一旦信息进入网络就会被自动分散复制，即使某个路径中断，信息仍可以通过网络中的其他路径传送。[2]这种多中心的传播方式使得监督言论的扩散性大大增强：公民可以通过互联网络轻易地获取自己所感兴趣的政治话题和政府信息，对此进行讨论交流；同时，公民也可以对政治问题和政府工作发表自己独立的见解，提出批评质疑抑或富有建设性的改进措施，这一切都很难受到限制。因此，互联网的出现冲破了政府利用权力垄断信息资源的天然优势，使富有责任心的公民通过监督的形式更为积极主动地投身到政治生活之中。

　　4、监督参与的空间不确定性。

　　网络是与现实地理位置并无必然联系的虚拟空间，它是通过分布于世界各地的服务器互联而实现交流共享的，而人又是会流动迁徙的，因此，当一个公民在网络上发表言论时，我们并不能准确地判断其所在的地理位置，而且，网络信息的互通，使得沟通交流跨越了国界的羁绊：中国公民完全可以在域外关心国家的大政方针，为自己的祖国出谋划策；同时，外国人也可以通过互联网的形式向国内传递信息，以此来澄清一些问题、表达不同的见解或者通过意识形态的渗透来影响中国公民的政治判断。这些一方面为我们的政治民主化提供了良好的契机，但与此同时也给我们的政治控制带来了巨大的压力，国家主权潜伏着危机。凡此种种都与网络空间的不确定性这一特点有着密切的关系。

　　总之，网络环境下的公民监督权有着不同于以往的新特点，这些新特点促进了公共信息的交流和传播，增强了政府工作的透明度，为中国公民了解和参与政治生活提供了一个前所未有的广阔平台。但也正是这些新特点，给我们的社会生活带来了新的问题。无限制的监督权和滥用监督权可能会导致公民个人主义倾向加剧、政治责任缺失，进而影响社会稳定和国家安全。这类问题已经日渐显著以致于我们不得不给予更多的关注。

　　二、公民滥用网络监督权所带来的社会问题

　　英国思想史学家阿克顿勋爵曾经说过一句名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”其实，不惟权力如此，权利也不例外。即使是宪法规定的公民监督权这样一种基本权利，在现实生活中也必须有它的界限。否则，就会出现当今社会中所存在的由于滥用网络监督权所带来的种种弊害，这些弊害归结起来主要存在于下列几个方面：

　　1、滥用网络监督权有影响司法独立之虞。

　　网络媒体的兴起，在信息技术层面上为普通公众关注监督司法进程提供了某种可能，通过门户网站、论坛、博客等形式，广大公民可以绕开传统信息渠道所设置的表达意见和诉愿的壁垒，直接表达自己对于司法结果的看法。由于网络的出现使公民可以更为容易的获得司法案件的相关信息并且深入有效的监督司法运作，与此同时，网络对信息传播的扩散效应使某些鲜为人知的案件迅速上升为社会公共事件，于是，在特定政治环境下公愤产生了让司法机关在做出裁决前不得不充分考虑民意的效果，往往是为了社会稳定之故而牺牲遵照司法技术所得出的合乎逻辑的法律后果，从而使民意在一定程度上左右了社会事件的走向。回顾2003年沈阳刘涌案的判决，我们可以看到公民通过网络监督的方式对司法独立所产生的影响：由死缓到死刑立即执行的落差反映出在网络环境下司法独立所面临的一系列困境。就此事件而言，法律专业人士与普通公众的意见之所以产生如此巨大的分歧主要在于，作为法律人的参与主要是就事论事，希望通过个案的讨论寻求法律真实，维护法律所赋予每一个公民的基本权利，通过高度形式化的正当程序来实现社会正义。而对于大部分普通公众而言，他们的思维明显不同，参与监督个案更多地反映了他们对社会不公的愤恨或者对整个司法环境的悲观失望之情，在现实中由于种种顾虑的拘束使之怯于表达，而虚拟的网络恰好摆脱了责任与怯懦的羁绊，公众可以通过网络舆论的方式来追求他们所认可的实质正义，而不问评价结果所依据的证据前提本身的真实性如何。在此，专业与民主似乎有一种难以调和的矛盾。

　　“网络是历史上存在的最接近真正的无政府主义状态的东西”，[3]如果此言不虚，那么基于人性恶的理论预设，我们还可以揣测网民的另一种心态：作为素昧平生的案外人，网民对司法个案的关注似乎仅仅是为了获得一种价值观上的心理满足。他们只是沉浸于和万千同道一起追寻案件的疑点，揭开司法的黑幕，以获得一种替天行道的快感，仿佛惟有自己的价值观才是真理，而置被告人的法律权利于不顾。[4]刘涌案的司法实践已经无可辩驳的告诉我们了多数人力量的可怕，如果这样的力量没有理性和专业的驾驭，那么对正常的司法活动将是危险的，这种行为或许可以使司法的过程更为民主，但是我们也必须意识到它更有可能将本应理性化的司法推向狂热与暴动，导致对法律与人权的践踏。

　　2、滥用网络监督权可能侵犯个人隐私。

　　我国《宪法》第27条第二款规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。于是，国家公职人员接受人民的监督也就成了宪法保护下理所当然的事情了。然而需要注意的是，在网络这个依赖于自律意识的环境中，公民监督权由于界限模糊，往往会被滥用危及到公职人员的个人隐私和人格尊严。最近流行于网络的“局长日记”事件，真实地反映了网络监督权和个人隐私权之间的轩轾。当然，在这个事件中，腐败是应当予以揭露并受到惩罚的，但是我们所要考虑的重心并不在此，我们所要追问的是，通过向不特定的社会公众揭露个人隐私的方式来实现社会监督是否是正当的，这样的监督背后是否隐藏着更多卑鄙的个人动机？否则，为什么不将日记材料直接移送检察机关，而将这些有失大雅的文字公布于网络，这对于该局长及其相关人员的私人生活是不是一种野蛮的干涉？毕竟，即使作为一名公职人员也有他的私人领域，就算是一名犯罪人也要有他最基本的个人人权。于是，在这种情况下我们不仅应当考虑如何检举腐败，而且也要关注国家公职人员所应享有的最基本的个人隐私和人格尊严，而网络所提供的便利正使一些缺乏社会责任感和法律意识的人以监督的名义堂而皇之地侵犯他人的合法权利。

　　3、滥用网络监督权对政府管理提出了新的挑战。

　　信息化革命给政治活动带来了前所未有的巨大变革，“随着信息运动的增加，政治变化趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”[5]的确，网络传媒的出现给公民的政治参与带来了广阔的发展空间，基于网络环境下公民身份的平等性，公民的政治参与带有明显的协商精神，公民的监督也打破了现实权力、专业精英对政治话题的权威垄断，实现政治上的平等互动。与此同时，网络的虚拟性使得任何人都可以在政治问题的协商与讨论中畅所欲言，发表自己独到的见解，这在无形中给公民的政治自由以更大的空间，扩大了公民政治监督的规模范围。在这种政治参与状态下，每个公民政治主体性意识得以增强，政治责任感提高，这不仅有利于形成公民社会独立的政治人格，而且也有利于促进政府工作的高效与廉洁。

　　然而，事物总是辨证统一的，网络给政治活动带来诸多积极效应的同时，也给政府管理带来了一些新的挑战。正如美国著名政治家亨廷顿在《变动中的社会秩序》一书中所用的公式：政治参与/政治制度化=政治动乱。言外之意也就是说，社会参与政治的程度越高，参与的意愿越强烈，而参与的制度化程度越低，则政治生活就越不稳定。[6]这是必须引起我们的高度关注。首先，在网络环境中，信息量爆炸，而且很多政治信息来源不可靠，加之公民对信息驾驭能力有限，在人治氛围较浓郁的政治前提下容易被公共传媒所牵引、误导，极易出现偏差，所以可能会出现与宪法确立的政治原则相冲突的言论，有时会有危及社会安定之虞。其次，一些西方国家可能会利用网络的形式对我国进行资本主义意识形态的渗透，以实现其“和平演变”的目的。当前，我国政治民主化程度还不高，政治中存在许多的沉疴旧疾，一旦公民的抱怨与对西方政治无理性的向往相结合，那么，政治统治的正当性危机将有可能出现。此外，我国是一个政治经济发展极不平衡的国家，城乡二元制分割严重。基于特殊的国情，我们必须意识到理论上的平等掩盖不了现实中的差距，在网络时代公民由于自身经济水平和文化素质所限，很大一部分人只是网络政治监督的旁观者，他们被信息鸿沟边缘化，失去了政治参与的技术手段，只能站在政治生活的大门之外充当看客。这种不平等导致了政治参与的两极分化，极端情况下可能产生政治压迫，从而使一部分公民的政治监督失去可能性。职是之故，我们需要一个新的开端：通过规范网络环境的运作，将公民的政治参与有序地组织起来，实现公民对政府工作的有效监督。在此，对网络环境下公民监督权的法律规制显得十分必要。

　　三、规范滥用网络监督权的举措与制衡

　　英国著名古典政治学家洛克曾言：“在一切能够接受法律支配的人类状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。”[7]基于对人性不信任所带来诸多问题的现实考虑，公民可能存在滥用权利的可能，正因为预见到了这种情况，我国《宪法》第51条规定：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。以此来明确权利的界限，防止权利被不正当的滥用。从法律条文上分析，一切权利均应涵摄于宪法第51条的规定之中，公民的监督权当然也不例外。只不过根据网络环境下的新特点，公民监督权的界限标准和限定方式有了新的内涵。

　　传统上较为流行的一种观点认为，基于网络自身具有抵抗规制的本性，政府固然可以有威慑作用，但网络行为却是无法被控制的。虽然可以通过美其名曰：完善立法机制、培养健康政治文化、提高公民参政素质等方式来进行理论论证，然而，在实践的发展中，这种大而空的论调却是如此的苍白无力以致于它们仅仅停留在纸上谈兵的状态。所以，有人据此认为除非政府彻底封杀互联网，否则根本不可能对网络自由给予有效规制。这也许是过于悲观了，我们不应忘记“人类的政治问题不可能一劳永逸地得以解决”，既然有问题的存在，我们就不应当停止探寻解决方案的步伐。更何况各国的实践已经带给我们许多富有教益的经验：网络监督正在从无管制的状态日益走向增加管制（from non-regulation to regulation）。[8]而且，法律与社会存在遵循“镜像规则”，社会问题的存在决定了法律必须为之寻找一种合理的解决之道。每当有新事物出现之时，法律都会对其有必要的防范从而取得有备无患的目的，在历史上不乏此种立法例的存在。例如，作为现代宪法之源头的德国《魏玛宪法》第118条针对当时出现的新的社会情况，对言论自由做了区分性的规定：德国人民，在法律限制内，有用言语、文字、印刷，图书或其他方法，自由发表其意见之权，并不得因劳动或雇佣关系，剥夺其此种权利。如其人使用此权利时，无论何人，亦不得妨害之。不得施行检查。惟对于电影，得依据法律，酌设相当规定。尤为防止淫亵文书之发行及于公开展览及演艺时为保护青年起见，得以法律处置之。[9]在当代，美国对网络言论管理的主要做法是：传统的传媒管理不必然适用于网络管理，政府政策对此须进行必要的管制。由此看来，对网络监督权进行一定的规范限制是必要的也是必须的。根据以往的经验和逻辑的论证，笔者拟对网络监督权的规制提出如下建议：

　　1、通过网络架构的方式——过滤技术予以规制。通过运用过滤的方法来屏蔽带有侵犯性的监督言论，以此来消除对社会危害性极大的言论的传播扩散。但是，也有些人对过滤技术忧心忡忡，因为在过滤标准不明确的情况下，过滤技术可能被拥有公权力的政府一方所滥用而出现“过分过滤”的情况，而且用“防火墙”阻挡网站的合法性与正当性也广受质疑，它是否会阻碍互联网的自由发展，降低网络的现实功能？正如我们见，技术本身是价值中立的，但如果在一个人治氛围比较浓郁的环境中，过滤技术会不会成为压制不同意见的一种工具，从而彻底否定了网络监督权行使的可能，这些都是需要我们深思熟虑的。

　　2、通过追究网络服务商的法律责任来增强他们的监管意识，以此来防止监督言论危害政治存在、侵犯私人利益。虽然由于网络的虚拟性导致监督参与的空间不确定性，使得我们难以通过身份认证去追究某一个人的法律责任，但是却可以通过网络服务商的介入将一些不良的言论在网上尽快清除。从实际经验看，通过这种方式遏制不良网络言论传播的成效显著。据我所知，许多大型的网络传媒公司，例如凤凰网、百度、新浪等都存在内部言论守则并有相关人员负责管理删减恶意诽谤、危害国家政治安全的言论，这种预防性的方法可以将政府管理网络的任务部分转移给社会主体，一方面大大降低了政府因亲自监管网络所带来的运行成本；另一方面避免了政府因关闭某些网络监督言论所带来的社会非难，化解了人们的敌视情绪。这不失为一个明智之举。

　　3、直接追诉网络使用者的法律责任。在网络虚拟环境下，个人计算机的IP地址与真实个人并非是一一对应的关系，所以在这种情况下，追究网络使用者的法律责任是困难的，加之，现实中还有犯罪暗数的存在，从而使法律问责变得难上加难。不过，如果起诉者能够明确地查出滥用权利的网络使用者的真实身份，并有足够的证据证明之，那么就不能否认直接追诉网络使用者的可能。

　　4、政府应当建立与公民进行交流的网络平台。网络的自由开放并不能从根本上否认国家的干预作用，而是需要在保持网络的自由性和有序性之间寻求国家干预的最佳平衡点。[10]目前，我国网络运行存在着许多缺陷和不足，其中，不乏有通过网络散布虚假的政治信息或抵制政府的过激言论，从而使监督行为失去了其应有的内涵，并在一定程度上影响了公民的政治选择，于是，一些人提出要通过网络实名制的方式对互联网进行规制，防止个别不负责任的政治言论悄然走俏。从2004年始北大BBS被要求实名制引发的讨论，到实名制在某些领域被强行推行，我认为这更多地体现了当政者对互联网监督的淡漠和畏惧。古语有云：“防民之口，甚于防川。”可见，这种做法是缺乏建设性的，它可能会窒息本来就很微弱的政治参与，使人民敢怒而不敢言，从而诱发更大的政治危机。一种明智的做法在于因势利导，交流沟通：利用网络所具有的先天条件，建立一种与民互动的良性“回应机制”，政府一方面要政务公开，将自己所掌握的信息及时、准确地发布与网上，使公民能够客观地认识政府，进而抑制虚假的政治言论的传播泛滥；同时，又要善于利用互联网所带来的交流便利，加强与普通公民的政治沟通，对公民提出的批评意见要能够容忍，并给予合理的解释回应；对富有建设性的建议要在分析论证的基础上予以采纳。如此，方能达到公民自主与政府自律的有效结合，实现和谐社会的建设目标。

　　不可否认，网络需要政府的必要监管，但是如果政府对此干涉过度将会使网络的优点大打折扣，从而使网络监督形同虚设。去年发生的“广电总局大规模关闭视听网站事件”[11]和“谷歌献花门事件”正说明了政府在对网络监管缺乏必要的谦抑精神的情况下可能导致的不良后果。因此，我们切不可因噎废食而走向另一个极端，将一切有益的信息交流和必要的公民监督拒之门外，这会使我们的政治环境由于疏远民众和缺乏制衡而走向腐败。

　　综上所述，在网络环境下公民监督权存在滥用之虞，所以它需要政府行为在遵循谦抑原则的指导下予以必要的监管。




【作者简介】
纪林繁，中国社会科学院研究生院，专业方向：宪法学专业法律硕士。


【注释】
[1]莫纪宏：《论宪法原则》，《中国法学》2001年第4期，第56页。
[2]李忠：《因特网与言论自由的保护》，《法学论坛》2002年第1期，第14页。
[3]比尔·盖茨：《未来之路》，北京大学出版社1996年版，第179页。
[4]陈发桂：《网络环境下公民参与司法民主化进程探析》，《行政论坛》2009年第2期，第50页。
[5]马歇尔·麦克卢汉：《人的延伸——媒介通论》，四川人民出版社1992年版，第235页。
[6]塞缪尔·亨廷顿：《变动社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第51页。
[7]洛克：《政府论》（下），商务印书馆1964年版，35—36页。
[8]张西明：《从Non-regulation走向Regulation——网络时代如何保障言论自由》，《法学》2001年第7期，第48页。
[9]卡尔·施米特：《宪法学说》，世纪出版集团2005年版，第430页。
[10]李尚旗：《网络化政治参与的特点、双面效应及其应对》，《北京工业大学学报》（社会科学版）2009年第1期，第44页。
[11]被评为2009年度中国十大宪法事例，中国宪政网，2010年3月14日访问。