台湾地区《行政诉讼法》立法沿革与修正研究

【出处】法治政府网
【摘要】台湾地区《行政诉讼法》肇始于1933年，2000年开始实施新的《行政诉讼法》，条文也从27条一举扩增至308条，而新法自实施以来也历经四次修正。《行政诉讼法》的实施，是“司法为民”的具体展现，不仅有效保护了公民、法人或者其它组织的合法权益；每一次修正，更是推动行政法治化的进程。研究台湾地区的《行政诉讼法》的立法沿革和修正内容，对于大陆现行《行政诉讼法》的修正，具有相当参考的价值。
【关键词】诉讼制度；行政诉讼；程序正义；交易成本
【写作年份】2012年


【正文】

　　台湾地区《行政诉讼法》的萌芽，始于1908年（清末光绪34年）的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，其中即有于1913年设立“行政审判院”的构想。1910年（宣统2年）宪政编查馆另行提出的逐年筹编事宜中，亦载有拟于1911年（宣统3年）年颁布《行政审判法》，其中有设立“行政审判院”的提议，其后草拟《行政裁判院官制草案》，然均因辛亥革命成功而告寿终。

　　一﹑旧《行政诉讼法》介绍

　　（一）行政诉讼制度的滥觞

　　民国成立之初，政府和学界，对于建立行政诉讼制度已有共识，惟对于应实行行政国家或是司法国家的制度，存有重大的争议。[1]考察当时的相关规定，例如1911年12月2日公布的《中华民国鄂州约法》及《官制草案》第14条、同年月29日公布的《中华民国浙江省约法》第8条、1912年1月27日公布的《中华民国临时政府组织法（草案）》第14条、同年3月11日公布的《中华民国临时约法》第10条、第49条、1914年3月31日公布的《平政院编制令》、同年5月1日公布的《中华民国约法》第8条、同年5月18日公布的《行政诉讼条例》及《诉愿条例》、同年7月20日公布的《行政诉讼法》及《诉愿法》等制定法（或草案）中，除《鄂州约法》、《官制草案》及《浙江省约法》规定由行政审判院审理外，余均规定由“平政院”审理。[2]可见当时行政诉讼制度，于草创之初，即已设计于普通法院之外，另设机关审理，而按照前述《平政院编制令》所设立的平政院，则为民国成立后第一个行政诉讼审判机关。

　　（二）北洋政府时期--平政院时代

　　北洋政府时期的行政诉讼制度，以平政院为代表。依《平政院编制令》第1条规定：“平政院直隶于大总统，察理行政官吏的违法不正行为，但以法令属特别机关管辖者，不在此限。平政院审理纠弹事件，不妨及司法官署的行使职权”。故此时平政院为隶属于行政权下的特设机关，实行行政裁判制度，平政院审理行政诉讼事件，系依1914年5月18日公布的《行政诉讼条例》及其后于同年7月20日公布的《行政诉讼法》。此时的《行政诉讼法》共分为行政诉讼之范围、行政诉讼之当事人、行政诉讼之程序、行政诉讼裁决之执行，共4章35个条文。

　　本法确立行政诉讼制度的雏型，其规定内容约有如下特征：（1）行政诉讼的范围采概括主义，其诉讼对象的处分概念包括命令、决定、行政契约等行为。（2）行政诉讼的种类仅限于撤销诉讼，并排除要求损害赔偿之诉讼。（3）兼采直接（越级）诉讼主义与诉愿前置主义。（4）除人民得提起行政诉讼外，肃政史兼有补充之诉权，并采参加诉讼制度，以及禁止撤回起诉原则。（5）排除再审，采一审终结主义，并设巡回诉讼制度。（6）起诉期间原则为六十日，并采事变或故障的回复原状主义。（7）执行不停止原则。（8）审判庭由评事五人组成，采多数决原则，于裁决宣示前并应经院长核阅；审理采程序公开、言词辩论原则，书面审理为例外。[3] （9）职权调查证据（职权探知）主义。（10）先决问题职权裁定停止程序主义。（11）裁决有拘束关系人的效力。（12）裁决的执行采大总统批令主义。

　　（三）国民政府时期--行政法院时代

　　国民政府时期的行政诉讼制度，以行政法院为代表。南方国民政府在1925年成立后，为行使对官吏纠弹及对行政官署违法行为之行政诉讼职权，于1926年1月成立的惩吏院，但在同年5月即裁废，随后成立审政院，但亦在同年10月遭到裁废，改由监察院兼理行政诉讼直至1928年10月。

　　1928年10月公布的《司法院组织法》第1条规定，司法院由司法行政署、司法审判署、行政审判署及官吏惩戒委员会组成；按其第6条规定，行政审判署依法律掌理行政诉讼审判事宜。 [4]同年11月，又将《司法院组织法》加以修改，将“司法行政署”改为“司法行政部”，“司法审判署”改为“最高法院”，“行政审判署”改为“行政法院”，其余均照原案。[5]这初步奠定了行政法院隶属于司法院的体制。1931年6月公布的《中华民国训政时期约法》第22条规定：“人民依法律有提起诉愿及行政诉讼之权”，但关于行政法院的内容并无涉及。1932年11月17日公布《行政法院组织法》与《行政诉讼法》（下称“旧法”），这两个立法构成了国民政府时期行政诉讼制度的基本依据和框架。

　　“旧法”共27条，有以下特征：（1）行政诉讼范围采概括主义。（2）行政诉讼类型仅限于撤销诉讼，但得附带提请求损害赔偿，但赔偿范围限於所受损害，不包含所失利益。（3）关于受理诉讼的权限，由行政法院以职权裁定之。（4）行政法院全国仅设一所，采一审终结制，对于行政法院的裁判不得上诉或抗告，但有法定事由，得提起再审之诉。（5）采诉愿前置主义。（6）限于人民始得提起行政诉讼。（7）起诉期间原则为60日。（8）执行不停止原则。（9）采书状审理原则，言词辩论为例外。（10）有限制的职权探知主义。（11）裁判形式分为就程序请求的裁定与就实体请求的判决二种；且明定行政诉讼的判决，就其事件有拘束各关系官署的效力。（12）《行政诉讼法》未规定者，例如参加制度，则准用《民事诉讼法》的规定。（13）判决的执行采训令主义。（14）行政诉讼采有偿主义。

　　另外，在“旧法”时期，也分别进行了五次修正，兹将修正日期和修正重点，概略说明如下：

　　1.1935年10月4日，修正“旧法”第1条，将原诉愿前置主义，改为选择之诉愿前置主义，或称“双轨制”。

　　2.1937年1月8日，条文扩增为29条，重要修正内容为：回复诉愿前置主义；明定行政诉讼的当事人，谓原告、被告及参加人，且关于适格被告的认定采原处分主义；增设职权命第三人参加或许可参加制度。

　　3.1942年7月27日，条文增为30条，除增设职权公示送达的规定，并延长再诉愿决定期间外，主要修正为承认非法人团体亦有当事人能力。

　　4.1969年11月5日，修正第24条，以配合《民事诉讼法》第496条的修正，。

　　5.1975年12月12日，条文扩增为34条，重要修正内容为：（1）明定逾越权限或滥用权利的行政处分，以违法论，使行政法院亦得审理裁量处分。（2）再延长再诉愿决定期间，最长为五个月。（3）强化迟误起诉期间时声请回复原状的要件及程序，并增订因错误致迟误起诉期间的补救措施。（4）限制附带请求损害赔偿，应于诉讼程序终结前提起。（5）增订行政法院裁判的期限，以提高审判效率。（6）行政诉讼的判决采“不利益变更禁止原则”。（7）明定对于先决问题得停止诉讼程序。（8）明定行政诉讼本身的再审事由，不再准用《民事诉讼法》的再审事由；另亦允许对裁定声请再审的事由及程序。（8）增加评事的自行回避原因，并明定以“曾参与该诉讼事件再审前之裁判者”为自行回避原因时，其回避以一次为限。（9）删“除行政诉讼费条例另定之”的规定，行政诉讼改采无偿主义。

　　（四）小结

　　“旧法”就整体结构而言，有四点特征：一是，限于对违法行政处分表示不服的概括主义行政裁判权；二是，原则采诉愿、再诉愿二级前置主义，并且于个别法规另有各种层级的异议前置规定；三是，实践上仅有一种撤销诉讼类型；四是，全国仅设一所单一审级的行政法院。换言之，“旧法”的特色在采一级一审制，集初审、终审、事实审、法律审于一审。

　　虽然“旧法”自1933年实施以来，曾经应数次修正，但是均未更动其行政诉讼制度的基本结构内容，就保障人民权益而言，明显不足。随后，台湾地区政治、经济、社会、文化情势均有重大变迁，加以教育普及、民智日开，行政争讼事件大量增加。依统计数据显示，至1991年，全年新收案件已经从1950年的 23件激增至3809件，41年间增加达165倍，[6] “旧法”所架构的行政诉讼制度，显然已逐渐无法因应台湾地区的社会需求。对此，台湾地区“司法院”乃于1981年7月组成“行政诉讼制度研究修正委员会”，为了对“旧法”进行全面检讨修正，延揽了实务界与学者专家共同参与修法工作，以及搜集国外相关立法例及学说，并分区举行座谈以广征各界意见，在经长达11年共计开会256次的审慎研议，始完成修正草案，并于1993年2月18日提请“立法院”审议，三读通过后，于1998年10月28日公布，并于2000年7月1日起正式实施。[7]

　　二、新《行政诉讼法》的主要内容介绍

　　2000年7月1日实施新《行政诉讼法》（下称“新法”），除针对“旧法”的缺失及实践需要所产生的问题，进行各种重大检讨之外，并有藉此次修正，以达成建立与《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》，三法鼎足而立的《行政诉讼法》。故将1975年“旧法”34个条文，一举扩增为308条，一共分为九编，“新法”的主要内容，简介如下：

　　（一）二级二审制度

　　行政诉讼的审级，由“旧法”的一级一审制度，改采二级二审制度。即将行政法院分为“最高行政法院”及“高等行政法院”二级，以“高等行政法院”为第一审并为事实审兼法律审，“最高行政法院”为上诉审，原则上为法律审。其属适用简易程序的案件，如欲对之提起上诉或抗告者，则须以该诉讼事件所涉及的法律上见解具有原则性者为限，并经“最高行政法院”的许可。

　　（二）增加行政诉讼范围与诉讼类型

　　“旧法”关于行政诉讼的范围，虽采概括主义，然因实践上其诉讼类型仅有撤销诉讼一种，故实际上无法保障人民权益的要求。因此，“新法”一方面采取概括规定，明定除法律别有规定外，一切公法上争议均得依本法提起行政诉讼；另一方面，明定行政诉讼包括撤销诉讼、确认诉讼以及给付诉讼三种类型，且除主观诉讼外，并包括客观诉讼。换言之，“新法”的法定诉讼类型，计有撤销诉讼、课予义务诉讼、确认诉讼、合并请求损害赔偿或其它财产上给付之诉讼、一般给付诉讼、维护公益诉讼、选举罢免诉讼等种类。不过关于“新法”规定之法定诉讼类型究有多少，以及是否承认法定外诉讼类型等问题，目前学说仍存有相当争议。[8]

　　（三）采诉愿一级主义，并废止再诉愿

　　原草案为迁就行政部门的反应，保留再诉愿，采 “双轨并行制”，后遭否决，回归“单轨制”，并废除再诉愿，以减少行政争讼的层级。换言之，提起撤销诉讼及请求应为行政处分诉讼，原则应经诉愿程序，始得提起；至于提起其它类型之诉讼程序，则无诉愿前置主义的适用。

　　（四）强化诉讼参加制度

　　“旧法”时代的诉讼参加制度，规定颇为简略，仅规定在第8条的“职权或许可利害关系第三人参加”，其余规定则准用《民事诉讼法》。 “新法”为增进诉讼经济，并防止裁判结果的分歧，而强化诉讼参加的设计，一举扩充为四种诉讼参加，包括：必要共同诉讼的独立参加、利害关系人的独立参加、行政机关的辅助参加、以及利害关系第三人的辅助参加。

　　（五）强化暂时性权利保护制度

　　关于暂时权利保护制度，“新法”虽仍采执行不停止原则，不过对于“撤销诉讼”与“行政处分无效确认诉讼”得声请停止执行，并对停止执行的原因、声请程序、法院裁定停止执行的内容、停止执行裁定之撤销等事项，均有详细规定。并且，增订行政诉讼起诉前，亦得声请停止执行。另外，“新法”新设第七编保全程序，为保全公法上金钱给付的强制执行，得声请假扣押；例如公法上的权利因现状变更，有不能实现或甚难实现之虞者，为保全强制执行，得声请假处分。

　　（六）强化诉讼审理程序

　　关于行政诉讼程序的开始，采当事人进行主义，至于诉讼程序的进行及终结，则视其性质兼采职权进行主义。亦即采“处分权主义”，当事人就具体事件是否请求法律救济，原则上尊重当事人的意愿，法院须受当事人声明或主张的拘束，不得再依职权为之。例如，程序本于当事人声明而开始、当事人得合意停止诉讼程序、撤回诉讼、和解终结诉讼、诉讼标的舍弃或认诺、裁判不得逾越当事人声明的范围均属之；仅于例外情形，始纳入职权进行主义的色彩。

　　关于事实的认定，兼采职权探知主义，例如，法院应依职权调查事实关系，不受当事人主张的拘束；法院于撤销诉讼或为维护公益诉讼，应依职权调查证据，且关于当事人自认的事实，法院仍应为其它必要的调查。此外，并规定当事人的文书提出义务，对于他造的证据妨害行为，设有推定效力的规定。

　　关于行政诉讼进行的方式，采言词、直接及公开审理主义，即除别有例外规定外，法院的裁判必须以言词辩论为之；法官非参与裁判基础的辩论者，不得参与裁判，其参与言词辩论的法官有变更者，原则应更新辩论；且诉讼的辩论及裁判的宣示，应于公开法庭行的。

　　关于法官对于裁判基础事实关系的重要事实及证据，采自由心证主义。法官在裁判时，得为自由评价及衡量，仅受法官内部良心及经验法则的拘束，不过在为裁判时，仍然应该斟酌全辩论意旨及调查证据的结果，依论理及经验法则判断事实的真伪。

　　（七）明定各种裁判的内容与效力

　　关于行政诉讼裁判之方式、种类、裁判之效力，本法均分别设有规定。其中较重要者：

　　1.于撤销诉讼之裁判，采情况判决制度（第198条、第199条）、明定关于公法上结果除去请求权之裁判方式（第196条） [9]、以及代替行政处分之形成判决（第197条） [10]。关于撤销或变更原处分或决定之判决，就其事件有拘束各关系机关之效力（第216条第1项），且对第三人亦有效力（第215条）。

　　2.于请求应为行政处分之诉讼，于原告之诉有理由时，如案件事证明确，应判命行政机关作成原告所申请内容之行政处分；如案件事证尚未臻明确或涉及行政机关之行政裁量决定者，应判命行政机关遵照其判决之法律见解对于原告作成决定（第200条）。

　　3.于一般给付诉讼，明定适用情事变更原则（第203条）。

　　（八）实行情况判决

　　为维护公益与私益之间的衡平，尽管认为原行政处分违法，但是撤销行政处分对公益有所影响时，得不撤销该行政处分，而将原告之诉驳回。不过为此类判决时，应依原告声明，将因其受违法的行政处分所受的损害，于判决内命被告（行政机关）赔偿，用以兼顾原告利益。

　　（九）增设重新审理制度

　　所谓重新审理，因撤销或变更原处分或决定之判决，而权利受损害的第三人，如非可归责于己的事由，未参加诉讼，致不能提出足以影响判决结果的攻击或防御方法者，得对于确定终局判决声请重新审理。法院如认为其声请有理由者，应以裁定命为重新审理，并即回复原诉讼程序，依其审级更为审判，且声请人（第三人）于回复原诉讼程序后，当然参加诉讼。

　　（十）增设保全程序制度

　　为使行政诉讼当事人对错误的确定裁判有救济管道，必要时并得请求法院于判决确定前先予保全，亦可使确定判决的内容得以具体实现，对当事人权益的保障更为周全。

　　（十一）就先决问题设有停止诉讼程序

　　于司法二元化制度下，为避免不同法院系统的裁判结果发生歧异，就行政诉讼的裁判须以民事法律关系是否成立为准据，而该法律关系已经诉讼系属而尚未终结者，行政法院应以裁定停止诉讼程序。除前项情形外，有民事、刑事或其它行政争讼牵涉行政诉讼的裁判者，行政法院在该民事、刑事或其它行政争讼终结前，得以裁定停止诉讼程序。于民事或刑事诉讼的裁判，以行政处分是否无效或违法为据者，行政法院就行政处分是否无效或违法有专属审判权，而明定此一情形应依行政争讼程序确定之；如前项行政争讼程序已经开始者，于其程序确定前，民事或刑事法院应停止其审判程序。

　　（十二）增设权限争议的解决方法与释宪声请权

　　台湾地区采司法二元化制度，关于行政诉讼与民事、刑事诉讼的审判，分别由不同性质的行政法院与普通法院审理，故于发生审判权冲突时，宜设有解决之道。对此，“新法”明定行政法院就其受理诉讼的权限，如与普通法院确定裁判的见解有异时，应以裁定停止诉讼程序，并声请司法院大法官解释，以解决审判权的积极冲突。

　　（十三）修正裁判的强制执行

　　“新法”增订第八编“强制执行”，撤销判决确定者，行政机关应即为实现判决内容的必要处置。如行政诉讼的裁判系命债务人为一定给付者，此一裁判得为执行名义，声请高等行政法院强制执行。如债务人为中央或地方机关或其它公法人者，并应通知其上级机关督促其如期履行。至于强制执行机关则明定得由高等行政法院下设执行处为之，惟亦得嘱托普通法院民事执行处或行政机关代为执行，有关强制执行的程序，原则视执行机关为法院或行政机关而分别准用《强制执行法》或《行政执行法》的规定。

　　（十四）增设简易诉讼程序

　　为加速诉讼事件的进行，减轻法院工作的负担及当事人劳费，对于轻微事件，“新法”设有简易诉讼程序。

　　（十五）修正诉讼费用规定

　　关于行政诉讼应否征收费用，“新法”仍延续旧法无偿主义的精神，明定不征收裁判费，以宣示行政诉讼系以保障人民权益、确保国家行政权的合法行使为宗旨，惟仍应征收“其它进行诉讼的必要费用”，以维公平原则。

　　（十六）采逐条列举准用《民事诉讼法》

　　鉴于“新法”具有独自的行政诉讼制度，为达与民事诉讼制度和刑事诉讼制度三法鼎足并立，故有关各项诉讼程序及审理原则，均尽量予以明文详尽规定。其有须准用《民事诉讼法》者，亦采逐条列举准用方式。

　　三、新《行政诉讼法》的修正研究

　　整体而言，“新法”，无论于制度结构或体系内容，可谓是与德、法、日等传统法制先进国家并驾齐驱。然而，从1981年7月组成“修正委员会”到2000年7月1日公布实施，自今期间长达十余年，期间国内外法制及相关理论已多所变革，加以“新法”因立法技术等因素，若干规定本身即有欠妥适，一经实施，实务上即陆续产生若干问题亟须解决。对此，台湾地区“司法院”复于2001年3月开始再进行“新法”的检讨修正作业。先后共进行四次修正，以下将各次的修正时间和修正重点简介如下：

　　（一）“第一次修正”的重点

　　本次修正于2007 年 6 月 5 日通过，2007年 7 月 4 日公布，2007年 8 月 15 日实施。本次共新增10条，修正8条，重点如下：

　　1.审判权方面

　　向无审判权法院起诉，改采职权移送制。为保障当事人免于承受诉讼审判权归属认定及移转的不利益，增订行政法院对其认为无受理权限的诉讼，应依职权移送至有受理诉讼权限的法院，免除人民承受审判权错误的不利益，以保障其诉讼权。

　　2.裁判费方面

　　少量定额征收裁判费，以节制滥诉的情形。因为司法资源属全民所有，为防止滥行诉讼，浪费司法资源，推动使用者付费原则，改采按件定额酌征裁判费。诉讼费用包含裁判费及其它进行诉讼的必要费用，原则上由败诉的一造负担。起诉，按件征收裁判费新台币4000元，适用简易诉讼程序的事件，征收新台币2000元，特定声请事件、抗告等，征收新台币1000元。

　　3.代理制度方面

　　行政诉讼当事人若欲委任代理人，除可委任律师为诉讼代理人外，在税务、专利行政事件，会计师、专利师或依法得为专利代理人者，经审判长许可，亦得为诉讼代理人；如当事人为公法人、中央或地方机关、公法上的非法人团体时，其所属专任人员办理法制、法务、诉愿业务或与诉讼事件相关业务者，亦得为诉讼代理人。

　　4.起诉期间方面

　　“新法”对于不经诉愿决定而提起的撤销诉讼以及课予义务诉讼的起诉期间，漏未规定，修正案就课予义务诉讼疏未规定起诉期间，故参照撤销诉讼起诉期间的规定予以明定。第106条第3项、第4项明定应于行政处分达到或公告后2个月的不变期间内为之；不经诉愿程序即得提起第5条第1项的诉讼者，应于作为期间届满后，始得为之。但于期间届满后，已逾3年者，则不得提起。

　　5.再审期间方面

　　为免对于确定判决反复争执，本次增订对于再审之诉的再审确定判决不服，复提起再审之诉时，其 5年再审期间自原判决确定时起算。但再审之诉有理由者，自该再审判决确定时起算。

　　（二）“第二次修正”的重点

　　本次修正于2009 年 12 月 22 日通过，2010 年 1 月 13 日公布，2010 年 5 月 1 日实施。本次共新增5条，修正61条，重点如下：

　　1.起诉期间方面

　　“新法”就课予义务诉讼、不经诉愿决定即可提起撤销诉讼或课予义务诉讼之情形，漏未规定起诉期间，遂增订起诉期间之规定。

　　2. 诉讼费用方面

　　明定其它法院将诉讼移送至行政法院者，移送前所生之诉讼费用，视为行政法院诉讼费用之一部分，并明定应补行征收诉讼费用或溢收诉讼费用之处理。明定溢收诉讼费用之处理，准用《民事诉讼法》第77条之26条规定。

　　3.诉讼救助方面

　　明定准予诉讼救助之本案诉讼，于裁判确定后有关诉讼费用之征收，准用《民事诉讼法》第114条第1项规定，及关于诉讼救助之裁定，准用《民事诉讼法》第115条规定，得为抗告。

　　4.管辖权方面

　　关于管辖权的规定方面，此次修正主要是便利证据调查及人民诉讼，包括不动产事件、公务员职务关系和公法上保险事件。

　　在不动产之公法上权利或法律关系，仍专属不动产所在地之行政法院管辖。增订第2项规定，除前项情形外，其它有关不动产之公法上权利或法律关系涉讼者，得由不动产所在地之行政法院管辖。

　　关于公务员职务关系，增订第15条之1，关于公务员职务关系的诉讼，得由公务员职务所在地之行政法院管辖。增订本条的理由是，有关公务员职务关系之诉讼，包括公务员职务关系是否发生，及因职务关系所生之诉讼，诸多国家立法例规定由原告职务所在地的行政法院管辖，例如德国《行政法院法》第52条第4款及法国《行政法院法》第56条规定，爰参照该等立法例，增订本条规定。

　　关于公法上保险事件，增订第15条之2，因公法上之保险事件涉讼者，得由为原告之被保险人、受益人之住所地或居所地或被保险人从事职业活动所在地之行政法院管辖。前项诉讼事件于投保单位为原告时，得由其主事务所或主营业所所在地之行政法院管辖。

　　5.送达方面

　　充实寄存送达程序，并增订寄存送达的生效日及寄存文书的保存期限，以利程序顺利进行及兼顾应受送达人之权益。明定对无诉讼能力之人送达应向其法定代理人全体为之，如有应送达处所不明者，始得向其余的法定代理人为之，以保障该当事人权益。并删除当事人或代理人未依审判长之命指定送达代收人时，得将应送达文书付邮，并以付邮时视为送达时之规定，以避免当事人遭受程序上不利益。

　　6.再审方面

　　关于再审制度，为防止当事人就同一事件一再提起再审，增订第274条之1规定，再审之诉，行政法院认无再审理由，判决驳回后，不得以同一事由，对于原确定判决或驳回再审之诉的确定判决，更行提起再审之诉。增订本条的理由是，按行政诉讼当事人，对于行政法院所为裁定，声请再审，经驳回后，不得复以同一原因，又对该驳回再审声请之裁定更行声请再审。惟当事人对于原确定判决提起再审之诉，经行政法院认无再审理由，判决驳回确定后，依现行规定，并未限制当事人对此驳回再审之诉的确定判决不得提起再审之诉，为避免当事人一再以同一事由提起再审之诉，导致浪费司法资源，爰参照《民事诉讼法》第498条之1规定，增订本条规定。

　　7.准用《民事诉讼法》方面

　　将现行列举准用《民事诉讼法》的方式，改为例示准用。除保留于各章节之列举准用民事诉讼法之规定外，增订概括性准用规定，即《民事诉讼法》的相关规定，除本法已规定准用者外，与行政诉讼性质不相抵触者，亦准用之。

　　（三）“第三次修正”的重点

　　本次修正于2011 年 5 月 6 日通过，2011年 5 月 25 日公布实施。本次共新增1条，修正2条，重点如下：

　　1.送达方面

　　主要是名词上的修正，将第73条第2项句末的“邮务机构”修正为“邮政机关”。另外，将第4项句末之“寄存机关或机构应保存二个月”修正为“寄存机关应保存三个月”。

　　2.简易程序方面

　　原规定适用简易程序的金额或价额，依当今的国民生活水平已属过低，为因应社会经济发展需要，并参酌《民事诉讼法》的相关规定加以调整。

　　3.代理制度方面

　　采律师强制代理制度。因为行政诉讼的上诉审为法律审，上诉理由必须具体指摘高等行政法院判决有如何违背法令之情形，此须有专业法律素养者，始能胜任。为贯彻法律审之功能，及保障当事人权益，参照《民事诉讼法》第466条之1第1项规定，于上诉审采律师强制代理制。

　　若上诉人或其法定代理人具有律师资格或为“教育部”审定合格的大学或独立学院公法学教授、副教授者；税务行政事件，上诉人或其法定代理人具备会计师资格者；专利行政事件，上诉人或其法定代理人具备专利师资格或依法得为专利代理人者，因其已有专业素养，应无再强制其委任律师为诉讼代理人的必要性。

　　（四）“第四次修正”的重点

　　本次修正于2011 年 11 月 1 日通过，2011年 11 月 23 日公布，2012年9月6日实施。本次共新增20条，删除1条，修正46条，重点如下：

　　1.审判制度方面

　　由二级二审制改采三级二审制，在各地方法院设置行政诉讼庭，为简易案件之第一审管辖法院，并以“高等行政法院”为终审法院，不得再上诉“最高行政法院”。

　　2.简易程序方面

　　在简易程序方面，改以地方法院行政诉讼庭为第一审管辖法院，以“高等行政法院”为第二审管辖法院。另为避免以“高等行政法院”为终审法院导致裁判不一致的情形，修正案规定如“高等行政法院”认为有必要，应以裁定之方式移送“最高行政法院”裁决。

　　3.交通裁罚事件方面

　　在交通裁罚事件方面，采二审终结，由地方法院行政诉讼庭为第一审管辖法院，并适用简易案件之程序，“高等行政法院”为上诉审法院。交通裁罚案件的判决，采取书面审理方式。交通裁罚事件起诉前，不需经诉愿等前置程序。但是较为特殊的，修正案中创设了“重新审查”制度，即被告（原处分机关）在收到起诉状以后，应对处罚决定重新审查，如审查结果认原决定违法或不当，即应自行撤销或变更原裁决；如果被告（原处分机关）维持处罚决定时，须附具答辩状，并将重新审查记录等文件，一并递交法院。

　　4.保全程序方面

　　在保全程序方面，假扣押的声请，由管辖本案的行政法院或财产保全标的所在地的地方法院行政诉讼庭管辖；假处分的声请，由管辖本案之行政法院管辖。但有急迫情形时，得由请求标的所在地之地方法院行政诉讼庭管辖。

　　5.强制执行方面

　　在行政诉讼强制执行方面，则改由地方法院行政诉讼庭办理，行政诉讼庭在办理中应委托民事执行处或行政机关代为执行。此外，为配合地方行政法庭的建置，以及简易事件、交通裁罚事件、保全程序及行政诉讼强制执行事件程序，同时修改《行政诉讼法实施法》，予以明确规范。

　　四、结论

　　“司法为民”是司法改革的重心，政府应该秉持“司法为民”精神，落实“全民司法、全民司改、司法为民”的三项指导原则。并依据《公民与政治权利国际公约》与《经济社会文化权利国际公约》来检讨现行法制，并与世界人权标准接轨，符合依法治国理念与人权保障要求，落实民主宪政国家以法治国原则。根据前文所述，可以归结出《行政诉讼法》的三个基本原则，分别是保障人民权益、提升司法效能和便利人民诉讼。司法必须要亲近人民、是人民体现公平正义与人权保护的重要机制。台湾地区《行政诉讼法》的每一次修正，都是“司法为民”的具体展现，简述如下：

　　（一）保障人民权益方面

　　在法院管辖部分，因为诉讼制度采“司法二元制”，有普通法院和行政法院，民众未必清楚应向何法院起诉，在2007年“第一次修正”，已明定受理案件的行政法院如认其无受理权限，应依职权以裁定将案件移送至有受理诉讼权限的法院。而在2009年 “第二次修正”，为了让民众提起公保、劳保、农保或全民健保诉讼更加便利，已明定可以在原告的住居所地或被保险人工作地的行政法院起诉；在不动产诉讼，修正为仅有征收、征用或拨用诉讼，专属于不动产所在地的行政法院管辖；在公务员任用、俸给、退休等职务关系诉讼上，增订可由公务员职务所在地的行政法院管辖。

　　在诉讼费用部分，在2007年“第一次修正”，已明定提起诉讼后，如果当事人已经和解，或在第一审言词辩论终结前撤回起诉、撤回上诉或抗告，民众可以申请退还三分之二的裁判费。而在2009年 “第二次修正”，更进一步规定，其它法院将诉讼移送至行政法院者，移送前之诉讼费用视为行政法院诉讼费用的一部分，其它法院如有未加征收、征收不足额或溢收者，行政法院应补行征收或退还溢收部分。

　　修正送达的相关规定、修正当事人对于证人发问的相关规定、增订在损害赔偿诉讼上原告不能证明损害数额时法院的处理、增订在撤销诉讼进行中原处分无法回复原状或已消灭时法院的处理。

　　在诉讼救助方面，明定准予诉讼救助之本案诉讼，于裁判确定后有关诉讼费用之征收，准用《民事诉讼法》第114条第1项规定，及关于诉讼救助之裁定，准用《民事诉讼法》第115条规定，得为抗告。

　　（二）提升司法效能方面

　　旨在配合社会经济的发展、适度扩大行政诉讼简易程序的适用范围、合理分配司法资源，期使审判效能更为向上提升。例如，针对第三人声请阅览诉讼卷宗，修正为由审判法院裁定许可；针对命当事人缴纳裁判费等费用，修正为由审判长为之；修正指定宣示判决的期日；检讨准用《民事诉讼法》的方式及条文。

　　关于再审制度，为防止当事人就同一事件一再提起再审，增订第274条之1规定，再审之诉，行政法院认无再审理由，判决驳回后，不得以同一事由，对于原确定判决或驳回再审之诉的确定判决，更行提起再审之诉。

　　关于简易程序，凡因税捐课征事件涉讼、行政机关罚锾处分、公法上财产关系之诉讼，而金额在新台币40万元以下者，一律适用简易程序。但“司法院”得因情势需要，以命令减为新台币20万元或增至新台币60万元。

　　（三）便利人民诉讼方面

　　为了让民众更容易使用法院，保障其诉讼权利，在2011年“第四次修正”时，将行政诉讼制度改为三级二审，在现有的“高等行政法院”及“最高行政法院”外，另于各地方法院设置行政诉讼庭，以审理交通裁决、行政诉讼简易程序及强制执行等事件，让民众有更多选择，更方便使用法院，此为“司法为民”的一项重要政策。

　　为了因应信息科技和网际网络的发展，增订人民可以利用电信传真或其它科技设备，例如以电子邮件传送诉讼文书。为考虑民众因外出工作、旅游或有其它事由，不能及时领取诉讼文书，影响诉讼权益，特别规定诉讼文书从寄存在邮政机构或警察机关之日起，经过10日才发生送达效力。又《诉愿法》第47条第3项规定准用本法关于送达的规定，民眾无论提起行政诉讼或上诉，都将更有保障。

　　关于管辖权规定，例如因不动产公法上权利或法律关系涉讼属于专属管辖者其适用范围过广。在2009年 “第二次修正”时，将第一项修正为限于因不动产征收、征用或拨用之诉讼，始专属不动产所在地之行政法院管辖。至于其它有关不动产之公法上权利或法律关系涉讼者，为调查证据之方便，增订第2项规定，亦得由不动产所在地之行政法院管辖。

　　关于公务员职务关系之诉讼，包括公务员职务关系是否发生，及因职务关系所生之诉讼，诸多国家立法例规定由原告之职务所在地之行政法院管辖。因此，增订第15条之1的规定，关于公务员职务关系之诉讼，得由公务员职务所在地之行政法院管辖。

　　关于诉讼文书的递送方式方面，使人民得以运用各种现代通信科技递送诉讼文书，更可就近到相关的管辖法院寻求救济；另一方面，法院在审理案件调查证据时，也将更为方便，增进审判效能。

　　关于公保、劳保、农保或健保诉讼，可以由被保险人、受益人的住居所地或被保险人工作地的行政法院管辖。公教人员保险、劳工保险、农民健康保险及全民健康保险等公法上的保险事件，具有社会安全功能，故因此种公法上保险事件涉讼者，为便利人民就近寻求行政法院的权利保护，于第一项规定得由其住居所地的高等行政法院管辖。

　　关于公法上的保险事件，大部分系涉及请领保险给付及取消被保险人资格、退保、变更投保工资、罚锾处分等，而可能起诉者为被保险人、受益人及投保单位。因此，增订投保单位为原告时，得由其主事务所或主营业所所在地的高等行政法院管辖。




【作者简介】
陈铭聪，单位为苏州大学王健法学院。


【注释】
[1]当时有关的争议情形，参照蔡志方：《台湾第一个行政诉讼审判机关》﹐载《行政救济与行政法学(一)》，第244页以下，台北，三民书局，1993。
[2]蔡志方：《我国第一个行政诉讼审判机关》﹐载《行政救济与行政法学(一)》，261 -262页，台北，三民书局，1993。
[3]惟实际运作仍以书面裁决居多，参照黄源盛：《民初平政院裁决书整编与初探》，载《国家科学委员会研究会刊--人文及社会科学》，2000(10)。
[4]参见《国民政府公报》，第1号，1928年10月20日。
[5]谢振民：《中华民国立法史》（上册），355页,北京：中国政法大学出版社,2000。
[6]参照1993年2月28日(82)院台厅行一字第02590号函附《行政诉讼法修正条文总说明》。
[7]有关本次行政诉讼制度研究修正委员会之成立经过、组织、研修背景、研修过程、重要修正原则及内容、立法院审议过程、配合1998年新法实施之各项准备作业等事项，参照翁岳生：《中华民国之诉愿及行政诉讼制度》，载《法治国家之行政法与司法》，245～260页，台北，元照出版社，1994。
[8]陈计男：《行政诉讼法释论》，155页以下，自刊，2000。
[9]本条规定：行政处分已执行完毕，行政法院为撤销行政处分判决时，经原告声请，并认为适当者，得于判决中命行政机关为回复原状之必要处置。另依公法上结果除去请求权得提起之诉讼类型，主要为新法第7条之合并请求损害赔偿或其它财产上给付之诉讼，以及第8条之一般给付诉讼。
[10]本条规定：撤销诉讼，其诉讼标的之行政处分涉及金钱或其它代替物之给付或确认者，行政法院得以确定不同金额之给付或以不同之确认代替之。