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作为规范性与政治性活动的城市规划

发布日期:2012-05-23    文章来源:互联网
【出处】《开放时代》2012年第4期
【关键词】规范性;政治性;城市规划
【写作年份】2012年


【正文】

当代中国正在以加速度迈向城市化,城市规划的引领十分关键。从平民化的视角出发,城市规划就是老百姓今天和明天的生活。它直接关系到公民和组织的财产权利、生存和发展权益以及社会公众利益、城市整体利益。但是在我国,城市规划的专业性、技术性被过分放大,人民的权利在技术化、科学化的城市规划理论中被弱化,权力与技术、权力与资本的结合使城市规划迷失了真我。究竟什么是城市规划?城市规划的目标是什么?尼格尔·泰勒在《1945年后西方城市规划理论的流变》一书中详细阐述了战后50年间,西方城市规划理论的历史发展进程,揭示了不同理论在特定的历史时期与社会背景中,对规划本质的全面或者一般性理解,对指导当前我国正确地认识和实践城市规划就有很重要的意义。在阐述不同的理论内质后作者指出:“城市规划天生就是一个规范性和政治性的活动”。[1]该判断揭开了城市规划艺术性、科学性的华丽面纱,直指城市规划的内核。认清城市规划的本质,并在此基础上妥善处理好规划与权利、规划与市场、效率与公平的关系,这对正处于城市化进程如火如荼、社会转型和社会矛盾凸显期的当代中国,具有十分重大的现实意义。城市规划的实质是空间资源的利益分配。为实现这种利益的正义分配,人类社会创造了具有政治博弈意义的“城市规划”制度。只有将城市规划的公平正义的规范本质在城市规划制度中充分体现出来,才能创设出以人为本和科学合理的城市规划。

一、城市规划的本质:法律的空间表达

尼格尔·泰勒指出:“在通常意义上说,城镇规划不是一门科学,把规划定义为……一项规范活动会更加准确。……既然不同的人和人群基于不同的价值观和利益,会对应该如何规划环境抱有不同的观点,那么,规划也是一项政治活动。”[2]规范性和政治性都是法律的基本特征。笔者在此基础上进一步认为,城市规划从根本上说是一种权利义务关系,土地所有权人、使用权人为服从社会公众利益而应当享有的权利和所需承担的义务。城市规划本身就是法律的空间表达,城市规划制度就是为建立良性的权利义务关系而架构起来的法律运作体系。即便是在西方世界,对城市规划本质的认识也经历了一个漫长的过程,尼格尔·泰勒在《1945年后西方城市规划理论的流变》一书中详细阐述了这种演进过程。

(一)从城市规划的艺术观、科学观、政治观到政策观

总结尼格尔·泰勒详述的西方城市规划理论的发展史,笔者概括性地将不同理论对城市规划本质认识的历史演进归纳为从城市规划的艺术观、科学观、政治观到政策观的过程。城市规划的艺术观认为城市规划是关于城市空间设计的艺术。在1945年之后的差不多20余年,规划仅仅被理解为规划师的技术活,不存在对规划目标的讨论,“规划的价值取向仿佛是公认的,规划师所面临的任务只是简单地去寻找将规划目标付诸实现的技术手段,而不是对这些目标本身进行争议。”[3]20世纪60年代末开始,人们开始认识到不能仅仅从物质空间和美学角度研究城市,而应该从经济和社会生活方面来系统科学考察城市。城市规划的科学观强调城市规划是一项具有技术理性的工程技术,认为通过科学的方法就可以实现规划目标,“仿佛采用了它们就能确认并解决城市问题,而无需考虑价值观或者政治争论”。[4]60年代之后,美国、英国和法国一些城市陆续爆发了针对大型的住房开发项目和高速公路规划的抗议活动,引起了人们对城市规划价值观的讨论。由此,城市规划思想开始转向,不再单纯强调城市规划的技术理性,而越来越倾向于将城市规划视为一种不同利益群体表达、竞争、交涉、妥协,并在此基础上达成合意的政治过程。戴维多夫(Paul Davidoff)在60年代提出“规划选择理论”和“倡导性规划”,其基本的意义在于,不同的人和不同的群体具有不同的价值观,规划不应当以一种价值观来压制其他多种价值观,而应当为多种价值观的体现提供可能,规划师就是要表达这不同的价值判断并为不同的利益团体提供服务。[5]城市规划的政治观第一次真正质疑技术理性的城市规划,开始认识和研究“规划背后的问题”——规划的价值观和利益博弈。从此,城市规划学科从单纯的技术科学演变为具有综合性的社会科学。城市规划的政策观,即认为城市规划是公共政策。应该说作为一种公共政策的城市规划与作为一种政治过程的城市规划存在着内在的、必然的联系。因为政治过程的结果必然需要某种政策表达。政治性是城市规划的博弈过程,而公共政策性则是政治活动的合法性、公开性的成果。其实,回溯现代城市规划产生的历史,城市规划的公共政策性就不宣而明了。正是为了解决工业革命的副作用,如城市环境恶化、产业工人住宅拥挤、公共设施匮乏、疫病流行等社会公共问题,才有了英国的1875年的《公共卫生法》和1919年的《城市规划法》,建立了城市规划体系。

对于我们这样一个“后发”国家而言,了解理论发展的历史不仅对我们深刻理解规划的本质具有意义,而且有助于我们认识当前中国的实践问题,从而发现问题、找到出路。从规范意义上讲,我国当前对城市规划本质的认识已经走到规划的政策观,2006年4月1日开始实施的建设部令《城市规划编制办法》第3条对城市规划概念的阐述为:城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。但是,从实践意义上看,城市规划的艺术观和科学观在我国城市规划实务领域仍然占有相当大的市场,城市规划的技术性、工具性被人为地放大,城市规划背后不同的价值判断和利益诉求冲突经常有意无意地被忽视。规划师似乎认为,规划只有一种价值判断,那就是技术理性,譬如空间的对称格局、中轴线的布置;政府官员认为,“我们的主张”就是人民的价值判断,就是公共利益。城市规划本该有的大众性在专业技术的主张下异化为只有政治家和规划师才能读懂和研判的“天书”,人民的话语权在知识障碍、技术障碍、信息障碍和体制障碍中被弱化。可见,城市规划的政策观尚不足以改变规划实务领域存在的种种问题,如政策的代表性不足、产生程序不规范、长官意志、人为操纵等。

(二)城市规划的法律观

城市规划简单来说就是以社会公共利益为目的,对城市土地和空间资源的一种安排。代表公共利益的城市规划必然与多元化的土地所有权人或者使用权人的需求和利益发生摩擦和碰撞。如何对这种利益冲突进行理性的公正的调整呢?笔者认为依靠的就是法律化的城市规划。只有通过立法程序,经过利益的民主化博弈产生的城市规划方具有正当性和拘束力。尼格尔·泰勒说:“城镇规划致力于规定性,因为城镇规划研究的,是实施干预以改变世界的某些方面,以达到改善的目的。”[6]他虽然没有直接说规划就是法律,但是规定性和规范性都是法律的本质特征。事实上,正是由于存在市场经济和私有财产权利自我调节无法解决的公共性问题,城市规划应运而生,从它诞生的第一天起,就以公共利益为名,以法律的规范性和强制性的面目出现。如美国学者巴塞特说:“城市规划涉及街道、公园、公共保留地、公共建筑、码头岸线、交通设施的选址和区划规则。还包括许多别的,但我想以上就足够了。如果这些能在土地上用法律确定下来,那你就有了城市规划。”[7]。因此,城市规划是法律的空间表达。例如美国的区划(zoning ordinance)[8],类似于我国的控制性详细规划,对土地功能、开发强度、建筑高度、建筑间距、建筑美学等提出了一系列要求,但区划必须由地方立法机构批准后方能生效。其他如英国、德国等国家,作为实施层面的城市规划也都是由其立法机构批准方能实施的。笔者认为,正是由于对一定地域范围内的不特定多数人的土地使用权利和义务进行了规范,城市规划才具备了抽象行政行为——立法行为的特征。城市规划是法律的空间表达的主要理据在于:

第一,城市规划是土地和空间开发的行为规则。法律的基本特征之一在于,它是行为规则,决定人们可以做什么,不可以做什么。而城市规划则是针对土地和空间开发行为制定规则,决定土地如何用、怎么建等问题。

第二,城市规划是通过国家强制力保障实施的行为规则。法律与其他行为规范的区别在于通过国家强制力保障实施。我国《中华人民共和国城市规划法》第9条规定,任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城市规划。可见,在我国,城市规划是具有通过国家强制力保障实施的效力的。在其他国家,城市规划也大都具有这样的效力。

第三,城市规划是由执政者制定并反映了执政者的意志。这与法律的产生过程是一致的。

第四,城市规划作为对私有财产权的限制和干预也要求其以法律的面目出现。我国《宪法》规定:公民合法的私有财产不受侵犯。这意味着除非法律的授权或者允许,私有财产不受侵犯。因而,城市规划若不由法律的面貌出现,就构成了对公民私有财产的侵犯。更为重要的是城市规划以严谨的立法程序来制定,方能从程序上保障公权力实施的合法性。

我国《城乡规划法》将规划定性为行政权,规划权力高度集中于政府及其行政管理部门,城乡规划因而是行政机关制定的“公共政策”。当城市规划被作为一种行政权力的时候,往往居高临下,追求效率和长官意志的效果,而忽视作为多元化社会的多元性利益诉求。典型的如拆迁纠纷,形成权利与资本、权利与权力的激烈对抗,引发了多起发人深省的“血”的惨案。拆迁问题追根溯源,本质上是城市规划中忽视普通百姓的权利主张和利益诉求的结果。为此,树立城市规划的法律观,将城市规划作为立法机关的立法决策,实现空间利益博弈的民主化和充分性,是解决当前城市规划突出问题的有效路径。只有建立城市规划的法律观并以其改造我国的城市规划制度,才能根本改变城市规划的朝令夕改,提高规划的严肃性、稳定性,才能改变规划编制程序的非规范性;以正当程序原则保障规划编制的科学性,才能制约城市规划权的滥用,保障城市规划的民主性,才能保障相关利害关系人的权利,实现科学的民主的城市规划。

二、公共利益与私有财产权的衡量

城市规划的价值是为了维护公共利益。而城市规划在维护公共利益的过程中必然会干预甚至剥夺私有财产权。但过度的以公共利益为名对私有权进行干涉将导致公权力的滥用和权利的损害。市场经济以个体权益的保护和自由为基础,以公平竞争为原则。因此在市场经济的发育和成长中,如何在公共利益与私有权保护之间找到平衡点,是城市规划一个非常重要的课题。《1945年后西方城市规划理论的流变》虽然没有对这一问题进行具体剖析,但是它关于规划目标的哲学思考给我们很大的启示,即城市规划在处理公共利益与私有财产权的矛盾中,必须建立权利对权力、权力对权力的限制。具体而言,城市规划具备何种前提,在何种条件下才能对私有财产进行限制,笔者总结美国和德国法的相关实践,提出下列原则,以期对我国规划实践中解决好公共利益与私有财产之间的关系,避免城市规划权的滥用,保障私有权利,起到启迪和借鉴作用。

(一)公共利益优先原则

公共利益是城市规划限制公民财产权利的基本前提。什么是公共利益取决于价值判断。正如书中所说“城镇规划基本是做出关于我们想要保护或者创造的环境类型的价值判断”。[9]基于这种判断,“城镇规划致力于规定性”[10]。我国宪法第51条将对公民权利的限制概括地表述为“不得侵害国家的、社会的、集体的和其他公民合法的自由和权利”。从国家公权力角度来看,就是公权力对公民权利的限制不得超出“国家的、社会的”利益范围(也就是公共利益的概念),否则就构成对公民权利的侵害。在美国,社会公共利益通常被解释为社会公共的健康、安全、秩序和福利。一种观点认为,公权力对社会公共利益的保护仅限于防止公共利益受到破坏,即社会公共的健康、安全、秩序和福利不受到私有权的破坏。[11]如土地所有权人在住宅用地上养猪,会造成对周围住宅相邻人权利的破坏。这时候,公权力就有责任维护公共利益不受破坏。另一种观点认为,公权力对社会公共利益的保护还包括促进社会公共利益,促进社会公共的健康、安全、秩序和福利。[12]如为了促进社会公共利益,城市规划权可以因美学原因,要求旧建筑进行更新改造。上述两种不同的观点导致对什么是合法的公共利益的界定存在很大的差异,它直接决定了城市规划权力的大小和范围。美国是一个多元化的国家,但以笔者的观察,第二种观点仍然是主流。在2005年美国最高法院判决的克罗诉新伦敦市(Kelo vs. City of New London)案件中,美国最高法院认为,促进当地经济发展是合理合法地为了社会公共利益目的。因此,裁决新伦敦市征用(eminent domain)土地转移给私人发展商进行旧城改造,建设度假酒店和会议中心的行为合法。在此案中公共目的(public purpose)不再解释为公共使用(public use),而是承认促进经济发展是促进社会公共利益的合法内容。此案表明公共利益具有时代性,过去认为基于非正当的公共利益的政府管制,今天可能由于城市化、工业化、人口增长、技术进步等发展因素而成为应当或者必要。

可见,探求一个放之四海而皆准而又能准确把握的公共利益的概念非常困难,但是若不加以限制,公共利益就很容易被滥用。为避免公共利益泛化容易造成公民权利损害的问题,德国基本法的模式是,对公民基本权利的限制“由法律或基于法律”规定,即学理上说的“法律保留”原则,也即将对公民基本权利进行限制的权力交给法律,由立法机关行使。这里的“法律”只能是立法机关按照立法程序,以特定形式颁布的法律,不包括由行政机关制定的具有普遍约束力的法规命令。宪法将限制基本权利的权限保留给法律的理由在于,议会由人民选举产生,是人民代表的组织,只有经议会立法对权利做出的限制,才能视作获得人民的同意。[13]可见,德国基本法法律保留的模式将公共利益的判断权交由立法机关行使,避免了公共利益由行政机关任意判断、扩大解释的风险,从而使公民权利的保障更为夯实。从美国的司法实践看,法院在对区划违宪审查的案件中一般尊重立法机关所做出的关于公共利益的决定,除非有证据表明立法机关批准的规划是无理的(irrational)、武断的(arbitrary)和不合理的(unreasonable)以及与公众健康、安全、福祉或者道德没有实质联系。理由同样是,议会作为选民的代表所做出的决定是对多数人利益的最可靠保障。正因为如此,张千帆教授在其《公共利益的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示》中指出,美国的经验告诉我们,谁来代表和界定公共利益,不应该由法官决定,也不应该由行政官决定,而应该由人民代表来决定。因此城市规划中的公共利益由人大及其常委会来决定更具有公共利益的代表性。[14]

(二)因果关系原则

即在社会公共目的和实现公益目的的手段之间必须存在合理的因果关系。例如该手段与公共健康、安全、秩序和福利之间必须存在合理的关系;该手段在实现公共利益方面是必要的、合理的;该手段不能是武断的,不能是无理由的,不能是采用强制没收方式等。

(三)正当程序和平等保护原则

这一原则出处在美国宪法第五和第十四修正案。即“任何公民不经法律规定的正当程序不能被剥夺生命、自由和财产”,“州政府未经法律规定的正当程序不能剥夺任何人的生命、自由和财产,也不能拒绝在其管辖范围内对任何人的平等保护。”正当程序原则包括知情权、参加公听会的权利、表达意见并记录在案的权利、上诉权等,视不同的决定种类而略有不同。平等保护原则要求任何规划或者其他法规所做的对组织或者人群的任何区分或者分类必须给予处于类似地位的人相同的对待。根据平等原则,规划或者其他法规如果存在可疑分类(suspect class),如基于种族、外国人和祖籍国的分离,或者侵犯“基本权利”(fundamental rights),例如言论自由或者宗教自由,就将接受法院的严格审查(strict scrutiny),只有符合州利益(compelling state interest)的条例才有效,而且主张条例有效的当事人必须承担举证责任。除此之外,则适用合理依据标准(rational basis)审查,推定法规有效,原则上尊重立法机关的决定。

(四)征收补偿原则

该原则出处在美国宪法修正案的第14条,即“任何私有财产因公共目的(public purpose)被征用应当予以合理(just compensation)补偿”。城市规划作为对公民财产权规制的一种手段,是否构成征收呢?达到何种程度就构成征收呢?根据财产权负有社会义务的原理,财产权人具有容忍义务。[15]因而,合法的城市规划虽然对公民权利造成一定的限制或者损害,但不需要补偿。不过,当规划对财产权的限制超过一定限度时,则应当补偿,否则,就构成征收(taking)。在美国,这种情况称为为管理性征收(regulatory taking)[16]。在1978年发生的佩恩中央运输公司诉纽约市(Penn Central Transportation Co. vs. City of New York)的案件中,美国联邦最高法院对规划权力的过度行使建立了三个判断标准。即:侵入财产权利的行为性质(即公权力行为的性质);法令对权利人财产的经济影响;权利人对其财产的投资期待。主要案情是:《纽约市地标保护法》禁止地标建筑的任何外部的改变,除非取得地标委员会的许可,这限制了佩恩中央运输公司在其所有的纽约地标——中央火车站上面建筑55层高的办公楼。在该案中,撰写多数意见的布坎南大法官认为,首先,就公权力性质而言,该地标法与促进社会整体福祉存在合理关系;其次,该地标法对原告的经济影响不大。即使不建办公楼,佩恩中央运输公司也可以通过经营火车站取得合理的投资回报,而且根据地标法,佩恩公司还可将有价值的开发权转移到其他地块上去。最后,法律也没有干涉佩恩公司使用该地块的主要投资回报期待。由此判决该地标法不构成征收。[17]该案例成为美国判断规划是否构成管理性征收的标准。此后,美国最高法院还形成了两个指引明确的构成征收的先例,作为佩恩案的补充:一是规划或者其他法规导致财产权人丧失被规制财产的所有经济利益或者有效用途的,构成管理性征收;二是如果规划或者其他法规授权第三人长期实际占有财产人的财产,即便被占有的财产是微小的,该规划或者法规都构成管理性征收。[18]

综上所述,限制城市规划对公民财产权利的规制,是法治国家保障私有权不受日益扩张的公共利益侵害的必要前提。在城市规划实践中执行好公共利益优先、因果关系、正当程序、平等保护、征收补偿等原则是处理好公共利益与私有财产权关系的基本准则。

三、城市规划与自由市场经济的关系

尼格尔·泰勒在《1945年后西方城市规划理论的流变》中论述了人们在城市规划与自由市场之间的摇摆或者说是城市规划介入市场的深度的摇摆。城市规划作为公权力运用,其介入市场和私有权利的限度一直是一个困扰的问题。自由主义者认为,市场是分配资源最好的方式,哈耶克主张“城市的发展应由市场力量来支配,而不是由政府来规划”[19]。“缩小政府边界”是自由主义者一贯的主张。规划是否一定会阻碍市场的发展,与市场的目标背道而驰?尼格尔·泰勒的结论是:“战后城市开发的分配效果更多的是市场力量的结果,而不是规划的结果。”[20]城市规划的本源是为解决市场经济和私有权利的负外部性。“规划者的功能是纠正市场中的机能失效或促进市场过程。”[21]可见,城市规划与市场可以共融共生。关键在于如何规划,如何处理与市场的关系。

美国是一个完善的市场经济国家,以小政府理念治国。但通过笔者的观察,其地方政府在土地利用规范方面的规定则相当细致和繁杂,政府的管理渗透到开发建设的各个环节和方面。除区划法(zoning ordinance)严格和细致的规定外,笔者另举以下例子来说明其对市场介入的深度。

(一)政府征收(exaction)的规定[22]

地块开发后必然会相应增加道路、学校、医院、消防站、娱乐、市政给排水、警察、图书馆等社会负担。在美国,地方政府可以依照本地法向发展商征收(exact)以抵偿这一影响。政府征收主要包括以下几项种方式:

第一,土地贡献(dedication)。主要用作但不仅限于开发地块的公共使用目的。如乔治王子郡规定一定条件下发展商须向政府贡献土地用作道路、学校、消防站、警察、公园、娱乐等开发地块内外的公共使用[23]。

第二,承担开发地块内公共设施建设更新的义务,如道路、人行道,给排水管道等。

第三,承担开发地块外的建设更新义务,如道路和给排水系统。

第四,开发影响费(impact fee)。该费用被定义为“向发展商征收的因新开发项目而增加的地方政府额外支付的社会基本服务费用。”

以上四种为基本的政府征收形式。其他的还包括向未开发土地权人征收的社会服务费,以及法典中规定某类土地开发项目(如商业)须向政府贡献土地用作该地优先解决的社会问题,如建设中低收入家庭的住房[24]。

(二)土地预留制度(reservation)

即地方政府根据城市规划确定某些土地预留,以备一定期限内政府征用并建设公共设施之用。在乔治王子郡该预留期为三年[25]。在三年内,土地权人无权建设该土地并免交土地税费,三年后若政府不征用,则土地权人可开发建设。

(三)建设保证金制度

以乔治王子郡为例,郡法典规定发展商建设城市道路时应当缴纳一定形式的建设保证金(bond)[26],该保证金是为确保建设标准符合政府审批的标准。若发展商建设的标准达不到规定的要求,则政府有权起用该保证金重新实施建设。

(四)建设审批暂停制度(Moratorium)

主要指当重要的实施性城市规划或者区划规定正在编制过程中时,地方政府可以暂时冻结在该规划区内的所有建设审批申请,直至该规划审批通过。

综上所述,美国作为一个市场机制高度成熟的国家,在城市规划和建设领域以公权力的形式对建设开发行为的调整和干涉仍然十分广泛并且深入。这给我们的启示是,城市规划对自由市场的介入深度有底线,但并无统一或者绝对的标准,作为一种政治性活动,尚需结合地方的经济社会实践和民主决策机制。其中关键的要素在于实现城市规划的民主化过程。空间利益的调整应当经过民主程序,在充分的讨论、协商后,走过立法论证,然后最终以地方法典的方式确定下来。我国作为市场经济发育不完善的国家,又正处于城市高速发展期,不能因强调市场机制的作用而削弱规划的地位。相反,需要在规划民主化的基础上加强规划的作用和权威性,弥补市场机制的不足,从而实现城市发展之中的公平正义。

四、公共参与中公平与效率的权衡

“在任何旨在实现民主的政治体系中,认同规划决策具‘政治性’自然就意味着公众应在决策中有发言权或‘参与权’”,[27]公共参与很好地解决了城市规划中公共利益难以定义的问题。实体上的公共利益不好把握,通过程序上的公共参与保障相关人公共意见的达成,为城市规划的合法性奠定了基础,也为规划的实施铺平了道路。因此公共参与对于规划而言是“程序性宪法”,也是规划作为政治性活动的表现,具有十分重要的地位。在美国,公共参与被视为正当程序的一部分。一项城市规划或者是规划实施决策是否合法,是否促进了社会公共利益,很大程度上取决于公共参与程序的合法性和充分性。以美国马里兰州乔治王子郡为例,规划的制定程序中有多次的公开和征询公众意见的过程。在规划的准备编制之初,分区规划法要求召开公众论坛,通知公众规划编制的事项并鼓励公众提出建议。区划法还特别要求在规划区内的所有地权人都必须知悉该规划的编制事宜。在此次公众论坛后,规划委员会须拟定公众参与计划并组织在规划编制过程中实施,征求最广泛的代表不同利益团体的意见。在规划草案出台后,区划法规定必须至少召开一次听证会征求公众意见。所有公众都有权索取免费的规划草案。规划区内的地权人须被特别通知听证会事宜以保证其权益。所有公众意见都应当记录在案,并向公众公开。[28]城市规划的公共参与过程实质是城市规划大众化的宣传和教育过程。这种对城市规划和土地利用规范的教育比其他任何方式来得都更直接和深入。但是,在广泛实施公共参与的过程中,也带来另一负面问题,即效率问题。以马里兰州乔治王子郡为例,一项分区规划的编制一般需要两年的时间,一个场地规划(detail site plan)的审批至少需要70天的时间[29],但通常在三个月以上。

公共参与的广度和深度实质反映了公平与效率的博弈。城市规划的公共利益性决定了在城市规划的编制和实施的程序方面,应当以公平优先,兼顾效率。以公平为优先,表明在城市规划编制和实施方面必须具备公共参与的程序,广泛吸纳社会公众的意见,兼顾效率表明须结合当地经济发展水平和人文特质,决定公共参与的广度与深度。我国当前城市规划的公共参与实践,参照美国学者谢里·阿恩斯坦的《市民参与的阶梯》关于参与的层次,也就处于象征性参与的阶段。基于当下城市规划制定中长官色彩浓厚、城市规划实施中自由裁量权过大的现状,突出强调公平原则,细化公共参与的程序,更大程度的体现公众的主体和主导地位,实现公共参与的阶梯进步,则更具有现实性和针对性。




【作者简介】
邢翔,单位为武汉大学法学院。


【注释】
[1][英]尼格尔·泰勒:《1945年后西方城市规划理论的流变》,李白玉、陈贞译,北京:中国建筑工业出版社2006年版,第74页。
[2]同上,第73页。
[3]同上,第34页。
[4]同上,第74页。
[5]同上,第72~82页。
[6]同上,第79页。
[7]转引自郑文武:《当代城市规划法制建设研究——通向城市规划自由王国的必然之路》,广州:中山大学出版社2007年版,第6页。
[8]区划(zoning)是美国城市规划制度中用作实施城市规划的一个基本手段。以笔者的看法,美国大多数州实行以城市规划作为指导,以区划管理作为实施基础的规划管理体制。区划按照Peter W. Salsich Jr. & Timonthy J. Tryniecki在其《 Land Use Regulation》的解释是:基层政府根据规划区内土地现有和潜在的功能需求,将规划区内的土地划成大小不一,功能不同的地块,并且规定重建、改建、修葺、使用、结构、用地等规范。区划通常以区划法(zoning ordinance)的形式出现。
[9][英]尼格尔·泰勒:《1945年后西方城市规划理论的流变》,第159页。
[10]同上,第79页。
[11]参见The Maryland-National Capital Park and Planning Commission, A Citizen’s Handbook, Planning, Zoning and Development Review in Prince George’s County, Maryland(Z),U.S.A., 1999, p. 41。
[12][美]约翰· G·斯普兰克林:《美国财产法精解》,钟书峰译,北京大学出版社2009年版,第616页。
[13]转引自赵宏:《限制的限制:德国基本权利限制模式的内在机理》,载《法学家》2011年第2期。
[14]张千帆:《公共利益的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示》,载《中国法学》2005年第5期。
[15]还有一种理论,即利益互惠规则( reciprocity of advantage)说明合法规划造成财产权的限制不需要补偿。它的意义在于规划既会给权利人带来限制也会带来好处。其所带来的好处可以补偿其所造成的负担。
[16]也有学者将“regulatory taking”翻译为管制性征收。但是笔者认为管理性征收表达的概念更准确,因为它表达了因管理规则而产生征收效果的含义,与实际征收行为明显区分。
[17][美]约翰·G·斯普兰克林:《美国财产法精解》,第659~664页。
[18]同上,第665~672页。
[19]F. A. Hayek, The consititution of Liberty, 1960, 转引自[英]尼格尔·泰勒:《1945年后西方城市规划理论的流变》,第128页。
[20][英]尼格尔·泰勒:《1945年后西方城市规划理论的流变》,第99页。
[21]同上,第129页。
[22]征收(exaction)的法律本意是指索取额外的金钱。20世纪80年代起,征收作为一种土地使用的条件在美国城市规划实践中广泛使用。根据Peter W.等人在《Land Use Regulation: A legal Analysis & Practical Application of Land Use Law Second Edition》的解释,征收特别用来指土地开发的条件,此条件要求开发商承担社会公共设施的建设或者升级改造。
[23]参见The Maryland-National Capital Park and Planning Commission, A Citizen’s Handbook, Planning, Zoning and Development Review in Prince George’s County, Maryland(Z),U.S.A.。
[24]参见Peter W. et al., Land Use Regulation, A legal Analysis & Practical Application of Land Use Law Second Edition, American Bar Association, 2003, p. 346。
[25]参见Prince George’s County Code Subtitle 24. Subdivisions, 2003, Sec. 24-140。
[26]同上,Sec. 23-116。
[27][英]尼格尔·泰勒:《1945年后西方城市规划理论的流变》,第82页。
[28]该素材系笔者于2006年在美国马里兰州乔治王子郡规划和公园委员会实习时所搜集。
[29]参见The Maryland-National Capital Park and Planning Commission, A Citizen’s Handbook, Planning, Zoning and Development Review in Prince George’s County, Maryland(Z),U.S.A.。
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