顺应民意 加快立法 营造保障我国劳务派遣工权益的制度环境

【出处】人权杂志2011年第4期
【关键词】劳务派遣工权益
【写作年份】2011年


【正文】

　　劳动就业是改善民生之本，社会保障是人类幸福之源，这是国际社会保障和改善基本人权的普遍做法，是促进我国经济社会可持续发展的政策取向，也是国家尊重和保障基本人权的显著标志。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，市场价格机制发挥对经济资源基础性配置作用，社会阶层结构和利益分配格局的深刻变化，企业劳动关系日渐市场化、契约化、多元化，已经成为我国社会转型期的基本经济体征和普遍发展规律。劳动和资本是现代企业最为构建的人力资源和生产要素，成为促进社会持续发展和经济转型升级的重要推动力量。企业经营者与职工群体构成重要的利益相关者，他们社会利益诉求及市场博弈行为也日渐常态化。近年来，国家通过加快劳动关系立法和优化劳动保障政策，不断增强法规政策对企业劳动管理的引导作用，国家通过创新社会管理制度和完善公共服务体系，根本目的就是要保障劳动者就业心态和完整的合法权益，才能有效改变企业“强资本弱劳动”的管理格局，使劳动力市场体系和企业劳动关系回归动态平衡，使劳动者的基本权利和自由在企业和社区得到落实。在我国现阶段劳动关系矛盾日益凸显的新形势下，加快对我国劳务派遣和非正规就业制度的立法，依法保障劳务派遣工的生存权和发展权，维护他们创新社会管理和基层民主政治参与权，比以往任何时候都显得尤为迫切和更加重要。

　　面对我国经济关系和劳动关系的新特点和新变化，各级政府要深入贯彻落实科学发展观，把着力改善民生问题和实现包容式增长作为首要任务。既要满足企业优化配置人力资源的迫切需要，构建更为科学合理的劳动保障政策和社会管理体系，又要表达政府部门对广大劳务派遣工的制度善意，督促各类企业履行守法经营和社会责任法定义务，帮助劳务派遣工形成明确向好的社会心理预期，不断改善他们作为普通劳动者的就业和生活心态，充分调动他们参与改革发展的积极性和创造性，团结动员他们为促进经济协调发展和改善民生幸福作贡献，使实现体面劳动和发展和谐劳动关系成为社会共识，为此提出如下的政策建议：

　　（一）推进立法进程，制定严格的行业管理制度和行为规范

　　与日本、欧美劳务派遣立法健全和制度规范不同，我国劳务派遣及其管理仍然处在初级阶段。劳务派遣公司作为我国现代新型的职业雇主组织，它是市场价格机制引导下劳动者市场就业的时代产物，是在经济利益驱动下形成的新型企业劳动用工形式，在提高企业劳动用工灵活性和人事管理专业化，优化配置我国人力资源和提高企业的劳动生产率，有效促进就业和再就业中发挥着不可替代的重要作用。它的最大特点是实现劳动力使用权和处置权的分离。但是相对传统劳动关系和城镇正规就业而言，它仍然是一种非典型的劳动雇佣关系及其表现形式，是非正规就业或称特殊正规就业的重要表现形式，也是我国亟待依法规制和科学管理的劳动用工新领域。目前我国劳务派遣制度中还存在着一些突出问题，企业劳动关系基本特征不够典型对称规范，客观上也推高了劳务派遣工依法维权的制度成本；有时发生劳动争议时难以追究相关单位的法律责任，容易加剧企业劳动关系和社会管理矛盾的蔓延和发展；从我国劳动力市场供求关系及其变化情况上来看，我国电力、石化、建筑等行业的大型国有垄断企业中，60-80%的一线劳动岗位是由广大劳务派遣工承担的，劳务派遣已经对正规就业产生明显的市场“挤出效应”；我国专项劳动立法和社会法制环境相对滞后，导致劳务派遣行业管理缺乏制度规范和政府监管，也造成劳务派遣工权益保障制度的普遍缺失，他们劳动工资福利水平只有企业合同制职工的三分之一，劳动合同签订履约率低和短期化趋势更加明显，他们劳动保护和生产条件环境无法得到有效改善，他们的利用诉求表达及其维护渠道不够畅通，部分劳务派遣公司有政府管理部门支持的背景，使依法规制和有效解决劳务派遣问题的前景更加复杂，这种与现行法律法规和社会伦理相背离的新劳动用工形式，社会媒体舆论和普通公众均对此缺乏充分信任和理解，这也是集体劳动争议和职工群体性事件的重要诱因，亟待引起各级政府高度重视和认真解决。

　　1、开展调研活动，推进立法进程

　　公平正义、文明民主、共同富裕是社会主义的旗帜。在我国社会民主化和公民意识觉醒的新形势下，要彻底打破既得利益集团对社会公共政策的干扰，积极妥善合理地解决劳务派遣制度中的突出问题，形成公平透明的社会价值取向和人权保障体系，形成我国完善的劳动保障政策和社会管理制度，这是各级政府改善民生和实现体面劳动的首要任务，也是包括劳务派遣工在内广大职工对政府的殷切期待。各级人大政府要深入开展立法调研和科学论证，广泛征求社会民意和专家学者的真知灼见，充分听取工会组织和劳务派遣工的意见和建议，积极推动全国人大制定出台《劳务派遣法》，形成符合国际通行惯例和中国特色相结合的专项立法，源头规范我国劳务派遣制度和配套政策机制，有效凝聚发展和维护和谐劳动关系的社会共识。要按照积极保障劳动者权益的社会法制原则，科学界定它的适用范围、市场性质和法律地位，依法规范劳务派遣三方所承担权利义务关系，特别明确“共同雇主方”之间的连带赔偿责任，依法保障他们的平等就业权和法定报酬权，有效实现他们的劳动经济权益和精神文化权益，积极营造适用依法行政和依法维权的社会法制环境，充分体现国家对劳务派遣工基本人权的强力保障。要完善对我国劳动保障法律和相关政策的审查程序，积极清理与市场经济和科学发展不相符合的政策法规。对于劳动法规政策规定不够具体明确的有关事项，可以申请由最高人民法院作出专门的司法解释，为劳动行政管理和人民法院依法审理劳动案件，为维护劳务派遣工合法权益提供政策依据和法律背书。政府要加强社会管理创新和完善公共服务体系，要及时制定《劳务派遣公司运行管理暂行条例》，尤其是《劳务派遣行业管理规范和实施程序办法》，科学区分普通工人和技术人员派遣的政策界线，形成劳务派遣的规范程序和管理制度要求。政府部门要加强社会法制宣传和公民素质教育，加强各级劳动行政管理和劳动监察执法的力度，进一步提高劳动法规政策的有效性和执行力，充分体现我国劳动关系法律法规的权威性，充分体现现行社会保障政策的实效性和操作性，逐步提高我国劳动关系法制化、制度化和规范化水平。

　　2、制定行业规划，形成管理规范

　　面对现阶段非正规就业迅猛发展的新形势和新特点，各级政府和社会各界要深化理论政策研究，构建完善的劳动力市场体系及政府有效监管体制，坚持我国以一元化为主导的劳动用工制度新格局，科学制定行业的科学发展目标和实施规划，加强行业协会和行业工会建设并切实发挥作用。要积极依托政府劳动行政管理基础信息平台，建立劳务派遣行业的市场需求预测和综合分析系统，完善劳务派遣基础信息数据库和信息服务系统，实现信息联动、资源共享、功能整合、监管到位。要健全政府部门依法审批劳务派遣制度的工作流程，完善劳务派遣行业基础信息公开披露和公示制度，强化政府部门的社会协同和加强有效监管的职责。

　　科学设定劳务派遣的行业门槛。要把加快我国劳务派遣活动的市场化运作，与加强政府宏观调控和强化社会道德约束相结合，科学设定我国劳务派遣行业的市场准入门槛和经营资质，明确工商类别申请、税务登记和依法注销等手续，及时向社会公开适用的特殊行业类别和工种名单，完善劳务派遣行业公共标准和绩效考核机制，不断强化劳动关系三方协商机制常态化监管的办法。各级工会要积极协助政府部门和行业协会，认真做好企业法人资格认定和劳动诚信年审工作，形成政府依法审核、规范退出程序及权益保障制度，建立劳务派遣的数理模型和绩效考核办法，实现社会法制监督和职工群众监督的制度合力，有效维系社会公众对劳务派遣制度的理解和信任。

　　明确规定劳务派遣的适用范围。劳务派遣只适用于那些特殊行业和用人单位，即《劳动合同法》规范的辅助性、临时性、替代性的劳动岗位。要积极探索建立有效防范企业风险的预警机制，应当实行向政府或者托管部门缴纳风险担保金机制，建立政府部门审查企业经营资质的专题报告制度；要把握劳务派遣活动中劳动关系存续的新特质，明确劳务派遣工转化为合同制职工的要件，在本企业连续工作或者相同岗位工作满3年以上，劳动技能和完成劳动定额超过企业平均水平，没有严重违反劳动法规和企业规章制度的记录，用人单位在招用新工人时必须优先考虑录用他们，政府劳动监察部门和工会负有监督落实的义务，规定劳务派遣公司在解除劳务派遣工的劳动合同关系前，必须预先30天告知当事人并书面阐明解除的合法理由，应当参照甚至高于合同制职工待遇给予必要的经济补偿。

　　3、依法签订合同，明确法律关系

　　各级政府要在完善劳动立法和行政管理的基础上，加强劳动执法检查和工会法律监督活动。劳务派遣公司和用人单位构成了“共同雇主方”，必须明确他们对劳务派遣工承担着连带经济赔偿责任。要建立健全审批劳务派遣的公开听证和公示制度，加快集体劳动争议仲裁和人民法院审理案件的效率，逐步有效降低广大劳务派遣工依法维权的制度成本，积极探索维护劳务派遣工的新途径和新变化，有效制止企业规避劳动法规政策和社会道德的行为。各级工会要积极配合政府部门有效开展工作，建立和完善劳动关系预警监测和应急调处机制，积极妥善处理集体劳动争议和职工群体性事件，及时提供职工法律援助和帮助他们申请司法救济，形成规范的劳务派遣行业管理和劳动法律关系，构建企业的持续发展环境和促进社会和谐稳定的环境。

　　（二）发挥政府引导作用，规范劳动关系的发展趋势和走向

　　企业劳动关系是最重要、最基本的社会关系，劳动关系的和谐是社会和谐稳定的基础。各级政府要创新社会管理和公共服务体系，既要尊重市场价格机制和提高企业的经营效率，为构建我国依法规制劳务派遣制度夯实管理基础，又要加强宏观调控和社会诚信体系建设，努力把维护劳务派遣工权益放在更加优先和突出的位置，凝聚实现体面劳动和改善民生的共同愿景，不断提高劳务派遣工对劳动关系和谐的满意程度，积极强化和不断实现他们的工作尊严感和社会幸福感。

　　1、发展和谐稳定多赢的新型劳动关系

　　要形成劳动立法、社会保障和群众监督的“三驾马车”，有效彻底改善劳务派遣工窘迫的生存和发展状况。各级政府要打破城乡二元结构统筹城乡协调发展，消除现行户籍制度对农村转移劳动力的限制，建立我国统一开放规范有序的劳动力市场体系，设法扭转劳动者在市场和企业博弈中的弱势地位，全面提高劳务派遣公司和用人单位的现代管理素质，全面提高劳务派遣工的职业技能和城镇文明习惯，既要保障他们享有企业“同工同酬”的劳动权益，又要积极维护他们的精神文化和社会民主权利，使发展和谐劳动关系和维护社会公平正义，依法保障劳动者权益成为社会的普世价值和共同道德。

　　2、积极提倡劳动关系一元化政策取向

　　各级政府要积极顺应社会民意基础的新变化，科学制定和调整劳动就业和社会保障政策，规定非正规就业向正规就业有序转变的实施要件。要从明确指导思想、优化劳动立法和完善制度措施的角度，牢固树立我国劳动关系一元化的基本价值取向，积极扶持带有社会公益性的公共就业及其服务机构，大力发展讲究诚信和优质服务的劳务派遣公司，逐步将劳务派遣公司与政府职能部门利益倾向脱钩，充分彰显政府部门为民谋利服务的政策初衷，积极引入市场竞争条件下的企业劳动诚信考核机制，努力把劳务派遣行业纳入城镇就业和再就业服务体系。督促各类企业履行社会责任与构建和谐的企业文化，坚决制止用人单位大规模裁减合同制职工的非正常现象，有效调节因社会分配问题形成各阶层利益诉求鸿沟，有效缓解部分职工的心态失衡和管理脱序问题，减少因企业劳动关系带来社会动荡的系统风险。

　　3、提升劳务派遣工的文化和技能素质

　　要把提高劳动者素质纳入经济和社会发展规划，每年合理编制政府财政收支预算和职业教育培训资金，定向委托公益性职业机构和工会开展订单式培训，监督企业把职工教育费切实用于劳务派遣工的培训，指导劳务派遣公司加强劳动技能和文化知识，监督用人单位确定科学的劳动定额和工作标准。工会组织要利用现有的组织资源和管理手段，充分发挥职业教育和文化活动阵地的重要作用，积极协助各级政府做好职业素质教育和技能培训工作。“共同雇主方”工会要深入职工中了解思想动向，督促企业加强安全生产和劳动管理制度，形成有效维护劳务派遣工权益的联动维权机制，不断增强他们对企业发展的归属感和责任感。

　　4、加强政府劳动职能部门执法监察工作

　　各级政府要深入贯彻落实以人为本的科学发展观，形成加强社会管理和公共服务的制度合力，重点是加强政府部门对劳务派遣活动的劳动监察，建立人大代表和政协委员劳动执法检查和专项视察制度，建立各级劳动关系三方定期协商与会办制度，深入检查劳动合同签约率和缴纳社会保险情况，监督工资支付、工作时间、劳动保护、休息休假的落实。一旦接到劳务派遣工对企业劳动侵权的投诉后，政府部门要联合工会认真查验核实后作出处理，责令企业停止侵权、限期改正并给予经济赔偿，确保他们的劳动经济权益和公民人格尊严得到充分尊重。

　　（三）体现工会组织作为，积极维护劳务派遣人员合法权益

　　发展和谐劳动关系和维护职工群众的合法权益，既是广大职工群众对各级工会的新期待，也是工会组织履行职能和科学定位的新使命。各级工会要深入贯彻落实职工为本的工会维权观，充分发挥组织引导服务和维护职工的重要作用，深刻反映社会民意和劳动关系的新变化，努力把广大劳务派遣工组织到各级工会中来，带着深厚的阶级感情和社会责任做好职工群众工作，深入开展和创新发展工会各项重点工作，为实现体面劳动和构建和谐社会奠定群众基础。

　　1、积极畅通劳务派遣工的利益诉求渠道

　　各级工会组织作为职工权益的代表者和维护者，要着力提高源头参政议政的能力和水平，充分发挥与政府联席会议、劳动关系三方协商机制作用，源头参与劳动法律和社会管理政策的制定，宏观维护好社会公共利益和劳务派遣工权益，扩大新形势下新工会工作的针对性和社会影响。人大代表和政协委员要提出加强社会管理的提案和建议，积极参加立法调研和联合执法检查，有效凝聚共同发展和谐劳动关系的社会共识。要积极把劳务派遣工纳入企业民主管理和职工文化建设，深入开展群众性技术创新和劳动立功竞赛活动，帮助他们参与工资集体协商和创建和谐企业活动，不断增强现代产业工人和工会会员意识，加强企业行政和劳务派遣工的交流和对话，加强对劳务派遣工群体的心理疏导和人文关怀，大力营造维护职工利益和促进社会稳定的舆论氛围。

　　2、有效维护劳务派遣工的劳动权益和社会权利

　　各级工会要积极配合政府部门实现体面劳动，督促各类企业把劳务派遣工与其他职工同样对待，构建企业民主参与和民主管理的对话机制平台。企业工会帮助他们推举代表参与工资集体协商，建立劳务派遣工工资随企业效益增长而增长的机制，以企业的劳动关系和谐稳定促进社会的和谐稳定。要建立企业劳动关系的预警监测和应急调处机制，妥善处理集体劳动争议和职工群体性事件，有效化解企业劳动关系和内部管理矛盾，上级工会组织要派出公职律师和劳动争议调解员，协助企业工会听取劳务派遣工的意见和呼声，协助政府部门落实劳务派遣工的社会民主权利，及时纠正把他们选举权和被选举权边缘化的倾向，帮助他们形成民生改善的心理预期和就业心态。各级工会要努力把他们纳入到工会送温暖活动中，纳入到各级工会组织主导的困难职工帮扶体系中，实现工会帮扶体系和社会救济制度的有效衔接，让他们感受到各级党政的关怀和工会组织的温暖。

　　3、大力构建和谐互动的企业和职工文化

　　各级工会要充分发挥工会群团特色和独特优势，构建和谐健康的企业文化和职工文化氛围，不断提升劳务派遣工科学文化和思想道德素质，不断提炼具有时代特征和现代理念的企业文化，通过有效构建和谐金卡的企业文化和职工文化，建成企业利益共同体、事业共同体和命运共同体，帮助各类企业家牢固树立以职工为本的经营理念，帮助广大职工牢固树立与企业共谋发展的现代意识，用企业哲学和企业精神团结激励广大劳务派遣工的斗志，为企业改革发展稳定填充精神动力和智力支持，为全民共建共享和谐社会营造浓厚的社会舆论氛围。

　　在国际后金融危机和加强社会管理创新的背景下，要积极构建以党政为主导的维护群众利益机制，形成社会各界广泛参与和有效协同的组织机制。各级政府要不断加快劳动关系立法进程和检查执法，始终坚持积极的公共财政政策和充分就业政策，解决职工最关心、最直接、最现实的利益问题。各级工会要热情认真督促劳务派遣公司和用人单位，带头模范执行国家劳动法律法规和社会保障政策，强化企业的社会责任意识和道德自律行为，有效维护广大劳务派遣工的合法权益和基本人权，充分调动他们的积极性、主动性和创造性，团结带领广大职工为实现“十二五”规划目标，不断开创科学发展新局面建功立业。




【作者简介】
钮友宁，单位为江苏省总工会办公室。