对我国公用企业价格管制制度的思考

【出处】《政治与法律》2012年第4期
【摘要】随着公用企业市场化改革的推进，我国政府对公用企业价格管制力度正在逐渐减弱。与此同时，目前的管制制度由于各种原因而没有真正发挥有效管制的作用，甚至助长了公用企业的垄断行为。国家必须采取措施完善公用企业的价格管制制度。
【关键词】公用企业；政府；价格管制
【写作年份】2012年


【正文】

　　近几年来，铁路、天然气、暖气等公用企业的产品与服务的价格连年上涨，引发了公众的热议。以暖气价格为例，2008年，西安市供热企业的出厂价由每月每平方米4元提高到4.8元，居民最终负担价格平均为5.3元左右；[1] 2011年，西安市供暖价格再次上调，居民用暧的小区热交换站价格由每月每平方米（建筑面积）4.8元调整至5.3元，居民最终负担价格平均在5.8元左右。[2]虽然公用企业的每一次价格上调都打着成本上涨、企业亏损严重的旗号，并且几乎每一次都得到政府相关监管部门的认可和支持，但频频上涨的价格着实让公众有些吃不消。同时，与之产生巨大反差的是公用企业收益与内部福利的不断攀升。据《铁道部2011年度第三期超短期融资券募集说明书》有关主要收支数据的列表，铁道部年收入逐年升高，2007年为4670.12亿元，2008年为5333.88亿元，2009年总收入达5521.77亿元。这使人们开始质疑公用企业所提出的各种涨价理由的合理性与合法性，也让公众开始质疑政府监管部门对公用企业的管制效率与效果，并对相关的管制立法的实际效果产生了怀疑。

　　长期以来，我国一直对公用企业产品与服务的价格采取较为严格的管制方式，其主要的依据是《价格法》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《政府制定价格听证管理办法》以及《电力法》、《铁路法》、《电信条例》、《通用航空飞行管制条例》等行业立法。这些法律法规对公用企业产品与服务的定价主体及其权限、定价范围、定价方式等进行了明确规定，并赋予政府有关机关对公用企业产品与服务价格的监管权，其主要以制定政府定价与政府指导价的方式对公用企业实施价格管制。近些年来，我国逐渐放松了对公用企业价格的管制，如2001年制定的《中央定价目录》将一部分可以交由市场自主调节的行业的定价权交给企业，仅保留了13种产品与服务的政府定价权。但是，从目前我国政府价格管制的实施状况来看，政府期望通过管制满足社会公众对公用企业产品与服务的基本需求的目的并未达到，而新的社会问题层出不穷：公用企业的价格并未回归合理的价值曲线，反而基于公用企业自身的谋利冲动和政府的管制失控而越来越偏离价值曲线，也偏离了它本应具备的社会公益性。这不得不让人们思考我国目前的公用企业价格管制制度出现了哪些问题和需要如何解决。

　　一、我国公用企业价格管制制度存在的理论缺陷

　　价格具有传递经济信息、引导经济行为和调节社会分配的功能。这决定了它在市场经济运行中起着重要的资源配置作用。对公用企业实施有效的价格管制，是市场经济国家在调控市场结构时通常采用的调控方式。因为公用企业与一般的企业有所不同，它是具有自然垄断性，通过网络或基础设施为社会公众提供准公共产品与服务，兼具营利性与公益性，并由政府实施特殊管制的特殊企业。公用企业提供的产品与服务是与社会公众基本生产、生活密切相关的准公共产品，如水、电、天然气、暖气等生产或生活必需品，其产品和服务的质量以及服务的长期性与稳定性对国民经济与人民生活影响巨大，人们对这些产品和服务的价格比较敏感，其价格的波动也易引发社会经济、政治的连锁反应。如铁路票价上涨，人们不得不改乘飞机或长途汽车或选择不出行和少出行。这样做虽然可以缓解铁路运输压力，但也会导致滞留人员过多而加大滞留地的治安压力和经济承负压力；而铁路的空载率上升后，铁路运营商的盈利率就将下降，甚至出现亏损。同时，公用企业的公益性与自然垄断性特征又使其不宜由企业自身来独控产品与服务价格，因此多数国家都对公用企业的价格实行较为严格的管制，即由政府在一定程度上掌控公用企业产品与服务的价格，如采取政府定价和政府指导价的方式进行管制，或者通过制定最高限价或限定盈利率的方式进行管制，并制定较为严格的审查与监管制度，公用企业只能在管制范围内制定其费率标准。可以说对公用企业的价格规制是规制的一种极端形式，正如拉米什所说：“在那里，规则制定得十分详尽，乃至囊括了所有活动，成为组织管理的内部指令。因为通过所有权赋予政府的权利，政府可以做任何想做的事情，使得公用企业的规则比一般的规制更具有指令性。”[3]

　　对公用企业价格实施政府管制，依据的主要是自然垄断理论以及国家安全与公共利益理论。然而，随着社会科学与技术的发展以及社会政治经济形势的发展，传统的自然垄断理论以及国家安全与公共利益理论受到越来越多的质疑。

　　自然垄断理论认为，一些特殊市场基于地点、效率及网络与基础设施三个方面的限制，只适宜由单一经营者或少数经营者经营，市场才能有效运作，此即自然垄断。按照传统理论的认识，铁路、邮电、通讯、电力等行业都属于自然垄断行业。这些自然垄断者在政府的管制下，可以充分利用其垄断优势追逐高效率，谋求社会福利最大化。然而，随着经济和科学技术突飞猛进的发展，一些行业本身的属性悄然发生了变化，有些行业已不再是自然垄断行业或其部分业务失去了自然垄断属性。如从19世纪开始，铁路行业就被视为自然垄断行业，但随着航空、地铁、高铁、高速公路等新兴运输方式的出现以及新技术的应用，火车、汽车、飞机、高铁等运输工具之间的可替代关系和彼此间的竞争关系不断加强，旅客出行的可选择方式日趋多样化，铁路在运输行业中的垄断地位已逐渐弱化。[4] 再如电信行业，近些年来通信光缆、微波技术、IP技术以及网络技术等的发展日新月异，市话、长话、国际通信、移动电话、IP电话、数字通讯等新业务、新品种层出不穷，这些业务的可替代性很强，使得目前除市话网络依然作为基础网络而属于自然垄断领域外，其他业务均已转向“弱自然垄断性”或“去自然垄断性”甚至是私人物品领域。同时，新自然垄断理论认为，由于在现实生活中，一个企业通常不仅仅只生产一种产品，而是同时生产几种产品，因此，只要一家企业生产全部产品的总成本小于多个企业生产同样产品的总成本之和，就被视为有利于社会成本最小化，属于自然垄断。但在这种情况下，虽然该企业生产全部产品的总成本最低，但由于其内部各产品要素的平均成本有可能上升或下降，因而仍有竞争的可能性和必要性，不宜对自然垄断行业实行绝对的垄断保护与经济管制政策，而需要根据自然垄断的强弱、进入市场有无障碍以及企业的承受力三项指标分别采取不同的管制对策。[5]而且，实践也证明，在独占垄断状态下，公用企业由于可以充分利用其垄断优势获取垄断高利，因而在经营上偏于保持现状而非积极进取，从而导致生产效率低下而浪费严重，服务质量跟不上社会发展的需求，价格垄断行为时有发生等问题的出现。相反，在对公用企业引入竞争机制后，由于竞争的压力迫使企业开始不断提高自己的生产水平和生产效率，以通过降低生产成本、改进服务质量和薄利多销的方式而获利，这不仅可以减轻国家的负担，为经济发展提高基本动力，也使消费者得到了更多实惠。这使国家对公用企业实施的价格管制的范围不断缩小，公用企业的自主定价范围不断扩大。同时，社会公众作为公用企业产品与服务的需求方，在属于竞争性市场的公用企业产品与服务领域，通过“用脚投票”和主动参与价格制定过程的方式，也慢慢成为重要的公用企业定价主体。政府如果继续沿用原有的价格管制模式进行过度管制，将明显不利于公用企业的发展，也不能满足社会公众对基本生产与生活物资的需求。

　　国家安全与公共利益理论认为，公用企业生产和提供的产品如煤气、天然气、自来水、电力等，是人们日常生活的必需品和其他社会产品生产的前提和基础。这些产品由于其重要的民生意义与国家安全意义，不宜由市场自主调控，因为一旦开放这些市场领域，国家就无法有效调控这些产品的充分供给，也不能有效监控其质量，而一旦发生供应不足或质量缺陷，就可能引发社会公众的恐慌与不满，进而危及国家利益。因此，这些产品的供应理应由国家掌控，否则不利于公共利益的保护与国家安全的维护。以上原因，促使公用企业的价格不得不受控于政府。然而要使政府对公用企业的管制产生对社会有益的效果，需要满足两个前提条件：一是政府是理性的政府，可以做到对公用企业的适度管制，为民众谋利；二是公用企业不会凭借其垄断力实施垄断行为。然而，在现实生活中，这两个条件无一能够满足。首先，政府对经济的管制不可避免地存在政府失灵现象，其主要表现为政府在管理社会事务时出现的公共决策失效、政府机构低效、政府的内部性和机构扩张、政府的寻租行为等方面问题。[6]这使得政府的身份具有双重性。一方面，政府是社会利益和国家利益的维护者。为了发展经济、稳定政权，政府会通过各种方式提高社会福利以缓和社会矛盾，维护劳动者的各项权益进而提高劳动生产率。政府会通过各种管制措施强化国家安全体系，以保障社会的长治久安和经济的平稳发展。另一方面，政府是追逐自身利益的谋利者和公众利益的损害者。政府也是社会中的利益集团之一，也会为了追逐利益而实施不正当的干预行为或其他不正当获取利益的行为，即寻租行为。寻租行为的存在使政府的决策或其执行不再完全顾及可能对社会造成的不利影响。如政府大量高价卖地的行为，在增加政府财政收入的同时，也会提高地价，进而抬高房价。在这里，最大的受益者是地方政府，而最终利益受损者则是消费者，他们因此承负了高昂的房地产购买价格以及各种税费，且由于房地产价格的一再上扬导致物价飞涨，社会公众的生活成本被迫大幅提升。[7]因此，政府对公用企业的管制并不必然会使公用企业的运营满足社会利益最大化的需求，相反，有时可能成为公用企业与政府共同吞噬社会公共利益的保护伞。其次，由于垄断利益集团固化，公用企业也就失去了积极进取的动力，导致生产效率非但不能提高反而降低的结果。正如经济学家李宾斯坦在其提出的“X——非效率”概念中所指出的那样，在独家垄断下，企业经营目标偏向于守成而非进取，从而导致效率低下。[8]同时虽然“对权力进行有效限制，可以说是维续社会秩序方面的最为重要的问题。……但是需要强调的是，一旦政府为了达到这个目的而成功地垄断了实施强制和暴力的权力，那么它也就变成了威胁个人自由的首要因素”。[9]因此，公用企业的价格不能仅依靠政府的价格管制即仅由政府说了算，它需要多方定价主体的参与，需要综合考虑国家、企业和社会公众各方的利益需求从而实现利益平衡。

　　二、我国现行公用企业价格管制制度的弊病

　　我国目前的公用企业价格管制制度与计划经济时期统得过死的方式相比，有了巨大的进步，但仍未完全适应我国高速发展的社会经济的需要，其制度上的弊端甚至成为纵容垄断、妨碍竞争、阻碍社会进步与拉大社会贫富差距的病因。

　　（一）价格主管部门的定价范围设置不合理

　　韦登鲍姆曾指出：“自然垄断只有在特定的技术和经济条件下才是自然的。”[10]随着科学技术的发展，公用企业原来统治的非竞争性市场的范围不断萎缩，这也使政府指导价与政府定价应管制的范围出现退缩现象。这要求政府不应继续固守那种“政府干预和社会调节过多”的模式，[11]而应更多地让位于市场。

　　在我国，经过近二十多年的价格改革后，传统的价格管理体制已经发生巨大变化，政府指导定价和政府定价的比重在逐年降低，大多数适宜在市场竞争中形成价格的产品与服务的价格已经放开，公用企业自主定价的范围在逐年扩大。但是，目前价格主管部门的定价范围没有考虑公用企业领域存在“自然垄断边界的移动”[12]的问题，对于一些可竞争性项目仍采用政府指导价或政府定价的方式进行管制，一些应该属于可竞争性市场调控的价格仍被限定在中央与地方的定价目录之中，而未交由公用企业自主定价，这明显阻碍了该市场领域中自由竞争态势的形成，也使社会公众丧失了可能基于自由竞争而带来的企业品质上升和价格下降的福利。[13]

　　然而，我们也应该看到，由于我国公用企业的原型是计划经济时期的国有企业，目前虽然通过企业改制和横向分割等方式在一定程度上增加了公用企业市场领域的竞争性，但竞争机制并未真正形成，公用企业垄断行为时有发生。如果政府将这部分产品与服务的定价权完全交给企业，则企业极易凭借其垄断地位制定垄断价格。而为了推进竞争，将这种公用企业具有市场垄断力的领域定价权完全交给企业，从而放松了对这一领域的价格管制，也是不合理的。如电信企业凭借其垄断力向客户加收的各种名目繁多的增值服务费，政府监控缺失是一个重要的原因。

　　（二）价格主管部门的定价存在背离社会现实的情况

　　本来，价格主管部门制定公用企业的价格是依据商品和服务的社会平均成本与市场供求状况，在考虑国民经济与社会发展的要求和社会承受能力的基础上，结合各地区的合理差价，依据法定程序制定出来的。但是，价格主管部门的定价可能出现背离社会现实的情况。这是因为，一方面，政府对公用企业价格的过度管制会使“看的见的脚”踩住了“看不见的手”[14]，使得政府定价行为背离了社会经济发展的现实状况，所制定的价格既没有考虑公用企业的合理盈利，又没有考虑不同地区公用企业产品与服务的供需情况；另一方面，由于“权利寻租”行为和“管制俘获”[15]现象，受管制的公用企业为了维持垄断以谋求高额垄断利润，总会想方设法地试图使政府的管制对自身的垄断有利，从而影响政府管制的方式和态度，政府也在利益的驱使下可能放松对公用企业的价格管制，进而导致政府在制定政府指导价或政府定价时，更多地考虑公用企业的收益率和政府的收入，而忽视了社会公众的合法权益和可承受能力。以航空票价为例，我国目前多个航空公司在有空座的情况下都会实施机票打折，但有两项费用基于政府定价而不实施折扣价，且价格一直高居不下，甚至时常提价，其中一项是机场建设费，一项是燃油附加费，这不得不让人质疑政府的价格管制行为是否考虑到了政府、公用企业和社会公众三方利益平衡的基本要求。

　　（三）管制制度并未避免公用企业价格垄断行为的发生

　　长期以来，国有企业几乎完全垄断了电力、通信、交通、邮电等行业，而且国家在政策、法律、信贷等各个方面给予这些企业以充分的支持。近些年来，我国虽然通过公用企业市场化改革逐渐削弱了原有公用企业在相关市场中的垄断力，但并没有真正改变原有公用企业的垄断地位，反而使他们因逐利意识的膨胀而变本加厉地实施垄断，特别是价格垄断行为成为他们掠取社会财富的常用手段。公用企业在市场经济大潮的推动下，涨价欲望不断高涨，这与其营利特性相关，也与公用企业试图维持其长期以来形成的高福利待遇有关。在利益的驱使下，公用企业总是以各种各样的理由收取着各种名目繁多的费用，滥收费现象严重。以电信市场为例，我国虽然通过分拆的方式使电信市场出现了一些竞争态势，电信业垄断得到一定程度的削弱，但原有的垄断格局并未打破，垄断形势依然严峻，邮政通信行业收费标准制定程序不透明，收费项目繁多，收费昂贵而服务质量差等现象仍普遍存在。目前政府对公用企业的价格管制制度并未有效制止公用企业的价格垄断行为，有时甚至基于制度设计上的不合理与实施过程中存在的违法现象，使政府价格管制部门成为公用企业的保护人和利益共享者，管制失灵现象频频发生。

　　（四）价格听证制度没有真正反映社会公众的意志

　　根据《政府制定价格听证办法》的规定，召开价格听证会的主要目的是“征求经营者、消费者和有关方面的意见，对制定价格的必要性、可行性进行论证”。但该办法同时指出，听证会最后形成的听证意见只是政府确定价格的一个参考文件，并不能决定最终价格，最终价格仍由相关价格主管部门确定，公众对公用企业的主动监督仅限于在召开价格听证会时有提出建议的权利。而目前我国的听证会被戏称为“听涨会”，就是因为价格听证会只是走了个过场，并未真正反映民意。由此可见，价格听证会制度的设计存在严重缺陷，致使民众主动监督公用企业的途径被阻塞，无法对其进行有效监控，这也使公用企业的价格进一步偏离了社会公众的需求，超越了社会公众的承受范围。加之价格主管部门决策程序相对较为闭塞、价格监控体系设计不完整、“管制俘获”问题的存在、价格管制决策失误现象时有发生等，使得政府价格主管部门的价格决策的合法性、合理性与可行性程度大大降低。这也加剧了公用企业价格垄断的严重态势，造成对社会公众合法权益的更大侵害。以天然气价格为例，2010年5月底，国家发改委下发《关于提高国产陆上天然气出厂基准价格的通知》，规定国产陆上天然气出厂基准价格每千立方米提高230元，这一事件引发了各地的天然气涨价热潮，多省召开价格听证会，一些地区如陕西、重庆、浙江、成都等地的天然气终端价格涨价幅度甚至明显高于国家发改委规定涨价幅度。[16]在一片“听涨”声中，陕西的天然气价格听证会虽然有90%的参会人不同意涨价，但省物价局最终仍公布了涨价的结果，西安、宝鸡、咸阳、渭南、铜川、杨凌等市区及多数县区的居民类天然气销售价格涨至1.98元/立方米，非居民类天然气销售价格涨至2.30元/立方米，并按每月1元的标准一次性强制收取1年的维修费12元；车用天然气销售价格由2.65元/立方米调整为3.55元/立方米，并按次加收1元。[17]

　　（五）定价机制不合理造成严重的利益分配不公问题

　　一方面，公用企业以政府为靠山，通过种种行为使政府指导价与政府定价更倾向于满足企业对利益的渴求，背离了公用企业本应具备的公益性特质。另一方面，公用企业因为价格主管部门的放权，在其操控的垄断性市场中随意收取垄断高价，对社会公众的盘剥变得愈发肆无忌惮。这两方面的原因使公用企业的产品与服务的定价越来越高，民众的负担越来越重，而囤积在公用企业内部的社会财富越来越多，从而造成严重的社会利益分配不公问题。据2005年国务院国资委统计评价局编制的2005年度中央企业财务统计年报显示，2005年央企利润排名前40的企业，瓜分了6000多亿央企利润中的95%，排名前12的企业利润超过了100亿，被称为“十二豪门”。其中，中国电信集团2005年度的利润总额为338.6亿元，同比增长3.8%；国家电网公司的利润总额为143.9亿元，同比增长44.9%。[18]同时，公用企业内部职工的工资与福利待遇也节节攀升。公用企业对职工的福利待遇除了“免费午餐”外，还有许多许多：增长速度远高于社会平均水平的工资薪金、超高比例的住房公积金、过年过节数额不菲的“红包”，等等。[19]据统计，目前电力、电信、天然气等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2倍至3倍，若再加上工资以外的收入和职工福利待遇上的差异，这些公用企业职工与其他企业职工之间的实际收入差距可能在5倍至10倍之间。垄断行业收入畸高，既是导致行业间收入差距过大的主因，也是引起社会非议与社会矛盾加剧的最大诱因。据国家社科基金项目的一份调查报告显示，75%以上的受调查者对社会公平的认可度明显偏低。[20]利益分配不公，使社会贫富差距进一步拉大，也使目前我国的“阶层固化”问题日趋严重，各社会阶层与各行业之间的矛盾冲突日益显现。

　　三、完善我国公用企业价格管制制度的建议

　　我国目前的公用企业价格管制制度在理论与实践中均存在一定的弊端，不能很好地解决公用企业生产经营活动中存在的诸多问题，也不能满足社会公众的诉求，因此，必须修改与完善《价格法》中有关公用企业价格管制制度的内容，实施以政府、企业、消费者及其他社会组织共同协商定价的多元定价机制。

　　（一）合理界定政府的定价范围、定价依据和定价方式

　　根据我国2001年制定的《中央定价目录》，有13种商品和服务项目由中央定价，涉及公用企业的有七项，包括天然气、中央直属及跨省水利工程供水、电力、重要交通运输、邮政基本业务、电信基本业务、重要专业服务。按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围，地方人民政府也制定了本级管辖范围内的定价目录。如广东省物价局2003年制定的《广东省定价目录》规定对16类商品或服务实施政府指导价和政府定价，涉及公用企业产品与服务的价格主要包括燃气费、自来水费、污水处理费、生活垃圾处理费、有线电视网收视维护费和装（移）机工料费、城市基本公共交通价格、停车场车辆停放服务收费标准；该次目录开放的资费项目包括水运客运运价、省内汽车客运直达票价、跨市县公路客运票价、部分电信增值业务、无线寻呼机资费。以上定价目录并未划分公用企业的哪些市场业务属于可竞争性市场，哪些属于非竞争性市场。笔者认为，合理划定政府的定价权，前提条件是合理划分公用企业的可竞争性市场与非竞争性市场的范围。

　　我国著名经济学家茅于轼先生曾说过：“经济学的理论分析证明，对于缺乏竞争者的垄断行业，价格不能由唯利是图的企业单方面确定，而必须要由政府进行管制。相反，对于有充分竞争的行业，企业追求利润原是天经地义的事，政府对价格不应加以任何干预，而且不必担心价格过高，因为不合理的过高价格自然会因竞争者的参与而被压抑。”[21]从目前我国公用企业的发展现状来看，非竞争性市场领域的价格仍应由政府控制。非竞争性市场中的价格主要是接入费。在对接入费进行定价时，应考虑企业前期投入的固定资产的费用以及所耗费的人工费与其他沉没成本等的支出，同时考虑该企业在为接入企业提供接入服务时所耗费的人工与设备损耗成本，并将企业对网络设施的维修保养费用计入其中。当然，在计算企业的前期投入与支出时，既不能将企业因经营管理不善造成的损失计入其中，也不能仅听企业的一面之词进行核算，可以通过与其它类似企业的成本进行比对并考查本企业的实际状况的方式进行核算。同时，可以引入竞价方式，由竞价企业提出价格规划，政府对其价格规划的合理性进行审核，在确定竞价企业能够完成价格计划与生产经营计划的前提下，选择定价最低的企业经营非竞争性业务，从而在保证企业有利可图的基础上，确保价格的公平性和合理性，制定出每个用户都能够接受的接入价格，并经政府审核后，在政府的监管下具体实行。

　　在如何收取接入费问题上，目前主要有两种模式：一种是一次总付式，另一种是分期付款式。一次总付式是要求接入者一次性付清所有依据成本支出与后期养护在内的费用；分期付款式一般是将费用均摊到每一付费年度，并由接入者分期支付的一种方式。[22]笔者认为，采用分期付款方式对于用户来说可能承受的当期资金压力会比较小，容易使用户接受，因此是一种较为合理的付费方式。在计算分期付款的金额时，首先要核算企业的总支出额，即应该包括前段所提及的成本支出项目；其次应制定较长的付费年限，并在付费年限届满后停止接入费的收取。以高速公路收费为例，许多学者与公众认为目前我国高速公路的收费过高，而其中一个重要的原因就是公路建设企业为了提早收回投资以偿还贷款，在与政府签定的合同中将付费年限规定得较短，从而人为抬高了当期用户的费用支出；而且，一些高速公路由于政府没有很好地监管，已过付费年限仍继续向过往车辆收取费用，从而使运输企业的运输成本增加。而运输企业为尽量压低成本，采取超载、超时运输等方式来应对运输成本的攀升，最终造成交通违法事件屡禁不止、恶性重大交通事故频发的不良后果。因此，有必要延长公用企业的收费年限，在满足其适度盈利的前提下，削减均摊到每个消费者身上的当期费用。

　　（二）对可竞争性市场内的公用企业自主定价实施有效监控

　　在传统的公用企业民营化法律控制中，价格控制的目标体现着政府的偏好，它是政府监管者定价的指导思想和依据。竞争性市场的公用企业的产品与服务价格应该是公开、透明和可竞争性的，政府可以在限定最高价格的基础上允许企业自主决定最终价格，它体现着供给与需求之间的博弈，在一定程度上体现的是各方直接动机的动态平衡与折衷。这是价格监控的第一个目标。同时，对公用企业的价格进行法律控制，其实质是对不存在完全市场竞争的行业或业务，通过一定的制度措施，进行市场竞争秩序的人工拟制，使经营者在拟制的环境中感受到类似于市场竞争的压力，迫使其降低成本，改善经营，不断提高生产效率。如Bart l e等人所言，“对价格进行控制并不是为了指定一个‘市场价格’，而是创造一种诱发高效和创新行为的激励机制”。所以，确保对公用企业的激励，构成价格控制目标不可或缺的第二个方面。从长远来看，维护公用企业的发展潜力，事关公益目标的实现，对消费者利益的保护也有促进效果，应当作为价格控制目标的第三个方面。

　　另外，竞争性市场公用企业产品与服务的的定价应遵循平衡、激励、微利与公开的原则。平衡是指平衡经营者与消费者的利益，其本质是禁止经营者攫取超额垄断利润，限制其盈利于应有边界之内，即完全市场竞争条件下正常经营的获利范围之内。在实践中，公用企业价格控制主体应利用定期与不定期检查，以完全竞争性企业的经营为参照，评估公用企业节约成本、提高效率的努力程度，并作为调整价格的依据，尽可能挤压经营者的利润空间以最大限度地有利于消费者。激励原则强调价格控制要形成对企业的最大激励，使企业有利可图。同时，为保护消费者利益，在确定公用企业价格中非经营性因素所占份额时，除税金与必不可少的费用外，在保障企业有一定收益的前提下，禁止加收其他不合理费用。微利原则是为了维持社会公众的基本生产生活需求，不应为企业设定较高利润，而应将企业的盈利率设定在社会其他经营组织的平均盈利率水平之下，使社会公众得到最大实惠。定价公开原则不仅包括定价的程序公开（公开听证），而且包括与定价相关的所有信息公开。后者更具重要意义，如公用企业的投资、成本运行、费用支出、净利润水平等方面的信息，直接影响合理价格的制定。在信息不对称的情况下，公民的参与事实上处于“无知之幕”状态，其结果往往造成其利益在不知情的状态下受损。实行定价公开原则，也有利于预防及查处公用企业的价格违法行为。公用企业，尤其是强自然垄断性的公用企业，不存在直接的竞争，因而其经营信息与“商业秘密”旨趣不同，使企业经营者负有公开经营信息的义务是民本化即“民有、民享、民用、民治”的要求。

　　（三）完善价格形成过程中的价格听证制度

　　价格听证是一种价格主管机构召开，充分征求定价经营者、消费者和其他经营者三方意见，对所制定价格的必要性和可行性进行论证的活动。根据《价格法》第19条和第20条的规定，公用企业产品与服务的定价主体是国务院价格主管部门和省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门；同时，公用企业自身也有一定的定价权；公用企业定价实行价格听证制度。在公用企业价格管制的制度设计上，应落实和完善价格听证制度，进一步发挥价格听证会对公用企业价格形成机制的监督作用，使广大社会公众能够积极参与价格形成过程，使公用企业所提供的产品与服务的价格能够被控制在科学、公平、合理的范围之内。

　　根据2008年12月1日起施行的《政府制定价格听证办法》第6条的规定，定价听证由政府价格主管部门组织；设三至五名听证人，其由政府价格主管部门指定的工作人员担任或聘请的社会知名人士担任；消费者、经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方、相关领域的专家与学者等可以作为听证会参加人参与听证会；定价机关在作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见，并据此对定价听证方案进行修改。可以说，听证会应该在广泛征求意见的基础上对拟定价产品制定一个公平、合理的价格。但是，在实际操作过程中，由于价格听证会没有价格的最终决定权，只有建议权，因此其参与价格制定过程的实际效果并不明显。笔者认为，要完善价格听证制度，应改变目前的价格听证模式。首先，应进一步扩大听证会的参与人员范围，使听证会更加透明，其最终结果更能反映社会各方群体利益的公平性。其次，要明确消费者在公用企业定价过程中的法律地位，使消费者真正享有“话语权”。这就要求政府对听证会最后形成的听证意见的效力予以肯定，要将其作为政府制定公用企业价格时一个重要的参考因素，并由政府按照听证意见中大多数参会人员的意见制定最终的公用企业产品与服务的价格。再次，要确立定价公开原则，包括定价的程序公开（公开听证）以及与定价相关的所有信息的公开。后者更具重要意义，如公用企业的投资、成本运行、费用支出、净利润水平、价格核算方式等进行提前核算与公示，保证价格形成机制的透明化与公开、公正化。因为在信息不对称的情况下，公民的参与事实上处于“无知之幕”状态，其结果往往造成其利益在不知情的状态下受损，也使公用企业有了钻法律空子的空间。实行定价公开原则，才能使定价更加合理，使听证制度不至于流于形式，也不至于成为公用企业涨价的助推器，进而使听证制度能够真正代表民意，并成为缓解公用企业与消费者之间矛盾的重要沟通平台。

　　四、结语

　　公用企业的生产经营关系到社会公众的基本生产、生活状况，甚至与一国的发达与富裕程度紧密相联，因此其价格的波动一直备受关注，我国也一直没有放松对其价格的监控。随着社会政治、经济的发展以及人们文化理念的变化，如何有效监管公用企业的价格，使公用企业在实现利润的同时不至于损害国家与社会公众的利益，成为对其进行控价的关键，也成为控价的基本目标。因此，我国要尽快改革与完善公用企业价格管制制度，使管制制度更加适合我国目前的价格管控目标，并使公用企业能够更好地为社会提供优质优价的服务。




【作者简介】
郑艳馨，西北政法大学副教授。


【注释】
[1]石志勇：《西安：供热价格12年来首次上调》，新华网，2008年11月10日，2012年1月2日访问。
[2]张维：《西安供暖价格今日听证》，《三秦都市报》2011年8月23日。
[3][美]迈克尔·豪利特，M·拉米什：《公共政策研究——政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第154-155页。
[4]参见于良春：《自然垄断与政府规制：基本理论与政策分析》，经济科学出版社2003年版，第43-45页。
[5]参见张帆：《对自然垄断的管制》，载汤敏、茅于轼主编：《现代经济学前沿专题》（第二集），商务印书馆1993年版，第25-26页。
[6]参见黎民：《公共管理学》，高等教育出版社2003年版，第35-40页。
[7]据报道，国土部负责人称2010年全国土地出让款2.7万亿元同比增加70%，土地出让面积同比增加105%。一年来农产品价格飞涨，同大批农用地消失、生产运输成本高不无关系。古禅：《平抑措施垒高成本》，《信息时报》2011年1月15日，第D03版。
[8]参见陆丁：《寻租理论》，载汤敏、茅于轼主编：《现代经济学前沿专题》（第二集），商务印书馆1993年版，第150页。
[9][英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来、张守东、李静冰译，中国大百科全书出版社2000年版，第457-458页。
[10]Murray L.Weidenbaum.Business and Government in the Global Marketplace.Fifth Edition.New Jersey：Prentice Hall，1995.26.
[11]参见张宇、张晨、蔡万焕：《中国经济模式的政治经济学分析》，《新华文摘》2011年第19期。
[12]“自然垄断边界的移动”是指由于新技术、新能源和新产品的开发和利用，传统的自然垄断产业对地点、网络及基础设施以及资金的依赖程度正在不断减弱，其所经营的非竞争性市场的范围正在不断缩小，而可竞争性市场的范围正在不断扩大。
[13]有学者认为，公用企业经营的业务可以分为竞争性业务和自然垄断性业务（或称非竞争性业务），对这两类业务应区别对待。对公用企业的竞争性业务国家应该放开市场，引入更多的竞争者，从而刺激该类业务效率与效益的提升；对自然垄断性业务，国家仍应加以严格管制，在维持目前公用企业地位不变的前提下，对公用企业的实际经营者通过竞标的方式引入竞争机制，从而改善目前公用企业效率低下、服务态度差等问题。
[14]参见李珍刚：《城市公用事业市场化中的政府责任》，社会科学文献出版社2008年版，第217页。
[15]斯蒂格勒在其1971年出版的《经济管制理论》一书中提到了“管制俘获”理论，由于“管制俘获”现象的出现，管制机构不仅丧失了高管制效率，也丧失了其应有的独立性，管制机构沦为被管制企业利用的工具，甚至成为被管制企业的代言人和庇护者，社会公众也因此逐渐丧失了对管制机构的支持和信赖。管制机构成为一种“落伍的、不能适应技术和经济变化的官僚体制”。Keith M Howe.Public Dtility Economics and Finance. NewJersey：Prenice Hall，1982.169.
[16]参见梁盛：《全国天然气价上涨个别地区涨幅高于国家规定》，中国新闻网，http：//news.hsw.cn，2010年8月27日访问。
[17]参见《陕西天然气涨价：居民月增支出5块多打的贵1元》，陕视网，http：//www.sxtvs.com/content，2010年10月19日访问。
[18]参见汪生科：《豪门盛宴：央企十二强收入调查》，《理论参考》2006年第10期。
[19]参见白天亮：《叫停垄断福利只是第一步》，《人民日报》2007年3月5日，第13版。
[20]参见崔鹏：《谁在享受着高福利》，《人民日报》2010年10月14日，第18版。
[21]茅于轼：《公用事业的收费标准》，载周林军、曹远征、张智主编：《中国公用事业改革：从理论到实践》，知识产权出版社2009年版，第35-36页。
[22]参见盛宏：《公用事业的定价问题》，载周林军、曹远征、张智主编：《中国公用事业改革：从理论到实践》，知识产权出版社2009年版，第46页。