论利率市场化的法律意蕴

「内容提要」利率作为金融产品的价格，是整个金融体系和金融市场中最活跃的因素，是金融市场的核心。利率市场化就是要让市场供求关系在利率的形成过程中更大程度地发挥决定性的作用。利率市场化是我国金融产业走向市场的重要步骤之一，也是我国国民经济运行体制转变到社会主义市场经济体制上来的必然要求。利率市场化涉及的领域和层面非常广泛，而基本上所有的方面都离不开法律、法规的支持、规范与引导。为此，需要进一步深化金融改革、修订金融法等相关法律制度，科学界定相关法律主体的权利、义务，重构三大主体法律关系，夯实利率形成的两大运行基础。
「关键词」利率、利率市场化、货币市场、金融法

从世界范围来看，无论是发达国家还是发展中国家，出于种种原因，历史上几乎都曾实行过较为严格的利率管制。尽管这一制度安排曾在各国不同的发展阶段不同程度地对经济发展起过促进作用，但由于经济条件的变化、制度系统环境的演进，特别是金融创新的日新月异与金融市场的深化，利率管制愈来愈不适应经济发展的需要，有时甚至成为经济发展的严重障碍。于是，自20世纪70年代末80年代初以来，已有越来越多的国家和地区逐步放松金融管制以至于废除利率管制条例，或者“默许”银行等金融机构挣脱利率管制的束缚，藉以激活金融、提高金融市场配置资源的效率。在一定程度上可以说，利率市场化已成为一种国际浪潮。在我国，与高度集权的计划经济体制相适应，新中国成立后的相当长的时间里，利率也是“焊牢”不变的。这种一成不变的利率体系，显然不能适应我国改革开放、建立和完善社会主义市场经济体制的发展的需要。正是由于这一国际、国内背景，早在1993年11月党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和同年12月国务院发布的《关于金融体制改革的决定》中就初步提出了利率市场化改革的设想，从而拉开了我国利率市场化改革的序幕。步入21世纪后，党的十六大报告和十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》又先后一再强调，要“稳步推进利率市场化改革，优化金融资源配置”、要“稳步推进利率市场化，建立健全由市场供求决定的利率形成机制，中央银行通过运用货币政策工具引导市场利率”，从而使我国利率改革的目标日益明确、思路更加清晰。10年来的利率改革实践表明，我国利率市场化的目标已确定不移，利率改革已经步入攻坚阶段，而其过程则要求渐进稳妥。为此，除要进一步深化金融企业、金融市场、金融调控和金融监管等多方面的改革外，更需要充分发挥国家法律的规范、指引和保障功能，全面、深入地进行金融法等相关法律的制度建设。

一、利率市场化的含义及其动因

（一）利率市场化的含义及基本内容

要理解利率市场化，首先需要理解利息、利率。利息，通常从授信人的角度来看是指放弃资金使用的回报或收益，而从受信人的角度来看则是指获得资金使用的代价或成本。利率，或称“利息率”，是指收益（或代价）与资金总额的比例。因此，利率是资金使用的价格，亦即金融市场的“价格”。利率市场化是指金融机构经营融资的利率水平由市场供求来决定，包括利率决定、利率传导、利率结构和利率管理的市场化。进一步讲，利率市场化是指存贷款利率由各商业银行等金融机构根据资金市场的供求变化来自主调节，最终形成以中央银行基准利率为引导，以同业拆借利率为金融市场基础利率，各种利率保持合理利差和分层有效传导的利率体系。 （注：祝小兵：《利率市场化改革中的难点分析》，资料来源于//www.ol.com.cn/fiancé/topic.）

一般认为，利率市场化至少应该包括以下四个方面的内容：

第一，金融交易主体应享有利率决定权。金融活动无外乎是资金盈余部门和资金短缺部门之间进行资金交易的活动。为此，金融交易主体应该有权对其资金交易的规模、价格、偿还期限等具体条款进行讨价还价。讨价还价的方式可能是一对一的面谈，也可以是招标，还可能是资金供求双方在不同客户或服务提供商之间进行反复权衡和选择。

第二，利率的数量结构、期限结构和风险结构应由市场自发选择。如同任何商品交易一样，金融商品同样存在批发与零售的价格差异；但与一般商品交易不同的是，资金交易的价格还会因期限长短和风险大小而有差别。利率管理当局既无必要也不可能对各种利率的数量结构、期限结构和风险结构进行科学、准确的测算。相反，金融交易的主体应该有权就某一项交易的具体数量（规模）、期限、风险及其具体利率水平达成协议，从而为整个金融市场生成一个具有代表性的利率数量结构、期限结构和风险结构。

第三，同业拆借利率或短期国债利率将成为市场利率的基本指针。显然，从微观层面看，市场利率比计划利率档次更多、结构更为复杂，市场利率水平只能根据一种或数种市场交易量大、为交易主体所普遍接受的利率来确定。而根据其他国家的经验，同业拆借利率或者短期国债利率是市场上交易量最大、信息披露最充分从而也是最具代表性的市场利率，它们将成为制定其他一切利率水平的基本标准，也是衡量市场利率水平涨跌的基本依据。

第四，政府或中央银行享有间接影响金融资产利率的权力。利率市场化并不是主张全盘放弃政府的金融调控，正如市场经济并不排斥政府的宏观调控一样。但在利率市场化条件下，政府或中央银行对金融的调控只能依靠间接手段，即通过运用货币政策工具引导市场利率。如通过公开市场操作影响资金供求格局从而间接影响利率水平；或通过调整基准利率影响商业银行资金成本进而改变市场利率水平；在金融调控机制局部失灵的情况下，可对商业银行等金融机构的金融行为进行适当方式和程度的窗口指导，但这种手段不宜过多，以免干扰金融市场本身的运行秩序和效率。

（二）我国推行利率市场化的动因

在明确利率市场化的含义及其内容的基础上，我们就会明白，党的十六大和十六届三中全会之所以一再强调利率市场化改革的积极意义和重要作用，并将其作为下一步金融改革的重要内容和目标，是有着多方面的深刻动因的。

首先，利率市场化是建立和完善社会主义市场经济体制的核心问题。建立社会主义市场经济体制，关键就在于要“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，而市场中各种资源的配置首先是通过资金的配置并最终以利润的平均化来完成的。这就要求资金的价格（即利率）商品化，由市场供求决定，使投融资主体根据资金的安全性、流动性和盈利性要求实行公开自由竞价，最大限度地减少不必要的利率管制。从而使发展前景好的企业能够获得更多的资金支持，经营不好的企业则在资金短缺的压力下或者难以维持而破产倒闭，或者对生产经营结构进行调整使之符合市场需求。这样就达到了优化资源配置，促进企业优胜劣汰，充分发挥市场运行机制的目的。否则，如果资金价格不放开，不实现市场化，那么市场经济将不是真正意义上的市场经济。

其次，我国经济发展所面临的两大需要成为紧迫动因：（1）加入WTO的需要。20世纪80年代以来，金融国际化、全能化、自由化已成为世界金融发展的重要趋势，由此也带动了国际贸易和整个世界经济的发展。中国入世后，外资银行将大举进入中国开办人民币业务，中资银行要走向世界开辟海外市场。为继续保有对国内金融市场的“占有率”，为在激烈的国际金融竞争中立于不败之地，这就要求中国的金融体制应按国际化标准进行改造及与国际金融市场接轨，而其重要条件之一就是以利率和汇率为中心的金融商品价格的形成应实现市场化。通过市场化，可以使金融机构以不同利率水平做有利于客户的竞争，并推动金融机构尤其是商业银行业务品种的多元化、综合化，（注：因为利率市场化，特别是存贷款利率市场化后，利率竞争的最终趋势必然是存款利率的走高，贷款利率的趋低，存贷款利差也不再是“焊牢”不变的。利差的减小（意味利润的减少）与不确定性的增加（也即风险的加大），必然推动银行机构不能再过份地依赖传统的存贷款业务，而必须大力开拓支付中介、金融服务乃至于证券投资等其他方面的服务。从而改善我国商业银行的资产负债结构、提高竞争能力。）进而提高金融机构的服务品质和竞争力。（2）迎接网络经济的需要。在世界科技进步加速发展的今天，以互联网技术为核心的网络经济无疑将成为未来经济发展的主流。网络银行是银行业适应网络经济发展的一项创新。其迅猛发展，除了它不受时间、空间条件的限制外，一个非常重要的原因就在于它极大地降低了交易成本，由此带来了金融服务的巨大价格优势。（注：据估计，互联网交易一般能降低1/3 的成本。如在英国，网络银行信用卡利率一般在9%至10%，而其他商业银行则在13%至15%，上下相差6%.显然，前者比后者更具有竞争优势。）而那些不提供因特网服务的银行，据预测将在未来5年中，每年流失约10%的客户。如果不放开利率管制，银行自己没有自主定价权，中国网络银行的未来发展将缺乏发挥价格优势的制度基础。
又次，利率市场化对于促进我国金融业尤其是银行业的改革与发展将产生重要影响。体现在：（1）有利于落实商业银行业务经营的自主权；（2）有利于商业银行推出新的金融工具、产品和服务，促进商业银行业务的发展；（3）有利于商业银行科学确定经营成本和制定价格，合理配置资金资源，提高资金使用效益；（4）有利于促使商业银行建立、健全风险防范和化解机制，切实实施审慎经营，强化内部管理和风险控制制度；（5）有利于商业银行优化客户结构，提供优质服务。

最后，现行体制下政府直接定价成本太高是利率市场化的反面动因。按现行《中国人民银行法》、《商业银行法》、《人民币利率管理规定》的有关规定，我国的利率水平是由人民银行制定，经报国务院批准后由全国各金融机构遵照执行，不得擅自更改。（注：参见《中国人民银行法》第5条、《商业银行法》第31条、第38条及1999年3月2日中国人民银行发布的《人民币利率管理规定》。）这种利率生成体制程序复杂、时间长、决策滞后，加上信息不可能完全准确及时地传递，决策失误不可避免。而且随着金融服务品种的不断增多，我国利率管理规定空前繁杂，利率监管部门要将相当大的精力投入到对各种计结息规定的解释、落实和查处工作中。即令如此，利率违规现象仍屡禁不止，地下金融、体外资金融通一直大量存在。堵不如疏，根本出路在于推进利率市场化，使利率水平达到其合理区间，一以真实反映金融产品的价格，一以提高监管效率，降低监管成本。

二、我国利率市场化的历史进程与现状

如前所述，早在1993年岁末，中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和国务院《关于金融体制改革的决定》即首先提出了利率市场化改革的基本设想。此后10年间，我国的利率市场化改革得到了稳步推进。1995年《中国人民银行关于“九五”时期深化利率改革的方案》初步提出了利率市场化改革的基本思路。1996年6月，放开了银行间同业拆借市场利率，实行由拆借双方根据市场资金供求自主确定拆借利率。1997年6月，银行间债券市场正式启动，并放开了债券市场债券回购和现券交易利率。1998年3月，改革再贴现利率及贴现利率的生成机制，放开了贴现和转贴现利率，同年9月还放开了政策性银行金融债券市场化发行利率，将金融机构对小企业的贷款利率浮动幅度由10%扩大到20%，农村信用社的贷款利率最高上浮幅度由40%扩大到 50%.1999年9月，成功实现国债在银行间债券市场利率招标发行，10月对保险公司3000万元以上、5年以上的大额定期存款实行协议利率，并逐步扩大金融机构贷款利率浮动权，允许县以下金融机构贷款利率最高可上浮30%，将对小企业贷款利率的最高可上浮30%的规定扩大到所有中型企业；简化贷款利率种类（特别是取消了大部分优惠贷款利率、完善了个人住房贷款利率体系），同年人民银行还颁布了《人民币利率管理规定》，首次从部门规章的角度明确金融机构具有一定的利率制定权，包括中央银行负责制定中央银行利率，各金融机构依据央行规定制定货币市场利率及贷款浮动利率等。2000年9月，改革外汇利率管理体制，放开了外币贷款利率；对300万美元以上的大额外币存款利率由金融机构与客户协商确定。2002年3月将境内外资金融机构对中国居民的小额外币存款，纳入人民银行现行小额外币存款利率管理范围，实现中外资金融机构在外币利率政策上的公平待遇。同年年初，我国首先在八个县农村信用社进行了利率市场化改革试点，贷款利率浮动幅度由50%扩大到100%，存款利率最高可上浮50%，2002年9月份，农村信用社利率浮动试点范围进一步扩大。（注：参见中国人民银行货币政策分析小组：《中国利率市场化改革之路》，载《国际金融报》2003年2月25日第八版。）2003年农村信用社利率改革覆盖到全国各省市继续进行试点。

从上可知，我国目前的利率市场化水平和程度同改革之初相比已经有了明显的提高，充分反映了我国的利率制度正在努力从管制性利率制度谨慎地走向市场化利率制度这样一种趋势。按照2003年人民银行确定的我国利率市场化改革“先外币、后本币；先贷款、后存款；先长期、大额，后短期、小额”（注：参见2003年2月20日中国人民银行发布的《2002年中国货币政策执行报告》，资料来源于http： //www.nugoo.com2003—02—21牛股财经。）的总体思路，我国利率市场化改革的目标是：建立由市场供求决定金融机构存、贷款利率水平的利率形成机制，中央银行通过运用货币政策工具调控引导市场利率，使市场机制在金融资源配置中发挥主导作用。改革的基本原则是正确处理好利率市场化改革与金融市场稳定和金融业健康发展的关系，正确处理好本、外币利率政策的协调关系，逐步淡化利率政策承担的财政职能。

目前，我国货币市场利率和外币贷存款利率已基本上完全放开；本币贷款利率已经允许在一定范围内浮动，但浮动幅度很小；本币存款利率基本上还处于未放开状态。而现今我国金融仍以间接金融为主、存贷款业务仍然是我国商业银行最主要的业务，存贷款利差是商业银行尤其是国有商业银行收入的最主要来源。其中，存款利率作为整个利率体系的核心，关系到整个社会的货币供应和支付清算秩序，牵涉到社会经济活动的方方面面，个中经济利益关系也最为敏感和复杂。贷款利率的改革也极为重要，因为我国非金融企业部门的融资绝大部分是贷款融资，（注：根据《2002年货币政策执行报告》的统计，我国非金融企业部门（包括住户、企业和政府部门）的融资方式主要有贷款、股票、国债和企业债四种，而在2002年非金融企业部门24233亿元的融资总额中，贷款融资就达19228亿元，占融资总额的79.4%，此说明间接融资在我国的融资比重非常之大，也说明贷款利率市场化改革任务艰巨而又意义重大。）故其承载着实现利率市场化目标的重要责任。通过贷款利率的市场化，一方面，对于银行来说，可以根据贷款企业具体情况，调整利率水平，有效规避风险；另一方面，对于企业来说，优秀的企业可以以较低的利率水平获得贷款支持，最终达到合理、有效配置金融资源的目的。因此，我们完全可以说，人民币存贷款利率的市场化是我国目前利率市场化改革的重点和难点，我国的利率市场化改革已进入最后的攻坚阶段，利率市场化关键是要实现存贷款利率的市场化。
三、利率市场化意味着三类主体基本关系的重构

社会主义市场经济是法治经济，其各项经济制度的建立和变革必然都需要法律的配合，必须在法律设定的框架内有序进行。利率市场化作为社会主义市场经济金融体制改革的一项重要内容也必须由法律先行，在法律的配合保障和引导下进行。

法律是调整社会关系的行为规范。法律对社会关系的保护与调整往往是通过将社会主体已经具有的社会权利和承担的社会义务上升为法律上的权利与义务，或者根据对社会发展的预期预先为社会主体设定法律权利和义务，使得既存的或者是将要产生的社会关第受到法律的调整而上升为法律关系来实现的。根据利率市场化含义及其内容，笔者认为实现利率市场化反映在法律领域，最主要的是法律应对中央银行与金融机构之间、金融机构与客户之间以及金融机构相互之间三种关系的主体的权利义务进行设置，也即三类基本法律关系的构建。

（一）中央银行与金融机构之间关系的重构

利率市场化是对利率形成机制的改革，因此，利率管理当局（中央银行）与金融机构之间的权利义务关系的界定是极其关键的。因为这决定着利率到底由谁决定，是中央银行全权负责，还是完全由金融机构根据市场情况决定，抑或是二者兼而有之，从而影响到利率市场化的程度。

从“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”、“建立健全由市场供求决定的利率形成机制”的理念出发，应该说利率市场化首先意味着在中央银行与金融机构之间的权利义务的界定上，金融机构对各类金融产品应享有对绝大多数利率的决定权，而央行则无权干预金融机构合法行使其权利的行为，也即对这种权利负有消极的保证义务。

其中尤需强调的是，确保商业银行对存贷款的定价权是利率市场化也是金融市场化的核心内容。这是因为价格是市场经济的灵魂；普通商业的价格机制影响的只是一个市场的局部均衡，而金融市场作为最重要的生产要素市场，其价格机制将会影响到整个社会的资源配置效率。从微观层面看，商业银行作为经营货币信用业务的特殊企业，定价权是其基本的权利。没有定价权的企业，其经营成效是其自身所无法控制的外生变量，改善经营也就无从谈起；对商业银行而言，其利率风险管理技术就成为无本之木，更为重要的是，计划利率将始终是国有银行缺乏生机和效率的最佳借口，也是其难以商业化、实现“四自方针” （注：《中华人民共和国商业银行法》第4条第1款规定：“商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”。）的重要原因。而从金融调控的角度看，随着经济周期由计划周期向市场周期转变，商业银行作为货币政策传导的最重要主体之一，其行为具有越来越强的不可控性，只有在利率市场化的前提下实施有效的间接金融调控，才能增强商业银行对基础货币调控的敏感度，对基准利率的敏感度，从而改善宏观金融调控效果。

同时，利率市场化也并不意味中央银行将利率的决定权全部下放给金融机构，而是要保留对于本国经济能够产生关键性作用的利率——通常是该国的基准利率的决定权，并且通过对这些管制利率的调整、通过货币政策工具的灵活运用来间接影响市场利率，传导当局的货币政策，并最终实现对经济社会宏观调控的目的。

其所以如此是因为，从理论上讲，利率作为资金的价格，是具有双重性的，即古典经济学家论证过的由借贷资本的供求和利润率决定的内生性和凯恩斯论证过的受到这些真实因素以外的（如货币的供应数量等）政策性因素影响的外生性。马克思认为，利率都是兼具这两种性质的，只不过这两种性质在不同的利率上的分布是不均匀的，这决定了利率的完全自由化是不可能的。（注：参见王亚东：《利率的市场化》，载《鞍山钢铁学院学报》2002年第25期。）而且由于市场的自发性与滞后性决定了完全的利率自由化有时会造成盲目定价，使资金不能够向社会真正需要的领域流动，而造成资源的错配，因此完全的利率自由化是不合理的。况且，从世界各国的利率市场化的经验看也是如此，各国的货币当局都掌握一定的控制利率从而影响市场利率。（注：美国就是一个很好的例子。美国的利率管制主要体现在管制存款利率的Q项条例上。美国在1986年完全废除Q项条例后，联储仍然通过它所掌握的贴现率来操纵市场利率的变动，银行、非银行金融机构和社会公众始终习惯于把联储的贴现率当成一个重要指标来看待。）由此可见，所谓利率自由化只不过是加大利率由市场决定的比重而已，并非百分之百由市场决定。

反观我国的利率形成机制，计划经济体制时期，金融产品由国家机关（中央银行）垄断经营，利率自然也就“焊牢”不变。而在有计划商品经济体制时期，国务院于 1986年颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》虽然首次从法规的高度规定专业银行、信用社可以进行一定的利率浮动，而实际定价权则完全操控在国务院和人民银行的手中。（注：参见《中华人民共和国银行管理暂行条例》第42条的规定。）1990年12月人民银行据此《暂行条例》下发的《利率管理暂行规定》，更使人民银行对利率管理的权限得到强化，几乎涉及所有资金价格和计息规则的管理，并明确规定了利率违规行为的处罚措施。这种严格管理的利率制度，在当时资金资源有限的条件下虽然有效避免了“利率大战”，但却由此诱发了金融资源错配、投资结构不合理、投资饥渴等不良现象的发生。只有在1993年市场经济体制目标确立后、利率市场化目标初步确立以来，我国的利率形成机制改革才迈出实质性步伐：金融同业拆借利率、债券交易回购利率、贴现转贴现利率、外汇存贷款利率渐次放开；人民币存贷款利率改革亦于2002年在农村信用社试点并逐步拓展；人民银行直接管制的利率种类大幅度减少。（注：据统计，自1996年以来，中国人民银行已累计放开、归并或取消的本、外币利率管理种类114种，目前，人民银行尚管理的本外币利率种类为34种。）此表明，金融机构定价权的范围在逐步扩大，中央银行的调控正在从直接控制领域逐步退出。但是，我们不能不看到，作为金融领域重中之重的城市银行金融特别是国有银行金融尚未受到本质触动，城市范围的存贷款利率依然控制很严。现行有效的金融法律、法规、规章如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《储蓄管理条例》、《人民币利率管理规定》、《贷款通则》等，仍在从不同层级、从多方面维护中央政府（国务院）、中央银行（人民银行）对利率形成的主导权、决定权，商业银行等金融机构依然处于次要的、从属的执行者地位，无权依据资金使用的具体情况作自主的价值判断。如果说在资金“短缺”时代由政府定价确定利率水平尚有其必要的话，那么，在市场经济日趋成熟、银行资金巨大且存、贷款差额加大的今天，继续实施这种严格管理的利率制度则只会扭曲资源配置、加大银行经营风险、阻碍金融市场乃至其他各类市场的完善。

因此，适应我国经济向更加成熟的市场经济发展的需要，适应利率市场化的前述两方面的要求，我国存款、贷款利率改革必须加大改革力度、扩大利率浮动和施行的范围直至最终实现利率的市场化。与此相对应，我国的金融立法也要转变观念，及时调整、放开对存贷款利率的管制，应明确反映利率市场化进程中利率决定市场化程度不断增加的趋势，避免成为市场化改革的制度障碍。直到利率的市场化实现时，在法律上仅保留人民银行对基准利率的控制权及通过贷币政策工具进行调控的权利，而其他利率的决定权则全部赋予各商业金融机构。与此同时，在法律赋予金融机构以广泛的利率决定权之际，也必须对这种权利的行使作出某种限制，即令金融机构承担相应的义务，避免其滥用利率决定权。笔者认为这种义务应当设定为金融机构行使资金定价权的前置程序，比如，要求金融机构建立科学的定价机制与严密完整的定价程序并严格遵循执行，要健全定价的内部管理制度与监控网络，要实行更为严格的财务会计制度等。如果金融机构没有建立这些制度、履行这些程序，则其所做的定价行为就应视为无效或在后来出现问题时将不能受到法律对合法的资金定价行为所给予的保护。
此外，在确定了由央行控制基准利率，其他利率决定权下放给金融机构并对其课以相应义务这个原则后，我们还应该明确一种例外的情况，即中央银行应当拥有根据市场利率对那些关系国计民生，但又属于投资规模大、建设周期长、资金回报率低的行业或企业给予相应的利率上优惠的权力。因为在完全市场化的利率形成机制下，这些行业或企业没有任何优势可言，是被市场遗忘的“角落”，而基于这些行业或企业的重要性与特殊性，中央银行应有权根据政府的经济政策给予其利率上的优惠，以协调各产业、行业的发展，促进经济均衡发展。

归纳起来，利率市场化后，中央银行与金融机构的关系在法律上应该是这样一种状况：金融机构拥有普遍的利率决定权，中央银行则除在某些特别情况下有优惠利率的决定权之外，只能通过基准利率、通过货币政策工具的运用来间接调控、影响市场利率。缘此，现行《中国人民银行法》、《商业银行法》等一系列法律规范中关于存贷款利率的形成、监管和处罚的规定都必须作出相应修改。

（二）金融机构与客户之间关系的重构

金融机构与客户之间的关系是资金使用权交易双方的关系，利率市场化就是要由交易双方根据融资的具体情况确定资金的价格，所以这是利率市场化中最基本的关系。

利率市场化改革对于资金使用权交易双方，也即金融机构与客户之间关系最基本的要求就是平等和自愿。因为，商品价格要市场化，交易双方就必须平等，否则势必会造成价格的过高或者过低，甚至是垄断低价；同时，也只有在双方自愿的条件下，交易的价格才能真实地反映市场的供求状况，使市场机制充分发挥其配置资源的作用。质言之，交易双方的意志自愿与地位平等是利率市场化的前提条件。

应当承认，在金融机构与客户之间建立平等、自愿的交易关系在我国并非没有法律基础。《商业银行法》第4条明定了商业银行“实行自主经营”的方针，其“依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉”；第5条规定：“商业银行与客户的业务往来，应当遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则”；第41条第1款规定：“任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保。商业银行有权拒绝任何单位和个人强令要求其发放贷款或者提供担保”。1999年3月通过的《合同法》将借款合同明确规定为15种有名合同之一，该法总则有关合同订立应 “平等”、“自愿”等原则规定当然也适用于处理金融机构与其客户之间的借款合同关系。其他有关存贷款的法规、规章也多体现了这些原则精神。但在现实生活中，由于多方面的原因，我国金融机构与客户之间的关系却并不尽如人意，政府对银行尤其是国有银行下达命令的“拉郎配”贷款依然多见。尤其令人难以置信的是在《商业银行法》第41条第1款作出确保商业银行自主贷款不受任何单位和个人干预的规定后，同条第2款却作出了与此相悖的规定：“经国务院批准的特定贷款项目，国有独资商业银行应当发放贷款”，致令国有独资银行承担着非市场化的政策性贷款的职能。上行下效，地方政府亦凭借其对城市商业银行的控股权、人事管理权等而指令其发放地方政策性贷款。如此一来，金融机构对贷款项目、贷款企业尚无选择不进行交易的权利，更遑论交易的价格（利率）由其决定，甚至在明知借款人根本无力偿还债务的情况下还不得不源源不断地向其输送低息甚至是无息贷款，因此造成了金融机构大量的不良资产。而那些被指定贷款的对象企业，则因为有政府的扶持而没有还款的压力，利率的高低对他们也没有实际的意义。在此情况下，金融机构完全丧失了一个交易主体在选择交易对象和根据交易对象的具体情况确定价格的权利，其作为一个企业法人的合法债权无法正常行使，正当的经济利益得不到保障；而那些被指定贷款的对象企业则根本无需履行一个债务人的义务却能够获得源源不断的借款，所以他们也缺少改善经营、提高经济效益以偿还债务的动力。可见在这种交易双方不平等、不自愿，价格不能由市场确定的情况下，利率根本无法发挥其对经济调节的杠杆作用，也不利于将国有商业银行和国有企业培育成为真正有竞争力的市场主体。

对此，笔者认为，要建立金融机构与客户间的平等、自愿的交易关系，最重要的是要深化行政管理体制、投融资体制的改革，真正实现政企分开、政银分开，实现政策性金融与商业性金融的彻底分离，免使金融承担政府财政职能。而在《商业银行法》等法律规范的修订中，应当以切实的制度建设将自愿、平等原则加以落实。诸如废止《商业银行法》第41条第2 款的规定，赋予双方自由选择交易对象及根据交易条件协商利率的权利，同时应建立起对第三方（包括单位和个人）非法干预融资交易的行为的严格责任追究和处罚制度。

归结起来，金融机构与客户之间的关系应该是这样一种状况：交易双方在交易中应遵循自愿、平等的原则，卖方拥有决定是否贷款（或存款），自主选择交易对象，并决定利率的权利，买方也有决定是否借款，自主选择交易对象，并同卖方进行协商定价的权利。交易双方，尤其金融机构有排除第三方非法干预的权利。

（三）金融机构之间关系的重构

竞争关系在任何一个市场都是必不可少的，对金融市场来说也不例外。真正市场化的利率不仅仅由交易双方的状况决定，还必然要受到金融经营者之间的竞争的影响。因此，构建金融机构之间公平有序的竞争关系，规范竞争行为，是实现利率市场化的又一必要条件。

就我国的现实情况而言，由于历史的原因，金融业中的高国有化与高度的行政干预使得国有大型金融机构和民营中小金融机构之间实力相差悬殊，不可能真正实现公平竞争，并形成行政垄断价格。此外，竞争法律规范的不完善也造成了金融机构间无序竞争状况的存在。

众所周知，国有金融机构的最大优势在于巨大的资金规模和广泛的商业网点。这一点在银行业尤为突出，国有商业银行在银行业金融机构中占据绝对的优势地位， （注：据中国人民银行2001年的年报，国有商业银行在该年度的总资产、总贷款、总存款中的占有率依次为61.7%、60.6%、67.4%，就充分说明这一点。）国内一些学者运用行业集中率指数（CRn）和赫芬达尔指数（HHI）等对中国银行业集中度进行了实证分析，说明我国银行业的市场结构具有高度垄断特征。（注：刘丽巍：《我国利率市场化改革的难点及对策》，载《东北财经大学学报》2003年第2期。）这种垄断从其产生的根源上来看属于行政垄断，即 “凭借政府行政机关或其授权单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的状态和行为。”（注：漆多俊：《中国反垄断立法问题研究》，载《法学评论》1997年第4期，第55页。）而在中央银行直接控制国有商业银行的存贷款利率的情况下势必会形成一种行政垄断价格。“这种扭曲的固定的行政垄断价格无法构成供求平衡的摆轮，它所发出的错误信号不可能成为合理分配资源和组织社会生产的指示器。扭曲的价格导致扭曲的成本和扭曲的效益，导致扭曲的供给和扭曲的需求，社会因此缺乏科学的计算效率的标准和分配社会资源的手段”。（注：胡汝银：《竞争与垄断：社会主义微观经济分析》，上海三联书店，1988年版，第48页。）一句话，高度的行政垄断不可能形成合理的利率和有效配置资源。而在中央银行将存贷款利率的决定权切实下放给商业银行之后，这种由政府决定的行政垄断价格必然会越来越少直至消失。但随之而来的问题是，国有商业银行可能会为抢占市场份额而滥用自身优势作“割喉式”价格竞争 ——或把贷款利率压得很低，或把存款利率抬得很高，再加上资金优势，大的优质的客户都被吸引走了，这样小的金融机构原本实力就弱，再加上没有优质客户，其竞争力就会愈发减退，金融市场的竞争也就更加不充分了。而在竞争不充分的情况下，垄断性的高利率和低利率都有随时出现的可能。为防止这种不良状况的出现，笔者认为应该通过反垄断法对“滥用市场支配地位”的禁止来规制国有商业银行的滥用行为。也只有完善了反垄断法的具体制度，我们才有可能在国有商业银行实施某种资金定价行为的时候，依法判断其在该领域是否具有市场支配地位，其利率定价行为是否已构成滥用支配地位的行为。
民营中小规模金融机构的优势在于理念先进、经营规范、业务灵活，而现实中迫于国有大型金融机构雄厚的财力、历史形成的优势，以及现有法律对其增资扩股、业务领域和业务品种拓展方面的限制性规定，使得这些优势难以充分发挥。而其他国家的经验表明，中小金融企业在促进中小企业壮大和地方经济发展方面具有其他金融机构与金融市场无法替代的作用。因此，法律应当对中小规模金融机构的竞争权利给予特别保护，至少不应在市场准入、业务开拓等方面设置人为的障碍，以鼓励他们发挥自己的优势、形成自己的特色服务来吸引客户，使得他们有能力与拥有雄厚资本实力和广泛营业网点的大银行开展竞争。并且在任何一个金融机构的竞争的权利受到损害时应给予平等的保护。这样，竞争才能更加充分，所形成的利率也才能反映出市场上的真实情况。

有序竞争是发现真实利率水平的重要条件。而要做到有序竞争，首要的前提是应有调整金融机构之间竞争关系的规则。我国《商业银行法》第9条虽然规定“商业银行开展业务，应当遵守公平竞争的原则，不得从事不正当竞争”。但究竟何为银行业务“不正当竞争”则语焉不详。而从一般学理来看，1993年颁布的《反不正当竞争法》当可对金融机构适用，但是，该法列举的不正当竞争行为的规定却难以在金融领域对不正当定价行为发挥作用。况且，《反不正当竞争法》对垄断行为涉及得很少，而我国金融行业中的垄断是显而易见的，并且随着利率决定权的下放，利率市场化的逐步实施，国有金融机构成为真正的市场主体之后，金融业的竞争必然会越发激烈、方式也不断翻新，更加需要法律的明确规范。因此，必须加快反垄断立法步伐，根据新情况完善现有的《反不正当竞争法》的内容，并将二者结合起来，为金融机构竞争提供一系列完善的规则，防止因缺少相应的规范而出现无序、恶性竞争的混乱局面。不过，“徒法不足以自行”，仅有规则是远远不够的，更为重要的是这些规则的被遵守。对于经营货币资金这一特殊商品的金融机构来说，因其经营业务的特殊性、隐蔽性，更应强调守法经营意识，使其自觉在法律允许的限度内开展利率上的竞争。

归结起来，金融机构之间的关系应该是这样一种状况：在遵循法定的竞争规则的前提下，无论规模大小都有凭借自身优势与其他经营者进行竞争的权利，并且在金融业高度垄断的现实条件下应对中小金融机构的竞争权利给予特别保护。

四、利率市场化意味着利率形成两大运行基础的夯实

应该说以上三组关系是利率市场化的基本法律关系。但是，利率在现代经济中是牵一发而动全身的关键因素，利率市场化改革也必然是一个复杂的系统化工程。因而，其对法律所提出的要求也必定是多方面、多角度的，在这三种基本关系的背后必然还蕴涵着更深层次的意蕴，也即赖以建立这些关系的宏观与微观基础。笔者认为，宏观基础从最大的方面来讲是我国国家宏观经济运行的稳定，而从相对直接的层面来看则是指我国金融市场的发展与完善；微观基础就是国有商业银行和企业的改革。前者是利率市场化的环境条件，后者是利率市场化的主体条件。如果没有完善的金融市场，没有对市场有着灵敏反应并受其约束的企业和银行的存在，要建构前述三种关系、要实现利率市场化是不可能的，所以，利率市场化的法律意蕴也就必须包含这两者在法律上的意义与要求。

（一）宏观基础——金融市场的发展与完善

如前所述，利率市场化不仅指利率决定的市场化，而且还包括利率传导、利率结构和利率管理的市场化。因此，利率市场化的过程，实质上是一个培育金融市场由低水平向高水平、由简单形态向复杂形态转化的过程。一旦这一过程完成，利率市场化也就彻底实现了。

利率市场化所要求的金融市场应具备如下特征：（1）品种齐全、结构合理的融资工具体系；（2）规范的信息披露制度；（3）金融市场主体充分而富有竞争意识； （4）以法律和经济手段为特色的监管体制。近些年来，我国金融市场建设取得了很大成绩，表现在：证券市场总体呈稳健和创新之势；国债市场建设有起色；银行同业拆借市场迈出新步伐；公开市场业务在不断完善中发展；增加了交易品种，改善了交易方式。这一切都积极推进了利率市场化改革的新发展。但客观地讲，我国金融市场仍存在不少缺陷：金融市场各子市场发育不平衡；债券、股票发行过于向国有大中型企业倾斜，影响了利率对其它企业的作用；机构投资者数量不足，影响利率作用的深化；市场监管不完善，导致金融市场利率功能扭曲。（注：参见韩瑞、武传亮：《关于我国利率市场化的理论思考及改革设想》，载《经济师》 2002年第3期。）因此，要尽快发展和完善各类金融市场，给中小型企业和大中型国有企业一个大致公平的融资环境，培育高素质的投资队伍，提高信用评级服务质量，完善金融市场监管，为利率市场化的最终实现创造理想条件。

就法律层面而言，首先应该完善对各金融子市场的立法，以实现其平衡发展。尤其是货币市场立法，更有迫切加强的必要。

这是由货币市场在一国金融体系中的基础性地位决定的。因为，一个国家的中央银行能否能有效地贯彻其货币政策，控制经济起伏波动，在市场经济条件下很大程度上取决于货币市场能否为其提供一个有效的传导的传导机制。（注：沈国兵、刘义圣：《关于我国利率市场化的条件性分析》，载《福建论坛—人文社会科学版》 2002年第3期。）中央银行通过公开市场业务、再贷款、再贴现和存款准备金等政策工具影响货币市场资金供求及利率水平。从利率形成的机制看，货币市场利率（注：货币市场利率包括同业拆借利率、商业票据利率、国债回购利率、国债现货利率、外汇比价等。）对社会资金供求关系有着灵敏性和高效性，是反映市场资金状况、衡量金融产品收益率的重要指标。在海外，如日本、阿根廷等国家的利率市场化都是先从发展货币市场入手，通过增加短期金融工具产品和扩大货币市场规模来完善货币市场，使非贷款类短期金融资产利率自由化，从而产生一个可靠的货币利率信号，形成对银行存贷款利率的促动，最终形成市场化的利率体系。（注：祝小兵：《利率市场化改革中的难点分析》，资料来源于//www.ol.com.cn/fiancé/topic.）而我国货币市场的各子市场中，同业拆借市场、银行间债券市场、外汇市场相对完善，票据市场等则相对滞后。即使是相对发达的市场，其法律基础也极其脆弱，多是国务院的决定、人民银行的监管命令、通告等非规范性文件，行政主导色彩浓厚。市场发展的不平衡，市场法制的不健全，制约了我国市场化利率的形成。因此，要大力加强这些相对滞后的市场的相关立法，调控并引导这些原本无法可依的市场行为向着规范化的方向发展，进而促进整个市场的规范化。
其次，在完善金融市场监管方面，法律应当为合理界定监管主体的权限、调整监管方式、加强监管力度提供依据。

1.利率市场化意味着金融监管主体必须放弃原来那种手段单一的利率监管模式，而在整个业务操作过程中根据监管对象所处的环境和条件，动态地选择相应的管理手段和方式。因此，配合这种监管方式的改变，法律在监管主体的权限设置上必须做相应改动。

《中国人民银行法》对人民银行的监管职责有所规定，但过于宽泛和原则，如第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。”尽管《商业银行法》对这些职权的规定有所补充，但是在监管权力的运作上仍缺少详尽的规定，无法促成监管权力的有效运作。现在，银监会接替中央银行履行对银行业的监管职责，但在其发布的一号公告中有关监管职责的规定基本上是照搬了《中国人民银行法》。所以，要实现动态的监管，应该尽快颁布银行业监管方面的法律，对银监会的监管权力及其运作程序作出新的明确规定。如设置事前提醒制度，赋予银监会提示金融机构注意交易风险并发出警告，要求金融机构依法对交易对象进行调查、评估，对达到一定数额的交易登记备案及根据自身掌握的信息提出建议利率等事前监管的权力；建立事中监督制度，赋予银监会派驻特派员随时对交易过程各个环节实施现场与非现场检查，随时要求终止违法违规的交易行为的事中监督权；建立事后追踪和查处制度，明确银监会有对特定交易的执行情况的追踪、调查该交易的赢利状况，对金融机构的合理定价能力做出评价，对已经发生的非法高利率或低利率行为进行惩处等事后监管权力。尤其是事中监督，要尽可能地将决定存款、贷款利率的过程细化，在每一个环节上设置相应的监管手段并赋予监管主体相应的权力。

2.强化金融监管尤其是对利率风险的管理。

利率市场化要求有一整套完善的金融监管体系以使金融机构能够稳健运营，避免从事损害投资者利益的高风险投机活动，最终形成一个真实反映资金供求关系的利率水平。金融监管的国际发展趋势表明，各国金融监管当局在强调合规性监管的同时，已越来越注重风险监管，尤其注重金融机构内部的风险控制和管理。各国市场化的实践表明，在利率市场化过程中，极易产生因恶性竞争导致银行成本增大、利差缩小，因利率波动幅度加大导致金融脆弱性增强等现象。因此，我国金融立法也要改进监管理念，不仅要强化金融监管部门既有的监管权力和金融机构既有的在预防风险方面的义务，而且应该增加对金融机构资产安全性的监管的有关规定，使得金融机构有权依法考核金融机构在识别、衡量、监测和控制风险方面的能力和水平，以保障存款人的利益；法律还应该对健全金融机构的内控制度和自律机制，防止舞弊、消除风险提出具体的可行性的要求；对既有的一些监管法律制度进行改进，如改革信息披露制度，确保会计报表和监管信息的合法性、公正性和可信性：借鉴欧美发达国家的做法，尽可能完善对金融从业人员的法律约束机制从而降低金融监管导致的“道德风险”；合理确定在风险发生时中央银行在紧急救助中的出资责任和承担份额，使其责任明确化、有限化，改变以往那种中央银行对金融机构管的过死，为了不让任何一家金融机构破产而遇到风险就由央行来承担全部责任的做法，以增强市场约束功能，推动金融机构成为有高度风险意识的真正市场主体。

3.在法律上对政府金融监管机构与金融业的同业协会在监管职责上进行明确分工，建立他律与自律结合的监管体制。

利率市场化对金融监管提出了新的更高的要求。我国虽然建立了银监会专门行使原来属于人民银行的监管职责，这有助于监管的专门化与强化。但是由于权利的下放与监管方式的动态化造成了实际监管的许多空白地带，这些空白地带只能由金融业的同业协会来弥补。（注：乔海曙、王于栋：《“入世”后的银行业自律管理：功能与方略》，资料来源于http//www.jjxj.com.cn/news.）而且利率市场化使得利率随着具体交易情况的不同而不同，政府金融监管机构毕竟对这些具体情况无法全面及时了解，对这些具体问题的监管会因成本过高、耗时长，而导致金融效率的降低。而金融业同业协会作为行业自律组织，与行业成员有着非常密切的联系，因而可以迅速了解真实情况，做出及时适度的反应，弥补政府监管的不足，从而将金融效率的损失降到最低。

就我国的实践来看，在全国银行业协会成立之前，我国银行业已在存款利率方面做过同业自律的有益尝试。如1996年我国个别地区高利率存款风行时，深圳银行业协会发表联合声明，共同抵制高利率存款，同年，四大国有银行会同交通银行共同制定了《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规定》；1999年，上海市银行同业公会组织会员银行协商制定了统一的费率标准和外币存款利率协议，保证了当地中、外资银行的平等竞争。应该说这些尝试为我国银行业的自律管理提供了重要范例，但其缺点则是在实施范围和约束力方面存在明显不足。另外，在全国银行业协会建立后由于其与各地协会的关系不清，分工不明，也使行业自律打了折扣。因此，在利率市场化改革中，必须在法律上厘清全国性协会和地方性协会的关系，明确将制定行业利率规则、惩治利用利率恶性竞争和协调行业利率的权利赋予全国银行业协会，使其在利率监管上发挥更大的作用。

最后，要从法律上保证市场的竞争性，必须放宽市场准入的条件。因为参与竞争的主体越多，竞争才越充分，形成的市场利率才越能反映市场资金供求状况，越能贴近市场的真实价格。因此，应该在提高监管效率的同时放宽金融市场准入的要求。

在这方面，新成立的中国银监会已经进行了尝试。2003年5月29日中国银监会公布一号令《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》，银监会从三个方面调整了银行市场准入管理方式和程序：首先，中资银行新设分支机构审批权限下放给各地的银监局或直属分局受理并审核；其次，简化了某些新业务审批程序；其三，简化了某些高级管理人员任职资格核准方式。银监会的这些举措必将有助于银行业务的开展，促进银行间的竞争。但同时也应该看到这些调整仅限于现有商业银行，城市信用社、农村信用社、邮政储蓄机构市场准入管理的现有方式和程序不变，且仅限于现有商业银行业务的极小的一部分，所以这些调整的作用也是很有限的。因此，笔者认为各金融监管部门都应该尽快制定规章，有条件地降低市场准入条件，使得那些规模相对较小，经营相对灵活的金融机构也能够参与到市场竞争中来，以满足不同层次客户的需要。

（二）微观基础——主体行为的市场化

一般而言，确定一国利率水平的基础是社会平均资本利润率，换言之，是经济效率而非资金供求。当资金供求是建立在经济运行效率基础上并反映经济效率时，利率与平均利润率是重合的。否则，利率信号是失真的。也就是说，只有当微观经济主体的行为是市场化的，是以效率和效益为活动的标准与衡量的尺度时，这样的资金供求才反映着效率，由市场供求决定的利率水平才体现了本质和形式的统一。（注：参见韩瑞、武传亮：《关于我国利率市场化的理论思考及改革设想》，载《经济师》2002年第3期。） 因此，利率的市场化要求微观经济主体的行为市场化。
金融市场主体主要包括金融企业和非金融企业。金融企业主要是商业银行，非金融企业以国有企业为主。这两者要实现行为的市场化都需要依法建立以产权为核心的现代企业制度和与之相适应的法人治理结构。

商业银行作为经营货币的特殊金融企业，必须是真正独立的产权主体，能够自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束，能够独立承担民事责任。只有这样，商业银行才能在资金产权的交易中根据资金供求的情况，并考虑市场即时具体变动情况及风险等因素来自主确定利率。否则，如果贸然放开利率，商业银行为了吸收存款会不顾成本大幅度提高存款利率，在贷款时也会因缺乏风险意识造成大量呆、坏账，影响金融体系的安全和稳定。

利率能否很好地发挥经济杠杆的作用，在一定程度上取决于非金融企业对利率变化的反应，其中主要是投资需求的利率弹性。归根结底，利率市场化是为了使利率能够调整总需求，调控宏观经济的运行，从某种意义上讲，是为了货币政策的实施。而货币政策的传导机制是：货币政策变化→利率变化→总需求变化→产量变化。从中可以看出货币政策是否发挥作用主要取决于两点，一是货币政策和利率之间的联系，即货币需求的利率弹性；二是利率和总需求之间的联系，主要是投资需求的利率弹性。投资需求的利率弹性越大，货币政策乘数就越大，相应的宏观调控作用也就越强。1996年以来，国家连续八次调低利率，总体上看，对总需求的刺激作用并不明显，其主要原因就是资金需求的利率弹性较低。从目前来看，我国国有企业仍然存在较严重的“预算软约束”，资金需求弹性很小，总认为企业和银行都是国家的，从银行借来的钱可以不还，利率高低自然也就无所谓，千方百计地从银行套取贷款，存在极大的“道德风险”。可见，国有企业产权及经营机制方面的问题是影响利率市场化的一个重要因素。如果企业能够自主经营、自负盈亏，具有明确、清晰的产权关系、利益机制和风险机制，具有责、权、利相互制约的经营机制，那么，企业对利率的变动当会具有相当的灵敏性和可调性，利率高低就将成为影响企业融资成本和利润预期的一个重要因素。反之，利率就不能作为一个经济变量，不能作为影响企业投资、融资的工具。

正因为如此，我们必须按照国有银行商业化、国有企业法人化的要求，深化国有银行、国有企业的改革，打破国有资本垄断银行业的局面，积极推进国有银行、国有企业的股权重组、股份制改造，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和完善的公司法人治理结构，为利率市场化奠定坚实的微观经济主体基础。而这就需要我们进一步完善《公司法》、《证券法》、《国有企业法》等一系列民商、经济法律制度。

五、结论

综上所述，笔者认为利率市场化既是我国经济金融体制改革的一个重要目标，同时也是一个稳步推进改革、建立健全相应法制和利率形成机制的过程，是一个浩大复杂的系统工程。利率市场化所涉法律问题很多，但总的法律意蕴可以归结为：在完善金融法制和市场主体依法建立现代企业制度及相应的法人治理结构的基础上，依托金融市场形成利率，建构中央银行与金融机构间的间接调控关系、金融机构与客户间的平等自愿交易关系和金融机构相互间的平等有序竞争关系。

我国的现实状况与之相比，在各个方面都不同程度上存在差距，利率市场化的各项措施也多以国务院的“决定”和中国人民银行的“通知”、“规定”等形式实施。因而，要真正实现利率的市场化就必须要尽快完善相关法制建设，以高层次法律的形式将已经取得的成果巩固下来，并对以后的利率市场化进程提供权威性的指导与保障，而不能停留在行政法规、部门规章甚至更低的非规范性文件的层级上。这也是对我国立法水平的一次重大考验。

作者：朱大旗 沈小旭