审判管理：功效、局限及界限把握

【出处】《法学研究》2011年第4期
【摘要】审判管理是对审判活动的组织、协调和监督。当前加强审判管理的特点，包括审判管理组织与管理措施的强化，管理的严格性与精细化程度的提高，信息平台的构建与技术手段的充分利用，管理活动中行政元素的强化以及对审判的渗入。这种状况既有国家管理的宏观背景支持，又有法院自身的原因。其现实意义是有利于保障审判的公正、效率、廉洁和司法统一性。但也有不符审判规律及不规范的问题，还可能扭曲审判行为。应当从“法院逻辑”即“裁判逻辑”中寻求司法建设的常识，重视审判资源配置，强化基础意识防止轻重倒置，同时继续按照司法规律推动法院改革；注意审判管理重在审判权外部展开，实现“以外促内”；限制和规范审判管理权干预案件的实体处理；正确把握评查与考绩的方法与限度。
【关键词】审判管理；审判权；司法规律；相对合理
【写作年份】2011年


【正文】

　　2010年以来，最高法院将加强审判管理作为法院的一项重点工作，进行了一系列的动员部署。相关会议多次召开，相关文件出台或将出台，法院审判管理已呈全面强化之势。法院的审判管理不是一个普通的内部管理问题，它关系司法运行的机制、影响依法独立行使审判权等司法原则的贯彻，并最终在相当程度上影响审判的公正与效率。如何认识这一趋势，在加强审判管理的过程中应当注意什么问题，是当前司法制度研究需要关注的课题。本文对此作一探讨，以供有关方面参阅考虑并促进相关问题的学术研究。

　　一、加强审判管理的内容及缘由

　　（一）当前加强审判管理的内容和特点

　　审判管理，即对审判活动的组织、协调和监督，是保证审判的有序进行，保障司法公正与效率的必要活动和制度安排。[1]我国传统的司法模式是审判与管理不分的司法权行政化模式，其中并无专门的审判管理活动。随着文革结束，法制逐步建立，传统司法模式被打破，法院系统开始重视审判管理，将其作为法院改革和制度完善的重要内容。首先是一些法院基于自身管理制度建设的需要，对审判工作管理模式进行了有益探索，积极推行案件审理流程管理制度，设立独立于审判机构的管理部门对立案、送达、开庭、结案等审理阶段进行统一安排并采取跟踪措施。这一改革措施在《人民法院第一个五年改革纲要（1999年一2003年）》中得到肯定，纲要将建立案件审理流程管理制度，作为加强审判管理的重要任务，同时提出了办公现代化的建设目标。《人民法院第二个五年改革纲要（2004一2008）》进一步提出，要改革和完善司法管理制度，为人民法院履行审判职责提供充分支持和服务。“二五纲要”进而提出法院审判管理制度改革完善的内容，一是建立健全审判管理组织制度，明确审判管理职责；二是健全和完善科学的审判流程管理；三是改革司法统计制度，加强统计信息的分析和利用。从“二五纲要”的体系框架来看，法院审判管理制度是一项独立于诉讼程序制度、执行制度、审判组织和审判机构制度、具有自身理论逻辑的管理制度，它与司法政务管理、司法人事管理制度一起，构成了法院管理制度的三大支柱。根据“二五纲要”的精神，各地法院开始在总结审判管理制度改革经验的基础上，对改革的内容和具体措施进行调整和完善，除进一步改进审判流程管理规定之外，还制订了一系列有关案件质量评查的具体规则。从各级法院审判管理制度改革的实际内容来看，这一时期法院审判管理制度改革的重心已经由原来的案件流程管理制度改革向强化案件质量管理方向转变。[2]

　　2009年以前的人民法院审判管理主要包括三个方面的内容。一是案件流程管理。即由专门机构对案件的立案、排期开庭、审理、送达、审限跟踪、执行、归档、移送上诉等不同诉讼阶段进行跟踪检查和监督。审判流程管理的实质是将实体审判权和流程控制权实行相对分离，从而实现在案件审理上的权力制约，增强案件审理的透明度，从制度上保证司法的公正和效率。二是案件质量评查。审判管理制度的根本目的是为了提升案件审判质量和效率。因此，建立科学的案件质量评查制度是各级法院进行审判管理制度改革的一项重要举措。案件质量评查制度是指上级法院对下级法院，各级法院对本院所审（执）结的各类案件的实体、程序、法律文书、案卷归档等情况进行的内部检查、评价。三是司法绩效评估。即根据司法的目的、功能和特点，从客观反映司法质量、效率、效果和社会公众满意度各方面情况出发，结合各种统计资料，对法院和法官的司法绩效进行总体性、数量化的评价和判定，将司法绩效评估指数的高低作为法院评先评优和考核法官业绩的主要依据，发挥司法绩效评估的价值指引和行为导向功能。[3]

　　最高人民法院于2009年3月发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009一2013）》，仍然要求改革和完善审判管理制度，但着墨不多，延续了“二五纲要”的基本思想和举措，同时强调制定符合审判工作规律的案件质量评查标准，以及统一适用的审判流程管理办法等。但在2008年3月王胜俊院长任职以来，法院工作整体呈现加强管理的趋势。而从2010年以来，最高人民法院进一步强调加强审判管理，并结合“社会管理创新”的政法工作总体要求，提出了加强审判管理的新的思想和工作内容。如王胜俊院长于2010年8月10日在江西井冈山举行的全国大法官审判管理专题研讨班上强调“创新和加强审判管理”，重点抓好五项工作：一是创新和加强审判质量管理。包括宏观层面的审判质量评估，微观层面的案件质量评查，以及建立常态化的案件质量评查机制。二是创新和加强审判效率管理。主张合理配置和优化司法资源，推进案件繁简分流，倡导均衡结案，注重考察审限内结案率。三是创新和加强审判流程管理。包括强化节点管理，强化审限监控，强化程序监督，加强对审判行为和过程的监督。四是创新和加强审判层级管理。要求进一步完善院、庭长依法监督指导办案制度，加强上级法院的宏观指导和业务指导，统一法律适用和裁判尺度等。五是创新和加强审判绩效管理。要求设定科学的审判绩效考评指标，完善评价方法，同时建立审判管理与考核奖惩对接机制。[4]

　　分析2010年以来人民法院加强审判管理的工作，可以梳理出以下几个特点：

　　一是审判管理组织与管理措施的强化。2010年11月，最高人民法院审判管理办公室正式成立，最高人民法院常务副院长沈德咏在成立会上强调，要以设立审判管理办公室作为新的起点，以更大的决心，更实的举措，切实推进审判管理工作。[5]地方各级法院的审判管理机构也呈加强趋势。同时，按照最高法院的要求并基于本身的自觉，各级法院加强审判管理的一系列措施相继展开。

　　二是管理的严格性与精细化程度的提高。案件质量评查与绩效评估的指标分解更细更严，从而更有利于对案件质量和审判绩效进行全面的监控。流程管理则强调“节点管理”和效率监控。有的法院将审判、执行过程分解为上百个节点，进行细致的案件流程监控，从而使管理者对每一案件的重要情况与进程都能充分了解和有效监督。

　　三是信息平台的构建与技术手段的充分利用。以科技促管理是本次加强审判管理尤为突出的一个特点。因为信息平台的构建与信息化技术手段的运用是加强审判管理的条件和基础，无论是流程管理、质量评查、绩效考核乃至层级管理，在相当程度上都有赖于信息化手段。因此从最高法院到基层法院，在加强审判管理中非常重视信息化手段的利用。近年来最高法院提出“科技强院”的方针，采取有效措施加强信息化建设。法院审判人员和审判管理人员由此能够及时、全面地获得必要的审判资讯，以实现对个案的全方位有效管理与监督，以及依靠信息平台全面掌握法院审判态势，增强审判态势分析的敏锐性、针对性和建议对策的可行性、实效性，从而促进审判公开与审判规范，有效提高审判与审判管理活动的效率和效益。[6]

　　四是管理活动中行政元素的强化以及对审判的渗人。管理本身具有自上而下的行政性质，而在法院工作中，对审判事务和审判相关事务进行行政管理也是必要和必需的。但行政权力能否直接介入审判过程并影响甚至决定案件的实体处理，在多年来推进审判管理的过程中，这一问题实际上并未解决。院、庭长并非审判组织，但作为行政负责人，其监督、指导办案的做法，实系各级法院长期以来的实际做法。但在前些年的改革中，为遏制司法行政化趋势，强调对这种做法的限制和规范。近年来，法院工作的行政化有“回潮”趋势。而本次加强审判管理的突出特点之一是明确提出加强审判的“层级管理”，要求“院、庭长监督指导办案”。虽然也讲尊重审判规律，但在强调院、庭长保障案件质量尤其是重点案件质量的责任之下，不可避免地使行政权介入审判过程，并使审判活动中的行政元素得到强化。而且审判绩效考核，本质上属于自上而下的管理方式，其强化过程也会促使法院活动中行政元素的活跃与行政功能的强化。在这个意义上，以“三五改革纲要”为制度背景的加强审判管理，从近期反映出的情况和态势看，以法院行政管理权的强化和审判权的适度限制为其重要特征，与“一五”、“二五”改革纲要施行期间强调将审判权“还权”于审判组织，辅之以审判管理的加强，已经有了一定程度的质的区别。

　　（二）当前加强审判管理活动的背景和缘由

　　当前加强审判管理，既有国家管理的宏观背景支持，又有法院自身的原因，主要有以下几点：

　　1.国家管治中“集中性统合”的强化。这些年来，中国经济高速增长，国力有了很大的增强，但传统的以集中统一为特征的国家管理和社会治理方式并未发生根本改变。为应对危机、完成重大国家任务，以及巩固执政地位等需要，在某些方面进一步强调集中性，强化“举国体制”下的资源统合。而司法作为国家管治的一个基本方面，必然被纳人这种集中性统合。近年来，强调加强党的领导以及服务大局，正是服务于此一“集中性统合”的目的。在这一统合过程中，司法的自治性资源有减弱趋势。而法院系统加强审判管理，在一定程度上由下而上地集中权力，应该说体现并配合了这种国家管治上的集中化倾向。

　　2.司法化改革遇到障碍后的改弦易辙。就法院自身看，加强审判管理的重要原因，是按照原有的司法改革思路建设法院遇到一定的障碍。前些年的改革，在审判管理上有一个中心思想，就是尊重司法规律，还权于法官与合议庭。这是针对长期以来司法行政化、不尊重司法规律的弊端，其改革方向应当说无可非议。但是这一改革存在一个很大的问题，就是司法体制和基本运行机制的改革，包括法官制度的改革没有跟上。如果配套改革缺位，法官权力增大，其腐败机率就可能增大。而推动司法体制、机制与法官制度的配套改革，在保障法官独立的同时保障法官的素质以及公正审判的条件，形成司法体制的重大变革，需要政治体制改革的配合，只靠法院是不可能完成的。而这种体制上的改革目前尚难成为现实，因此改革方向就可能出现某种扭变，即采取加强审判管理与监督的措施，通过行政的力量，弥补仅仅依靠一线审判力量的不足。即一线可能守不住，就加强二线、甚至三线的防御，从而实现审判的基本功能。

　　3.应对司法不公与腐败的举措。当前加强审判管理，也是基于司法的现实，即司法腐败与司法不公的问题较为严重，司法的公信力较低。[7]这与法官队伍的总体状况不佳及司法廉洁与公正的相关支持条件不足有关。我国法官数量很大但普遍素质不高，而且保证其勤勉廉洁的机制不健全，这种情况下，按照司法本身的要求对他们放权，不可避免地会带来腐败与不公正问题。但在另一方面，法院不像政府，法院领导较难以行政命令的方式介入审判，因此“审判权旁落”，对审判质效不高的问题难以有所作为，是许多法院院长的感受。这种情况下，院、庭长利用行政管理权，以加强审判管理的方式“管住审判权”，尤其是一些重要案件的审判权，以提高审判质效并抑制腐败，已基本取得法院领导层的共识，并成为一种趋势。

　　4.办案数量激增之下的应对措施。近年来，由于转型时期社会矛盾凸显、纠纷普遍，法院受理的案件大幅度增长。为提高诉讼效率，也防止因案件负担过重而出现“萝卜快了不洗泥”现象，降低司法质量，法院加强审判管理，可以说是因势而为。这也是一种普遍的司法行政现象。美国司法体制过去并无严格意义上的司法行政，但从上世纪20年代开始，司法行政运动蔚为风潮，联邦最高法院塔夫特院长推动组织设立联邦司法会议，开始有司法行政雏形。60年代美国法院的案件负担激增，伯格院长遂倡导专业化的法院管理，其中一个重要内容是绩效评鉴包括法院整体绩效的评鉴与个别法官的评鉴。战后日本曾因司法行政过度干预的教训，在美军的授意下，取消考绩及案件收结情况报告。但后来因为制度运作的客观需要，逐渐恢复考绩制度，重新实施未结案收结情况、迟延审理案件清理计划等司法管理制度。韩国在1993年推动大幅度的司法改革，考评制度的加强也是一个重点。该国此前对法官不作考评，后修改法院组织法，建立服务成绩的考评，并作为法官迁调等人事管理工作的参考。[8]不过，域外审判管理的推进，以不损害法官独立性为底线，一旦审判管理行为过度或不当，以至违背审判规律并可能妨碍审判独立，就会受到抵制，甚至废除或松弛相关管理制度。这也同我国目前的审判管理有质的区别。[9]

　　5.“能动司法”指导思想的体现。近年来，最高法院将“能动司法”作为法院工作的重要指导思想。这里所讲的“能动司法”，绝不同于国外司法中的“司法能动主义”，而是基于将“司法权作为至关重要的执政权”，“把人民法院工作放在党和国家工作大局中加以考虑”，[10]而要求充分发挥司法服务大局的能动作用。能动司法，就外部功能而言，就是要求通过司法审判与推进“大调解”等，服务党和国家的工作大局；而在内部，就符合逻辑地要求“加强审判管理”，使管理层在审判事务上由被动变主动，由消极变能动，以实现法院工作一体化以及有效贯彻司法政策的要求。

　　二、当前加强审判管理的意义与局限性

　　当前法院工作中加强审判管理，比较符合中国现实体制的要求，符合中国目前的“社会逻辑”。笔者曾撰文分析法院工作中的突出矛盾，其中之一是在司法建设中社会逻辑与司法自身逻辑的矛盾。笔者认为，司法是对冲突的事实及诉求进行判断和处断，司法的中立性、被动性、亲历性，司法官的独立性以及相伴随的德性和才能，是司法的逻辑。但在目前这种集中性、统揽型体制之下，以上令下从为特征的行政逻辑才是各种权力运作中共同的根本性行为逻辑。在此之下，司法作为社会整体管治体制的一部分，其内部独立自治的程度十分有限，它的中立性与被动性也受到一定的限制。一方面在外部，为配合中心工作，司法需要采取某种比较主动的姿态；另一方面在内部，上命下从的行政原则不可避免地渗透于司法。[11]可见，在目前的体制及其运作机理之下，加强审判管理是符合“社会逻辑”的顺势之举。

　　当前加强审判管理的最重要的理由和最显著的意义，是在现实条件的限制下，对于保障审判的公正与效率具有积极效用，对于防止司法腐败也能发挥一定作用，同时在法官数量大而素质参差不齐的情况下，还有利于加强司法的统一性，防止或减少同案不同判的情况发生。其支持理念有三点：一是对操作过程的精细化管理与质量监控。也是将裁判的产生过程当成一个生产线及流水作业，.借用企业质量管理方式来管理审判过程（因此企业质量标准管理系统近年来在司法建设中有时被引用）。每一道工序的设置、技术与工装（生产制造过程中所用的各种工具）的采用、操作的规范等等，都作较严格规定，并建立检查评估机制。二是对一线操作可能出现问题的警惕与防范。包括事前的防范（如分配案件选任承办法官时的斟酌）、事中的动态监控与事后的检查评估等。总的概念是“加强监督”，以防止司法腐败与司法不公。三是对重点部位的关注。本次加强审判管理虽然有强力推动，但应当说对整体的审判机制并无根本性冲击。因为法院系统经多年改革，审判运作方式的基本形态已经形成，审判组织的功能也大致明确，如果否定已形成的运作机制，将会导致审判秩序的紊乱，后果不堪设想。因此，加强审判管理，是在原有机制上的局部性调整，重点解决一些突出的矛盾。而行政元素的活跃及其对审判的介入，主要表现在“管住重点案件和重点人员”。[12]所谓“重点案件”，是指重大、复杂、敏感包括社会影响大的案件；所谓“重点人员”，是指业务不强或操守可疑的人员。[13]

　　这些理念与做法不太符合一般意义上的司法理念与规律。因为对审判进行流水作业式的质量监控以及对一线操作的防范，尤其是对审判活动的行政干预，与审判作为高智能性和复杂性活动并需要司法主体作自由裁量的特点不尽相符，与审判崇高的理念和机制有冲突，与审判独立的原则相矛盾。然而，我们却不能因此而否定其具有某种相对的合理性。

　　所谓相对的合理性，也称附条件的合理性，是笔者对中国司法改革与操作的一种基本主张。即在一种不尽如人意的法制环境中，在多方面条件的制约之下，司法改革与司法操作只能需求一种相对合理，而不能脱离环境与条件去追求一种理性原则和理想状态。[14]由宏观背景看，我国目前处于社会转型时期，社会发展不平衡，建立的法治也只能是一种“有限法治”，即法治与非法治的状态并存。而就司法建设而言，司法化改革的管道受阻，法官队伍建设以及审判独立的保障条件跟不上，在现有的司法主体条件与司法制度资源约束之下，无由充分信任法官、过度放权于法官，而在限制条件下加强审判管理与监督，将在一定程度上有利于审判的公正与效率。[15]当前加强审判管理的诸项措施确有不尽合理之处，而且难以避免其可能产生的副作用。但是，相对合理主义正是承认合理的目的可能需要采用不尽合理的手段实现，这是因为环境条件对目的实现的程度以及所实现目的的手段形成双重制约。例如，有人会问，既然某些法官能力不足、操守可疑，为什么不采用从根本上解决问题的办法，即重建法官队伍、重设法官制度，从而重塑法官形象？但问题就在于，多种原因导致看似合理的应为之举，在当前并不现实，因此不可避免地需要采用其他不尽合理的方式实现相对合理的目的。这是一种现实主义的改革进路。

　　但同时也要注意另一方面，即这些措施因为其本身具有某种不符合规律的特性一，对现实司法运行可能造成一定的负面效应，分析如下：

　　其一，可能损害审判的亲历性与独立性，有悖于审判的规律，并妨害案件质量提升。强化审判管理，必然强化审判活动中行政的力量。对审判委员会不参加审判却要做出裁判的不符合规律性，过去已有大量论述。院、庭长介入审判亦同。而克服和限制审判行政化，正是“一五改革纲要”、“二五改革纲要”的一个重要出发点。不过，对上述“弊端”可能提出两个方面的反驳：

　　一个方面是直接质疑前提的观点。有的学者认为，作为司法活动特点的亲历性，主要是解决，事实认定的问题，不解决法律适用问题；现代科技已经解决了信息沟通问题，院、庭长可以通过重大案件庭审录像录音、即时电子卷宗查阅等远程手段解决亲历性不足的问题，因此不能机械僵化地理解参加庭审、主持询问才是亲历性，亲历性等经典原则也在不断变化发展并应赋予新的内涵。院、庭长往往也是优秀法官，不让他们参加实体审判是审判资源的浪费。[16]

　　可以说，这一观点质疑诉讼的公理，虽然大胆却根据不足。司法程序作为判断事实、处理个案冲突最合理、最公正的手段，一是因为它的亲历性。判断和处理者必须经历程序，以直接而全面审查证据的方式获取最丰富的证据资讯。二是因为它的程序制约。即程序的展开与心证的形成，都受到严格而公正的程序规则包括证据规则的制约。三是它的相对制度。即作为裁判者的第三方必须听取当事人双方的意见和辩论，在一种三方组合互动的关系中，获得案件处理的结论。而院、庭长以行政首长的身份参与案件的实体处理甚至主导案件走向，一是很难达成亲历性。他不可能像审判法官那样经历诉讼过程及阅卷，只能通过听取汇报、通过查阅某些纸质或电子资料大致了解一下案件情况。如果认为这就是亲历性，那么，法庭审理以及相关的证据审查活动似乎大都可以省略。二是难以受到程序制约。因为院、庭长参加实体审理的活动是不公开的、非程序化的、排斥法院外主体监督的，在这种情况下，程序规则与证据规则的适用受到很大的限制。三是可能在某种程度上脱离兼听不同意见的相对制度。因为院、庭长所直接听到的往往是案件承办人对事实认定和案件处理的意见，而承办法官与合议庭的汇报很难避免其已有心证及法律意见倾向性的影响。而依靠汇报处理案件，正是许多错案发生的重要原因。而且，在目前的用人制度之下，院、庭长不一定是优秀法官，或者说不一定较之合议庭的审判法官更高明。可见，院、庭长通过行政管道介入案件甚至决定案件处理的做法，确有与诉讼规律相悖之处，对其弊端必须充分注意并尽量降低。

　　另一方面的反驳意见是认为通过“两权”分离，可以保证审判权的独立运行，不以审判管理权侵夺审判权。因此，既遵循了司法的规律，又保证了对审判的有效监督，促进了司法的廉洁与公正。这也是目前有关单位介绍经验的一个基本观点。而为维系此种“双轨运行”，在具体做法上，则要求院、庭长不能改变合议庭的意见，只能提出建议，或者通过审判长联席会议等方式帮助合议庭，如仍有分歧，则可提交审委会决定。[17]然而，笔者认为，目前要对案件实体问题进行有效的审判管理，不可避免地导致行政权干预审判。因为，目前普遍推行的审判管理中，对案件实体处置所作“层级管理”，主要的手段和方法包括：对重要案件选择办案人员，裁判文书的审查签批，重大、复杂、疑难、新型与敏感案件的组织讨论，甚至对某些案件的处理直接进行行政指导乃至下达指令等，这是审判管理的现实而且由于审判管理的其他内容，以及目前的法院人事管理、司法政务管理，本质上都是行政管理，而处于行政上位的院、庭长因其权力所具有的资源，任何一个审判法官都不会轻视。因此，即使提出的是“建议”，往往也可能是变相的指示。成都中院的“点、线、面”审判管理经验，对于案件实体处理最为关键的一条，是“点上管住重点案件与重点人员”。而要管住，不可避免地要以审判管理权影响甚至在某些案件中决定案件如何处理，即可能在实际上代行审判权。这些做法均与审判独立的要求相冲突。[18]因此，笔者认为，两权分离是相对的。不如在承认两权分离的必要性的基础上，也承认分离的相对性，然后认真研究审判管理权对审判权的影响方式和影响限度并对其进行规范。

　　其二，仍然不能避免审判与审判管理活动的不规范。审判管理权对实体审判活动的介入，其方式很难界定，各种显在的、潜在的资源，使行政上级具有较强的干预能力，同时这种干预具有很大的不确定性，导致管理的不规范问题。这种不规范主要包括管理对象与内容的不规范，以及管理方式的不规范。由于受到管理能力与司法规律的双重限制，对实体问题的审判管理，主要针对审判客体中的“重点案件”和审判主体中的“重点人员”。但是何为重点，却可能因不同的管理者看法不同而有较大区别。虽然法院加强审判管理的过程中力图界定其范围，而且通过加强审判管理，过去那种对实体审理的行政介入十分随意的状态得到某种程度的抑制，但由于这种管理具有选择性特点，因此不确定性与不规范性仍难避免。另一方面是管理方式的不规范。对实体问题的审判管理，原则上应当是磋商、建议而不指令，但如前所述，由于管理者所掌握的权力资源，磋商、建议与指令常常并无实质区别，有时前者只是后者的一种委婉的表达方式。管理方式的不规范，还因为管理者对案件的介入是不规范的。有别于合议庭的参审与阅卷，院、庭长可能阅卷，可能听审，但通常没有时间仔细阅卷，也没有时间全程听审。[19]其获得案件信息的渠道，介入案件的深度，进行行政指导的方式都是不太确定的，因此参与案件的方式是不规范的。这种不规范的一个重要原因是没有法律程序进行约束；其管理行为是一种内部行为，外部很难进行有效的监督。

　　其三，可能抑制法官独立负责的精神，扭曲审判行为，乃至影响法院的可持续发展。审判管理的强化，有强化法官司法责任心的功效。流程管理、质量评查和绩效考核，使具体案件的推进状况可见、可控，使任一法官的工作状态可知、可评，因此能够促使法官提高审判质量和效率，其积极意义应当肯定。但目前的管理方式也可能对法官审判心态产生一些负面影响：一是审判权力的集中影响法官独立负责的精神。目前强化审判管理，形成部分审判权力的上收。由此带来一线法官不愿负责，更不敢独立特行，而遇到难题就请示，将矛盾上交的情况趋于突出。法院一线法宫的司法心态堪忧。[20]二是建立在数字管理上的指标考核，可能扭曲诉讼行为。分解指标，严格评查与考核，对审判活动在数字上进行管理，有其管理科学上的积极意义。然而，审判是复杂的、高智能的、诸多因素交互作用的社会活动，不能简单地诉诸数字化管理与评价。否则，难以实现评价的科学性，还由于评查考核中审判指标的重要性与导向作用，法院和法官可能会为了指标考核的需要扭曲审判行为妨碍司法公正，[21]甚至出现人为影响指标乃至弄虚作假败坏法院形象的行为。[22]三是案件负担加重，同时管理趋严，但激励不足，容易产生“约束疲劳”，法院工作的可持续发展堪忧。近年来，诉讼案件大幅增加，法官的工作量加重，尤其在较发达地区，相当一部分一线法官已不堪重负。同时，由于影响、制约法院的内外部因素很多，裁判需考量的因素较为复杂，而法院和法官的权威性又严重不足，使得审理与裁判难度增大。而法院的行政化因素有增无减，同时法官待遇并无明显改善，加上严格的考绩与评查，使不少一线法官对法官岗位缺乏充分的荣誉感与自信心，同时缺乏积极向上的进取心态。如升迁为“某长”无望，则可能希望有好的机会而调离法院或调离审判工作岗位，这种情况较为普遍。[23]

　　其四，产生一种“路径依赖”，导致一定程度的“恶性循环”。由于加强审判管理的现有内容不可避免地导致法院管理包括案件审判中行政元素的强化与活跃，而且不可避免地以直接和间接的方式限制合议庭与法官的审判权，这就可能在某种程度上形成一种偏于行政化的“路径依赖”，甚至产生“恶性循环”，即由一线不强引致加强管理。但加强管理后，可能反过来使得一线不强的问题得不到解决，甚至更为严重。

　　最后，我们还要考虑国家治理方式的转型。中国在市场化改革取得重要成绩、经济发展速度很快的情况下，如何适应市场经济的良性化和可持续发展，以及如何解决目前社会矛盾尖锐、不稳定因素严重情况下的维稳问题，实现国家的长治久安，这是一个路径选择问题。如果没有法治，没有一个权威与公正的司法，中国经济社会发展就会遇到很大的障碍。可以说对此已有相当的共识。因此，当前以大力加强审判管理配合“集中性统合”的管治方法，对法治的建立是否可能产生负面的作用，这也是一个值得考虑的问题。

　　三、遵循司法规律建设司法

　　中国的司法改革及由此而实现司法的独立与公正，可谓任重道远。在相对合理主义视角下的渐进式改革过程中，既要根据现实条件努力实现现实操作的相对合理，又要基于司法建设的规律明确司法建设的目标。因为只有明确目标、遵循规律，我们的改革才能有效地促进司法进步并以此促进社会进步，我们在现实条件下“相对合理”的努力才能具有渐进地推进司法效能改善的良性作用。为此，需要注意以下几点：

　　（一）由“法院逻辑”即“裁判逻辑”中寻求司法建设的常识。司法建设既有复杂的关系需要清理，又有简单的逻辑需要遵循。当我们的智识可能被纷繁的说法所遮蔽时，最简单的除蔽方法是回到常识。对人类社会发展史稍作考察，就会发现一个普遍的现象：常态社会的纠纷解决是争议的双方之间设置一个中立的裁决者。马丁·夏皮罗称，“对于各种不同的文化而言，无论何时，当两个人之间发生了靠他们自己无法解决的争议时，根据常识的一个解决方法是召集第三方以帮助达成一个解决方案。这一简单的三方结构的社会发明在时间和空间上都如此地普遍地存在着，以至于我们发现几乎没有一个社会不使用它，不同地方的法院由于这个三方结构对于普通人想法的巨大吸引力而获得了基本的政治合法性。简而言之，为了达到争议解决的目的的三方结构是法院的基本社会逻辑，这一逻辑如此令人信服以至于法院已经成为了一个普遍的政治现象。”[24]中国法文化亦同。从先秦时期，“两造俱备，师听五辞”，即法官在争议双方到庭的情况下通过听审解决纠纷，已成为被普遍确认的纠纷解决的基本结构，亦为解决纠纷的基本方法。可见，争议双方在第三方主持下解决纠纷，可以说是具有普遍性的法院逻辑。

　　正是由“三方组合”的纠纷解决逻辑，可以发现对法院建设的基本要求：即“公正”，也就是客观和不偏不倚地做出裁决，是法院得以存在所必不可少的，即“司法程序的心脏”；“争讼”是“法院工作的焦点和正当理由”；而“法律原则”是必须的条件，因为它将法官和当事人之间的利益调解人区分开来，而后者“只是为了达成当事人之间观点的妥协”；“独立性”则为法院存在的先决条件，因为“在法官做出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。”[25]因此，法官的独立是与生俱来的，是法院制度设置最基本的要求，即如马克思所说，“法官除了法律没有别的上司”。[26]

　　此外，上述一切要素存在的前提和保障，是法官的德性和才能以及由此生成并由制度保障的权威性。

　　然而，对上述“裁判逻辑”或曰“法院逻辑”及其蕴含的原理，似乎并非不可质疑，尤其在中国法的语境之下。其中，有一种质疑尤须回应，即法院和法官也需要被监督，因此，“三方组合”中裁判的至上性是相对的、有限的，加强审判管理和监督符合权力制约原理。诚然，任何一种权力都需要监督制约，这是政治学的公理。然而，监督制约的方式则因不同权力的性质和特点而需妥当设置。对审判权的监督制约，符合规律的方法主要是通过两种管道：一是司法管道。即通过当事人的诉权及审判权的被动性、严格的程序要求，以及审级制度和复审来监督制约审判权。二是政治和人事的管道。即通过民众的选举和法官遴选组织的任免及弹劾来监督法宫，保证法官的高素质和独立性，也监督其履职。设置监督法官的专门的监督权力和监督制度，则需注意这种权力的正当性以及监督的方式和限度。为此要求：其一，监督法官，其方式和限度需把握于不损害法官的独立性与权威。其二，监督法官，要注意合理解决当事人兼监督者这种角色冲突的问题。否则，会造成被监督者屈从当事人等审判行为扭曲的情况。

　　（二）重视审判管理，更须重视审判资源配置。[27]“裁判逻辑”中内含了法院之所以成为法院并保持其功能有效性的基本要求。因此，法院的建设与运作，首先是对这些基本要求的实现。否则，对法院审判活动的管理将会“先天不足”，即缺乏必要的基础性条件。这一方面使审判管理难以遵循司法的规律良性展开，另一方面也使法院很难有效运作，发挥其应有的社会功能。当前强调审判资源配置尤为重要。因为必要的审判资源的匾乏，仍然是中国法院建设与运作的现实。[28]这突出表现在以下两个方面：

　　一是审判权的不完全享有及审判独立性保障不足。法院是我国法定审判机关，但某些重大案件的判决并不是由法院确定或者并不由法院主导。这是司法非专业化的表现。审理机关不判决而判决单位不审理，其中的“反智”因素是显而易见的。在法院内部，同样存在审与判相脱节的问题，而且在司法行政化因素强化的情况下，有趋于严重的倾向。这表现在合议庭及审判法官与院、庭长、与审委会之间的关系上，也表现在审理法院对较大数量的案件请示上级法院的现象上。[29]

　　二是法官队伍建设堪忧。高质量的司法关键在于有高素质的法官。由于法官担负解决社会不同主体之间的纠纷，维系社会秩序、坚守社会正义、评判和引导社会价值的重要责任，他在纠纷解决的三方组合构造中，居于当事人之间，踞于当事人之上，因此，必须具有为社会、为当事人所信服的德性、才能与权威。然而，目前法官队伍仍然具有数量多、素质差、权力小、待遇薄、地位低的总体特点。[30]司法腐败严重，司法不公突出，可谓不争之事实。近年来，由于加强监督，重视防范与打击，司法腐败应当说有所抑制。但是，即使如此，在相当程度上也是因慑于反腐压力的“不敢为”，而不是由于建立了“不能为”的机制，也不是由于“不愿为”的自律。司法的质量是由法官的品质与业务素质来保障的。不从根本上加强法官队伍建设，司法的公正和廉洁问题绝不可能得到解决。

　　因此，配置审判资源，首先是要让法院能够较为独立地审理并判决案件，不能让司法的理智屈从于其他的权力。同时，配置审判资源，也是要让审理者具有判决权，能够较为独立地处理案件，由此树立审判者的荣誉心、责任感，从而保证案件审判的质量。

　　配置审判资源，关键的问题是建设高素质的法官队伍。法官应当成为社会尊崇的对象，人们提到法官时应当肃然起敬。为此，需要继续大力推进法官制度改革，提高法官地位，改善法官待遇，提供法官履行职务的必要条件，保障法官的独立性，从而让最优秀的法律人能够充任法官并安心任职。无疑，要做到这一点尚需一个过程，但国家主导方面以及法院自身对此应有必要认识，坚定不移地推动法官制度的改革以及高素质法官队伍的建设，从而为审判的公正与廉洁配置最重要、最基本的资源。当然，这不应当是一个孤立的作业，而必须伴随司法体制、审判制度的系统性改革。[31]

　　（三）强化基础意识，防止轻重倒置。近年来的司法改革与司法建设强调了加强监督与管理，确有其积极意义，也实际发挥了促进司法公正廉洁的作用。但是对于监督管理的作用不能过高估计。一方面，监督管理往往具有外部性、事后性，其能力与作用有限。另一方面，对司法进行大力度的监督管理，还可能与司法的亲历性、独立性、中立性与权威性相冲突，导致一定的负面效果。应当认识到，司法质量主要是靠司法的基础性工作来保障的。我们历来强调基层基础建设，称“基础不牢地动山摇”。司法工作的基础，就是一线司法人员的素质、责任心，以及他们所做出的维护司法公正的努力。如在刑事案件办理中，没有优秀侦查人员的破案取证，没有合格检察官的准确指控，没有审判法官的认真审理严格把关，疑难刑事案件的破案和正确处理是不可能的。而公安、检察、法院的领导即使有良好的愿望，也很难代替一线人员所发挥的作用。尤其是审判活动，在程序的展开中获得的对案件的认识、由亲历性产生的法官心证、由相对制度与辩论方法所形成的案件处置意见，只能有效产生于审判一线。因此，法院工作的重心无疑应当是强化基础，即保证一线审判法官的基本素质，强化其责任心，赋予其荣誉感，提供必要的审判条件，使其能够负责任地审理和判决案件。当然，在目前的情况下，监督、管理也是不可少的，但是基础工作更为重要，不能轻重倒置，而且监督、管理的方式要防止其负面的效应，即防止不适当地损害一线审判法官的荣誉感和责任心。

　　（四）继续按照司法规律推动法院改革。最高法院的“一五改革纲要”、“二五改革纲要”的制定与实施，以渐进的方式推动了我国法院制度与审判工作比较符合司法规律的改革。其中包括程序制度的完善、审判方式的改革、法官与合议庭审判权力的保障、法官职业化的推进等等。这些改革中的相当一部分内容，尤其是关于法官制度以及基本审判制度的改革，需以司法体制甚至政治体制改革为前提和基础，在体制未改的情况下，难以作实质性的推动。而这些牵一发动全身的问题不解决，其他改革也就很难取得预期效果。例如，法官遴选制度以及法官保障制度不改革完善，“还权”于法官与合议庭的改革措施就缺乏必要的实施条件，因此就难以达到预期效果。虽然条件不足，却不能因此而否定“一五改革”、“二五改革”的方向和成绩。在国家改革开放，建立社会主义市场经济的背景下，在可容可控的范围内，法院的改革已经取得了重要的成绩。而且在尊重中国政治现实的前提下，法院改革的方向符合司法规律，体现了依法治国方略实施的司法要求。因此，我们不能因为条件限制而认为已经推动的改革没有意义或方向错误，而只能是总结经验教训，继续推动这种符合司法规律的改革，因为只有如此，才能真正实现司法的公正、效率与权威；只有如此，才能为依法治国提供必要的司法保障，从而保障经济平衡稳定可持续的发展以及国家的长治久安。

　　为此，在当前一系列重大的司法问题上，应当在尊重我国转型期国情的基础上，以一种理性的态度和科学的方法应对。如党的领导与依法独立行使审判权、“能动司法”与司法的中立性与被动性、调解为主与依法裁判、司法便民与程序公正、司法的大众化与司法的职业化等等，均应防止以外部配合代替司法的内在要求，扭曲法院的性质与功能。审判管理亦同。在当前体制之下，法院“去行政化”是不现实的，甚至是不必要的。但是审判管理中行政元素的过度活跃，管理机能的超常发挥，法官的独立性、荣誉感、权威性以及其他履职条件缺乏基本保障，司法公正是不可能实现的。

　　司法改革要尊重司法的内在要求，同时也应注意相关条件尤其是基础条件的支持，在操作上应注意设定司法改革的路线图与时间表。有些举措是现实所需，但也存在与司法规律相悖而致负效应的一面，因此目前要注意其实施方式与限度，而在相应改革推进的情况下则需注意作必要的调整。同时，在现实条件下，在审判责任已经一再强调的情况下，应当加强对审判独立性和其他审判资源的保障。如果说发达国家的司法制度已经从关注审判独立这样的司法现代化问题，转向关注审判责任这一可称为司法“后现代性”的问题，即强调法官对司法公正、效率的责任，而在我国，还面临审判独立性保障这样一个司法现代化的基本问题。我们应当在推动法官制度改革过程中，努力创造条件去解决这样一个涉及司法公正的最基本的问题。




【作者简介】
龙宗智，四川大学教授。


【注释】
[1]根据最高人民法院2011年下发的《关于完善人民法院审判权与审判管理权运行机制的意见（征求意见稿）》，对审判管理的界定是：“人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法活动公正、廉洁、高效运行”。转引自孙辙、朱千里：《积极主动或谦抑克制：“审判管理权”的正确定位与行使》，《法律适用》2011年第4期。
[2]参见胡夏冰：《审判管理制度改革：回顾与展望》，《法律适用》2008年第10期。
[3]同上文。
[4]参见罗书臻、姚晨奕：《创新和加强审判管理实现人民法院工作科学发展》，《人民法院报》2010年8月11日。
[5]参见王逸吟、任生心：《最高法设立审判管理办公室》，《光明日报》2010年11月25日。
[6]参见刘义生：《信息技术在审判管理中的作用》，《人民法院报》2010年12月15日；卫建萍、汤峥鸣：《科技让审判管理“如虎添翼”》，《人民法院报》2011年6月3日。
[7]虽然可比对的统计资料有限，但近年来几名大法官违法犯罪，甚至最高法院大法官犯罪，这在现代各国可以说是难以想象的。近年来全国人大代表对司法工作的肯定性投票率不高，甚至远远低于对政府工作的评价，这在现代各国也是十分反常的。
[8]参见苏永钦：《司法改革的再改革》，台湾月旦出版社1998年版，第369页。
[9]我国实行人民法院依法独立行使审判权的制度，并未确立“法官独立”原则，因此在审判管理活动中并无保障法官独立的制度要求。
[10]参见贺小荣：《能动司法是人民法院服务经济社会发展大局的必然选择》，《人民法院报》2009年9月1日。
[11]参见龙宗智：《重建民众对司法的信任感—当前司法的难题及应对》，《南方周末》2010年7月15日。
[12]这是成都市中级人民法院加强审判管理、加强“点、线、面”管理中“点_上管理”的主要经验，并被最高法院及法制媒体所重视和宣传。参见蒋安杰：《“两权”改革：中国审判运行机制的微观样本》，《法制日报》2010年12月1日。应当说，这一做法在法院系统审判管理中具有共通性。因为管理者无需且也无力实施对案件实体的全面介入，一般案件仍然需“放权合议庭或独任法官”。
[13]由于人事管理制度等原因，这些人员在目前仍占一定比例，进行全面淘汰还不太现实，主要的应对方法似乎是“加强监督管理”。
[14]参见龙宗智：《论司法改革中的相对合理主义》，《中国社会科学》1999年第2期。
[15]如成都中院加强审判管理效益较明显。试点的青羊区法院从“放权与收权”到逐步明确审判机构的管理职责并形成制度体系，结果显示，青羊区法院仅一年的时间，审判质效明显提升，审判质量指标得分从2007年上半年的77.65分，排名19位，上升到2008年上半年的84.41分，排名第一；审判效率指标排位也有所提升。2008年上半年，在收案数同比下降12.46%的情况下，结案率同比增加19.99%；2008年上半年的改发率同比下降3.53%，信访投诉率从。.19%下降至零。引自蒋安杰：《“两权”改革：中国审判运行机制的微观样本》，《法制日报》2010年12月1日。不过，据笔者了解，对加强审判层级管理即院、庭长制度化地介入审判问题，在一线审判人员中仍有相当异议（这种异议在上级法院下来调研时不一定能听到）。
[16]参见孙海龙、高翔：《构建分权制衡机制实现公正高效廉洁》，《人民法院报》2010年12月1日。
[17]根据最高人民法院2010年1月发布的《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》第7条的规定，院、庭长组织审判人员讨论案件，“讨论意见供合议庭参考，不影响合议庭依法作出裁判”。
[18]域外各国和地区对审判管理的主要担心是将监督与考绩等管理行为作为法院行政首长控制法官的工具，损害审判独立。我国台湾地区曾因坚持审判独立原则就裁判文书由行政首长审查的制度发生过争议，并出现了谢说容案等很有影响的关于审判独立的案例。因这种制度有悖司法规律，损害审判独立原则，实行60余年的裁判书于宣判前送审制度，于1991年月被改为宣判后送审制度，于1996年被废除。
[19]根据笔者的调研，院、庭长到法庭听审往往是听一听就走了，因为他们还有其他事务需要处理，而且听审常常是为了看看庭审有什么问题。
[20]艾佳慧对现行法官考核制度有深人的分析，她在《中国法院绩效考评制度研究—“同构性”和“双轨制”的逻辑及其问题》（载《法制与社会发展》2008年第5期）一文中指出：“以首长负责制和审判连带责任为特点的、隐含了行政化逻辑的法官考评制度却使得法院领导不敢放手让普通法官独立审案，普通法官也为了考评指标尽量推卸责任和可能的职业风险。‘久而久之，一个缺乏自主精神、缺乏道德力量、依赖感强、遇事互相推诱、不愿意承担责任、工作质址低下的司法群体就会形成。’”（单引号内的话引自张建伟：《等级制与法官》，载苏泽林主编：《法官职业化建设指导与研究》2004年第2辑，人民法院出版社2004年版，第54页）。
[21]因考核指标体系扭曲诉讼行为、妨碍司法公正的问题是目前存在的较为普遍的问题。如公安机关就立案、破案下指标，检察机关就抗诉、反贪立案、渎职犯罪立案等下指标，而这些指标的完成情况又与单位和个人的奖惩挂钩。这势必扭曲诉讼行为，妨碍司法公正，并产生弄虚作假等不良现象。相比之下，法院建立的指标体系应当说较为成熟，但其应用不当仍然会产生扭曲诉讼行为等不良效应。
[22]如因最高法院主张“调解优先”并强调调解率指标，各地法院调而不判甚至弄虚作假的情况并非极为个别。
[23]笔者曾经到检察机关做过调研，目前检察机关的干部尤其是领导和中层干部不太愿意到法院工作。而法官希望调离的人不少，如果在法院工作，也比较愿意到综合部门而不太愿意到审判一线。这与前些年检察院的干部愿到法院，而法院的法官和领导不太愿意到检察院，而且法院骨干愿意在审判一线而不愿到综合部门的情况形成反差。亦有法官撰文指出：由于当前的管理模式更多地体现了“管”、“考”、“罚”三大特征，法官的“逃逸性”反应已经显现：“逃离”审判业务重的部门，“逃离”审判部门。如果不能去行政事务部门，也要去综合性审判部门，总之要离开办案一线（参见肖宏：《激励型管理与司法效率》，《人民法院报》2011年1月19日）。
[24][[25 title='回到本文注源' name='m美」马丁·夏皮罗：《法院：比较法和政治学上的分析》，张生等译，中国政法大学出版社2005年版，第2页。
[25'>美」马丁·夏皮罗：《法院：比较法和政治学上的分析》，张生等译，中国政法大学出版社2005年版，第2页。
[25][英]罗杰·科特威尔：《法律社会学导论》，潘大松等译，华夏出版社1989年版，第296页以下。
[26]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第181页。
[27]最高法院在加强审判管理的过程中对审判资源配置问题已经有所注意。如常务副院长沈德咏指出：“要统筹抓好审判管理与人事管理、政务管理，围绕审判管理配置司法资源，保证审判组织具有较高的司法能力。”引自罗书臻：《强化管理意识完善制度机制切实发挥职能作用提高司法水平》，《人民法院报》2010年8月21日。
[28]政法经费保障这些年有了很大的改善，这里所论资源配置主要不是单位的经费与硬件条件。
[29]为克服法院上下级关系行政化、冲击审级关系等问题，最高人民法院于2011年2月下发《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，笔者曾撰文对这一文件的用意和精神作了充分肯定（见龙宗智：《贯彻落实文件规范上下关系》，《人民法院报》2011年2月18日）。但调研发现，采用案件提审的方式代替内部请示汇报的做法在操作上有困难，而在目前的内外部环境之下，上下级法院关系行政化的问题仍然难以有效解决。
[30]这五个特点是最高法院王怀安副院长十多年前所总结提出。见王怀安：《法院体制改革初探》，《人民司法》1999年第6期。
[31]近年来的司法改革十分强调“加强监督”，这在理念上是有根据的，因为任何权力都需要监督制约。然而，监督体制需要建立一个权威和中心。没有法院的权威就没有法治，这是法治的常理。