“侵权责任”能够涵盖“排除危害”责任吗？——论《环境保护法》第四十一条第一款的保留

【出处】中国法学会
【摘要】环境保护部在最近起草《环境保护法》修改草案建议稿时拟用《侵权责任法》第六十五条取代《环境保护法》第四十一条第一款。这种做法可能致使司法实践中的环境公益诉讼丧失法律基础。在现行法律框架下，“侵权责任”不能涵盖“排除危害”责任。删除“排除危害”可能会带来一些未意图的后果。在环境权益和环境公益诉讼分别写入《侵权责任法》和《环境保护法》之前，保留《环境保护法》第四十一条第一款或许是一种更好的选择。
【关键词】侵权责任；排除危害；停止侵害；排除妨碍；消除危险
【写作年份】2012年


【正文】

　　1989年《环境保护法》第四十一条第一款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”在最近起草《环境保护法》修改草案建议稿时，环境保护部试图运用2009年《侵权责任法》第六十五条取代《环境保护法》第四十一条第一款。《侵权责任法》第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”这两个条款的差别主要是法律责任形式的不同。《环境保护法》第四十一条第一款规定了“排除危害”和“赔偿损失”两种法律责任形式。《侵权责任法》第六十五条笼统地规定了“侵权责任”一种法律责任形式。环境保护部可能认为《侵权责任法》第六十五条能够涵盖《环境保护法》第四十一条第一款的内容。需要注意的是，《侵权责任法》中的“侵权责任”和《环境保护法》中的“排除危害”都有着特定的含义。“侵权责任”能够涵盖 “排除危害”责任吗？笔者试图从体系解释和语言分析的角度探讨这个问题。

　　一、《侵权责任法》中的“侵权责任”

　　《侵权责任法》第二条规定：“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益，包括生命权、健康权……等人身、财产权益。”我们可以发现，环境权益并没有写进《侵权责任法》的“民事权益”之中。《侵权责任法》第十五条则规定：“承担侵权责任的方式主要有：（一）停止侵害；（二）排除妨碍；（三）消除危险；（四）返还财产；（五）恢复原状；（六）赔偿损失；（七）赔礼道歉；（八）消除影响、恢复名誉”。需要强调的是，《侵权责任法》中的“停止侵害”、“排除妨碍”和“消除危险”旨在保护人身和财产权益，并不直接保护环境权益。换言之，如果人身权益或财产权益没有遭受侵犯，那么不能适用《侵权责任法》的“停止侵害”、“排除妨碍”和“消除危险”责任。在《侵权责任法》框架中，“停止侵害”、“排除妨碍”和“消除危险”分别停止、排除和消除对人身和财产权益的侵害、妨碍和危险。

　　我们再来看《侵权责任法》第六十五条中的“损害”和“侵权责任”。第六十五条中的“损害”是指经由环境污染造成的人身和财产损害，而不包括“对环境本身的损害”（即环境污染本身）。“侵权责任”是指污染者因其污染环境造成人身和财产损害而应当承担的民事责任。“停止侵害”、“排除妨碍”、“消除危险”和“赔偿损失”则是污染者承担环境污染“侵权责任”的常见方式。换言之，当污染环境并且造成人身或财产损害时，污染者必须依法承担包括“停止侵害”、“排除妨碍”、“消除危险”和“赔偿损失”在内的“侵权责任”。

　　当然，通过扩大解释，似乎可以将水污染和土壤污染解释成对国有财产和集体财产的损害。比如，某个化工厂污染了某条河；这时的河流污染可以视为对水资源国家所有权的损害。特定国家机关可以代表国家提起民事侵权诉讼，要求化工厂“停止侵害”和“赔偿损失”。然而，这种扩大解释的进路也会遭遇一些困难。其一，清洁空气很难转化为国有财产，而且现行法律也没有规定清洁空气所具有的环境容量属于国家所有。其二，当财产权所有者是污染者时（比方，政府污染了某条河，或者农村集体经济组织污染了其所有的土地），河流污染和土壤污染就成了财产权所有者自己损害了自己的财产。在这种情况下，谁来提起民事侵权诉讼？此时，可以适用《环境保护法》中的“排除危害”责任处理大气污染、河流污染和土壤污染问题。

　　二、《环境保护法》中的“排除危害”

　　实际上，《环境保护法》第四十一条第一款借鉴于1984年《水污染防治法》第四十一条第一款。后者规定：“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。”后来的1995年《大气污染防治法》第四十五条、1996年《水污染防治法》第五十五条、1999年《海洋环境保护法》第九十条、2000年《大气污染防治法》第六十二条和2004年《固体废物污染环境防治法》第八十五条都有类似的排除危害条款。很有意思的是，1995年《固体废物污染环境防治法》没有排除危害条款，但是2004年修改该法时增加了排除危害条款。由此可见，《环境保护法》中的“排除危害”旨在排除水污染危害、大气污染危害、海洋环境污染危害和固体废物污染危害等环境污染危害。顾名思义，“危害”涵盖危险（风险）和损害。因此，《环境保护法》中的“排除危害”既包括排除已经发生的环境污染损害，也包括排除可能发生的环境污染危险（风险）。

　　值得注意的是，环境污染危害是在描述环境污染危险和损害这两种状态。环境污染危险和损害又可能带来各种不利后果。环境污染既可能造成人类的人身和财产损害，也可能影响动植物的生存和繁殖，甚至影响生态平衡和生物多样性。因此，只有预防和治理环境污染，才能真正排除环境污染导致的各种不利后果。在这个意义上，立法者在制定1984年《水污染防治法》、1987年《大气污染防治法》和1989年《环境保护法》时写入“排除危害”的原初意图是“排除环境污染危害”，亦即预防和治理环境污染。“造成环境污染危害”是指产生了环境污染或者有产生环境污染之虞。因此，只要产生了环境污染或者有产生环境污染之虞，污染者就必须依法预防和治理环境污染。

　　在2008年以前，污染防治法基本上都采用了《环境保护法》的排除危害条款，即“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”[1]笔者认为，环境污染危害不同于经由环境污染造成的人身和财产损害。“排除危害”旨在预防和治理环境污染。“赔偿损失”旨在救济经由环境污染造成的人身和财产损害。排除危害条款意味着造成环境污染危害的单位和个人必须承担排除环境污染危害的民事责任。在逻辑上讲，这个条款蕴含着任何有诉讼资格的法律主体（不论是公民、民间环保组织，还是检察院）向法院起诉要求污染者排除环境污染危害的可能性。如果法律赋予公民和民间环保组织以诉讼资格，那么公民和民间环保组织可以根据《环境保护法》排除危害条款要求造成环境污染的单位或者个人排除环境污染危害。为了对公共利益进行救济，享有排除危害请求权的主体不应严格限定在受害人范围内，而应当为赋予相关主体提起公益诉讼的资格留下余地。[2]同时，直接受到损害的单位或者个人还可以要求造成环境污染的单位或者个人赔偿经由环境污染造成的人身或财产损害。

　　三、环境法学通说中的“侵权责任”和“排除危害”

　　环境法学通说认为，环境侵权行为包括侵犯环境权益的行为。例如，有学者认为，环境侵权即因行为人污染环境造成他人财产权、人格权以及环境权受到损害，依法应当承担民事责任的一种特殊侵权行为。[3]又有学者认为，环境侵权是指因产业活动或其它人为原因，致生自然环境的污染或破坏，并因而对他人人身权、财产权、环境权益或公共财产造成损害或有造成损害之虞的事实。[4]因此，环境法学通说认为，“侵权责任”包括因侵犯环境权益而因承担的民事责任，具体包括停止、排除和消除对环境权益的侵害、妨碍和危险。环境权益是指在不受污染的环境中生活的权利和利益。换言之，环境权益旨在预防和治理环境污染。[5]只有环境权益写入了《民法通则》或《侵权责任法》，我们才可以在法律语言中说环境侵权包括侵犯环境权益的行为。然而，实际上环境权益并没有写入《民法通则》和《侵权责任法》。在法律语言中，“侵权责任”涵盖停止、排除和消除对人身和财产权益的侵害、妨碍和危险，但并不必然意味着停止、排除和消除对环境权益的侵害、妨碍和危险。

　　环境法学通说认为，“排除危害”是一种环境民事责任。[6]笔者同意这一观点。《环境保护法》第四十一条排列在关于环境行政责任的诸条款之后，而且第四十条是对行政复议和行政诉讼的概括性规定。此外，第四十一条第二款和第三款都是关于环境民事责任的规定。由此可以推出，排除危害属于环境民事责任。环境法学通说还认为，排除危害实际上基本包括了停止侵害、排除妨碍和消除危险这三种责任方式的内容。[7]1986年《民法通则》第一百三十四条规定：“承担民事责任的方式主要有：（一）停止侵害；（二）排除妨碍；（三）消除危险……”通说认为，现行民法框架中的“停止侵害”、“排除妨碍”和“消除危险”似乎可以阐明“排除危害”的具体责任形式。笔者不敢苟同这一观点。这一观点可能混淆了法律语言和日常语言。尽管排除危害在日常语言中相当于停止侵害、排除妨碍或消除危险，但是现行民法框架中的“侵权责任”和《环境保护法》中的“排除危害”具有不同的功能和目的。现行民法框架中的“停止侵害”、“排除妨碍”和“消除危险”分别旨在停止、排除和消除对人身和财产权益的侵害、妨碍和危险。《环境保护法》中的“排除危害”却旨在排除环境污染危害，亦即预防和治理环境污染。

　　四、现行法律框架中的“侵权责任”不能涵盖“排除危害”

　　在日常语言中，我们可以说排除危害相当于停止侵害、排除妨碍和消除危险。因此，在日常语言中可以说侵权责任能够涵盖排除危害。在法律语言中，“排除危害”与“停止侵害”、“排除妨碍”、“消除危险”却有着不同的含义。“排除危害”具体应包括以下含义：消除、治理已造成的污染，使其不再继续损害他人；设置或加强防治污染的措施、设备；停止正在进行的环境污染或破坏行为。[8]前一种含义属于治理环境污染的范畴；后两种含义属于预防环境污染的范畴。概而言之，“排除危害”旨在预防和治理环境污染，预防和补救“对环境本身的损害”。现行民法框架中的“停止侵害”以侵害人身权利、财产权利的行为正在进行或仍在继续中作为适用条件，对尚未发生的或业已终止的侵权行为则不得适用；“排除妨碍”以不法行为人实施的行为使受害人无法行使或不能正常行使自己的财产权利、人身权利作为适用条件，此处的妨碍既可以是实际存在的，也可以是可能存在的；“消除危险”以行为人的行为对他人的人身和财产安全造成威胁或存在着侵害他人人身或财产的可能作为适用条件，此处的危险意味着损害尚未发生。[9]概而言之，“停止侵害”、“排除妨碍”和“消除危险”旨在保障人身和财产权利，预防和补救人身和财产损害。因此，现行法律框架中的“侵权责任”不能涵盖《环境保护法》中的“排除危害”。

　　五、删除“排除危害”的未意图后果

　　采用《侵权责任法》第六十五条来取代《环境保护法》第四十一条第一款，会产生什么未意图的不利后果呢？环境保护部认为，这种取代旨在完善环境民事责任，与《侵权责任法》相衔接。言下之意是，《侵权责任法》中的“侵权责任”至少可以涵盖“停止侵害”、“排除妨碍”、“消除危险”和“赔偿损失”等法律责任形式。然而，运用“侵权责任”取代“排除危害”和“赔偿损失”，可能会带来一些未意图的后果。其一，删除“排除危害”，不利于环境公益诉讼制度的建立和完善。《环境保护法》中的“排除危害”蕴含着环境公益诉讼的可能性。只要法律赋予公民、民间环保组织和检察院以提起环境公益诉讼的诉讼资格，公民、民间环保组织和检察院就可以根据《环境保护法》中的排除危害条款要求造成环境污染危害的单位或者个人排除环境污染危害。尽管通过将环境污染解释成对国有财产和集体财产的损害的扩大解释方法，特定国家机关和农村集体经济组织可以提起环境公益诉讼要求污染者承担“侵权责任”。然而，一如上文所述，这种扩大解释的方法也会遭遇一些困难。其二，删除“排除危害”不利于公众环境权益的维护。《环境保护法》中的“排除危害”在客观上起到了直接维护公众环境权益的作用。现行民法框架中的“侵权责任”旨在维护人身和财产权益，尽管它可以附带地维护公众环境权益。其三，删除“排除危害”不利于环境污染的预防。“排除危害”体现了污染防治法“以防为主，防治结合”的原则。现行民法框架中“侵权责任”则以补救人身和财产损害为主要使命。

　　六、《环境保护法》第四十一条第一款的保留

　　笔者并不否认，习惯了援引1986年《民法通则》的法院在司法实践中可能很少援引《环境保护法》中的排除危害条款。一些法院最近开始在环境公益诉讼实践中援引《环境保护法》中的排除危害条款。然而，环境保护部最近却试图运用《侵权责任法》第六十五条取代《环境保护法》第四十一条第一款。最糟糕的情形是，立法机关采纳了环境保护部关于运用《侵权责任法》第六十五条取代《环境保护法》排除危害条款的建议，却没有采纳环境保护部关于环境公益诉讼的建议。这样的法律修改反而导致司法实践中的环境公益诉讼丧失了法律基础。在现行法律框架下，“侵权责任”不能涵盖“排除危害”责任。删除“排除危害”可能带来一些未意图的不利后果。在环境权益和环境公益诉讼分别写入《侵权责任法》和《环境保护法》之前，保留《环境保护法》第四十一条第一款或许是一种更好的选择。




【作者简介】
王小钢，男，吉林大学法学院副教授，武汉大学法学硕士（环境法学），吉林大学法学博士（法学理论），爱丁堡大学法学院访问学者。


【注释】
[1]尽管1996年《水污染防治法》第五十五条规定：“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失”，2008年《水污染防治法》第八十五条改而规定：“因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。”2008年《水污染防治法》第八十五条意味着，只有直接受到损失的当事人，才有权要求污染企业排除危害。
[2]闫亚鹏：《环境法中排除危害责任及其实现》，武汉大学硕士学位论文，2004年5月，第40页。
[3]曹明德：《环境侵权法》，法律出版社2000年版，第18页。
[4]王明远：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社2001年版，第18页。
[5]在环境立法中，目前仅有2002年《环境影响评价法》第十一条提及公众环境权益，但对何为公众环境权益语焉不详。《环境保护法》和污染防治单行法甚至没有提及公众环境权益。尽管《环境保护法》没有提及环境权益，但它的排除危害条款在客观上起到了直接维护公众环境权益的作用。
[6]参见金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，高等教育出版社1999年版，第265页；韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第425页。也有学者认为，排除危害既可能是环境民事责任，也可能是环境行政责任。参见李慧玲：《排除危害环境污染民事责任构成要件研究》，《湖南师范大学社会科学学报》2007年第2期；李慧玲：《排除危害环境民事责任类型化探析》，《时代法学》2010年第2期。她洞见到排除危害和责令停业关闭等行政责任在功能上的相似性，即预防和治理“对环境本身的损害”。
[7]参见曹明德：《环境侵权法》，法律出版社2000年版，第216页；张梓太：《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年版，第121－123页。
[8]蔡守秋主编：《环境资源法学》，人民法院出版社2003年版，第368页。
[9]参见王利明：《民法·侵权行为法》，中国人民大学出版社1993年版，第166页。