审判管理：功效、局限及界限把握（下）

【出处】《法学研究》2011年第4期
【摘要】审判管理是对审判活动的组织、协调和监督。当前加强审判管理的特点，包括审判管理组织与管理措施的强化，管理的严格性与精细化程度的提高，信息平台的构建与技术手段的充分利用，管理活动中行政元素的强化以及对审判的渗入。这种状况既有国家管理的宏观背景支持，又有法院自身的原因。其现实意义是有利于保障审判的公正、效率、廉洁和司法统一性。但也有不符审判规律及不规范的问题，还可能扭曲审判行为。应当从“法院逻辑”即“裁判逻辑”中寻求司法建设的常识，重视审判资源配置，强化基础意识防止轻重倒置，同时继续按照司法规律推动法院改革；注意审判管理重在审判权外部展开，实现“以外促内”；限制和规范审判管理权干预案件的实体处理；正确把握评查与考绩的方法与限度。
【关键词】审判管理；审判权；司法规律；相对合理
【写作年份】2011年


【正文】

　　四、审判权与审判管理权相对合理的界限与互动

　　受中国司法的现实条件所制约，当前仍需相当力度与适当方式的审判管理。以行政权为基础的审判管理，与体现司法权特征的审判活动，彼此之间应当设立相对合理的界限并实现良性互动。为此，提出以下几点意见：

　　（一）审判管理重在审判权外部展开，实现“以外促内”

　　审判活动是法官在诉讼程序中形成心证、认定事实并适用法律处理案件的活动。这种活动是法官亲历程序、直接审查证据和事实并听取控辩意见的过程，因此以亲历性、程序性、庭审与裁判的统一性为其基本特点和内在要求。审判管理则是对审判活动的调控与监督。审判权与管理权的作用领域、行使方式以及运行机制不同，承认并尊重两种权力的不同适用范围及相互的区别，是保障审判活动有序性，实现司法公正与效率的基本条件。在这个意义上，成都中院“两权分离”的经验具有理性基础及实践价值。不过，因审判管理权旨在“管理审判”，因此不可避免地会影响审判运作。而要尊重审判的规律，尊重法官对案件的审理和判断，审判管理权应当主要采取间接影响的方式，即着重在外部运作，“以外促内”，努力避免直接干预审判活动，甚至代行审判权。外部运作，即采取案件流程管理、案件质量评查、审判绩效考核等方式，这些审判管理方式均不干预案件的审判过程，而是作程序管理、判后评价及人事考核，其对个案审判实体的影响是间接的。

　　（二）应当根据不同地区、不同法院的不同状况，采取多元的操作方式

　　从司法管辖区域看，有的法院尤其是处于发达地区的法院，经过审判改革和法官队伍建设，审判权依法独立行使的条件较好，就应当注意约束审判管理权，防止走回老路；而有的地区，尤其是欠发达地区，一线审判力量较弱，则可适当加强审判中的行政指导。

　　从法院层级看，一般而言，中级以上法院的审判人员素质相对较好，因此，审判实体管理只需关注少数的“重点案件”和“重点人员”；而基层法院审判人员相对素质较弱，加之大量采用独任审判，缺乏合议制度制约，因此，应该适当加强审判管理权的介入，从而提高案件的质量。[1]审判管理权行使的多元化，具体在审判管理的案件范围、审判管理权对实体问题的介入深度，以及审判管理权介入的积极主动或谦抑克制上体现区别。[2]最高法院设置的审判管理制度，就“两权”运行及相互关系，应当确定原则、基本方式和基本规范，但又应当留有相当的余地，以便不同的法院根据自身的情况对审判管理权的边界与行使方式作适当调整。确认适应不同情况的多元化操作方式，应当作为法院审判管理的一项原则。

　　（三）限制和规范审判管理权干预案件的实体处理

　　以理性而现实的态度处理“两权”关系，承认现实条件下审判权的可分性，但必须切实限制和规范审判管理权干预案件的实体处理。

　　目前各级法院加强审判管理的举措中，最重要、最敏感也是最难规范的问题是院、庭长等行政上级利用审判管理权对案件的实体审判进行干预。不干预，常常难以保障某些案件中的审判质量和司法廉洁，但院、庭长不是审判组织，直接干预依据不足，而且可能损害审判机制。因此，行政干预虽然长期以来是审判的现实，但规范不明确。即使在加强审判管理的各种研讨乃至各级法院的一些审判管理文件中，对此也往往是语焉不详。即使明确了一些管理办法，如组织疑难案件讨论等，在实际操作中，也不时会超越规定的方法。因此，当前加强审判管理，规范审判权与审判管理权的关系，合理设定院、庭长干预审判的权力、方式和责任，是一关键环节。

　　在这个问题上，与某些学者不同，笔者持一种现实主义的立场。笔者认为，院、庭长对审判的行政干预，有一定制度依据，而且在限制条件下，也有一定的现实意义。所谓制度依据，首先是指宪法与法律确立的依法独立行使审判权原则，其主体是法院而非法官，因此系“整体独立”而非“个体独立”。而法院的“整体”，不可避免地在某种程度上由行政关系包括审判关系形成。因此，法官法第8条第2项规定法官的独立审判权，仅要求“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，即作了严格的限定。而在法院内部，法官的独立审判权是有限的。其次是政治体制对法院运行方式的要求。在一种“统揽型”政治体制中，法院只是这个体制中的一个“职能部门”，即行使特定职能的部门。它必须服从中心、服务大局、保证执政党的领导，它在体制中的这种从属性有别于分权制衡体制中的独立性，因此不可避免地以内部具有行政性即上命下从特性的审判管理，实现作为司法“职能部门”的上述要求。正是由于以上制度与体制因素，司法的责任机制也体现了一定程度上的行政性追责的特点。[3]如法院出现错案，不仅承办法官与合议庭成员被追责，庭长、分管院长甚至院长本人也要承担一定责任。[4]

　　所谓现实意义，前面分析审判管理的意义时已经作了阐述，此处不赘。

　　然而，对审判活动进行行政干预的弊端必须充分警惕。正是由于其中包含的不合理因素，对其必须严格限制，同时在改革过程中伴随着相关条件的创制，应逐步减少乃至废止这种干预。司法活动中行政因素的介入及独立性的减损，其实是许多国家和地区的司法曾经经历的现实。这在当时也许有一定的现实基础，但最终要通过改革让司法权实现其应有的定位。

　　以日本为例。发生在明治时期（1891年）的大津事件，是日本司法史上维护司法独立的首起典型案例。俄国皇太子尼古拉访日期间被刺伤，对作案人是否可以适用日本刑法关于侵害本国皇室的条款判处死刑，司法与行政方面发生很大分歧。政府因事先与俄国方面有约定，承诺以本国皇室保护方式对待俄国皇储，更担心强大的俄国借此开战，因此强烈要求按侵害本国皇族治罪。法院则坚持依法办事，最后适用普通谋杀罪对被告处以无期徒刑，使这一事件成为日本司法独立方面的著名案例。但在这一过程中，日本最高法院院长对办案法官的劝说对判决结果起了重要作用，因此后有学者批评其逾越法院行政首长监督权限，用意虽好，但有损司法独立原则。[5]而到1970年，日本又发生了一起关涉司法独立的重要案件——平贺事件。日本防卫厅计划在北海道长沼町设置导弹基地，当地农民反对，提起行政诉讼。受理诉讼的札幌地方法院院长平贺健太对此案写了一封信给该案审判长和承办法官，详述法律观点和处理建议。福岛审判长认为事关审判独立，乃向札幌地院的最高监督机关—法官会议提出报告，该会议认为平贺院长确有干涉审判之嫌，决议予以“严重注意”处分，最高法院基于监督权也对平贺院长做出“注意”处分。但因国会法官诉追委员会认为福岛审判长擅自公开院长信函的行为不当，札幌高院决定对福岛亦予“注意”处分。由此引发东京召开“维护司法权独立大会”，很多法学家、律师、社会人士及学生参加，呼吁维护司法独立。[6]在分权制衡体制下的司法独立，与我国宪法、法律规定的依法独立行使审判权，有重要的区别。然而，司法的独立性必须保障，因为它影响甚至决定司法的公正，这是无论马克思主义经典作家还是中国共产党的政治报告都确认了的。[7]可见独立行使司法权的原则具有司法公理的意义。

　　处于必要性以及伴随的弊端之间的行政干预行为，为了在限制条件下尽可能地兴利除弊，保证司法的公正与效率，必须严格限制行政上级干预审判活动的范围、方式与程序。同时对审判组织——这里主要是指合议庭与独任法官的职权予以必要保障。笔者所虑及，有以下几点值得注意：

　　一是通过审判委员会监督直接审理组织，减少直接的行政干预。相对于直接审理案件的合议庭，审委会是一个间接审理组织，其运作有悖于直接审理原则与审、判统一要求，因此不尽合理，适当时候仍需调整其案件审理功能。但在目前情况下，可以适当利用审委会的审判功能，并以此减少院、庭长对案件的直接行政干预。因为其一，审委会虽然也带有行政色彩（如院长在审委会中可能发挥主导的作用），但毕竟是一个合议组织，可以发挥集思广益的作用，减少领导者个人意志决定案件走向的因素。其二，审委会制度目前相对成熟、也比较制度化，讨论决定案件已在尽量减少其不合理因素对案件的不良影响，因此它的合理性与可利用性相对较强，而领导者以行政管理权直接干涉审判的做法的合理性与可利用性则较弱。其三，审委会讨论案件有法律依据，而且法律严格限制了审委会审理案件的范围，可以在相当程度上避免院、庭长决定案件于法无据，而且随意性较大，会侵夺合议庭与审判法官裁判权的弊端。但为尽量合理地发挥审委会的作用，对其人员构成、运行方式与程序以及案件审理范围应当继续改革完善。

　　二是限制审判管理权的行使范围与行使方式。应当看到，虽然目前审委会在案件裁决机制中发挥着重要作用，但在法院的实际运作中，院长（主要是分管院长）、庭长直接过问重大、复杂、敏感案件并影响其处理，这种情况十分普遍，而且在加强审判管理权的过程中，院、庭长干预案件审理的情况呈明显强化态势。在不少的法院，尤其是基层法院，案件承办人、审判长或合议庭向庭长与分管院长汇报案件疑难问题并根据领导的意见决定案件处理方式，已经成为复杂、疑难案件的重要处理方式。出现这种情况的原因在于：其一，操作较为方便、成本较低；其二，分管院长和庭长对重大、复杂、敏感案件的处理负重要责任，因此其责任心较强，而且因较长时期应对，专业性和经验可能占优；其三，这种汇报研究的过程常常也是协助解决相关问题的过程，而院、庭长因其地位和关系等因素，便于了解相关情况，协调有关部门的关系；其四，在目前司法强调社会效果的情况下，涉案相关因素尤其是一些案外因素的考量是不可避免的，而小范围的讨论便于展开，公开讨论则常有某些不便之处；其五，承办法官为规避审判风险，通常乐于向领导汇报案件，从领导处获得支持，由于上下都有意愿，这种做法就容易普遍化。有鉴于上述情况，当前规范院、庭长对案件审理的行政指导，已成为正确处理审判管理权与审判权的关系、合理运用审判管理权的关键问题之一。

　　在当前中国的法院中，行政要素的强化与司法规律的要求，处于一种尴尬的胶着状态。将行政干预司法的做法制度化，有悖于法律与法理；但不制度化，又容易导致各行其是，审判管理不规范。笔者认为，相对合理的做法是切实限制审判管理权的行使范围和行使方式。

　　限制院、庭长行政指导的范围。审判管理，从总体上看应当强化流程和程序管理，淡化实体性管理。对于那些需要法官做出事实认定和价值判断的审判“核心问题”，审判管理权一般不应介入。例外的介入，应当以法律、司法解释或高级法院审判委员会制定的司法规范性文件为前提。[8]对某些需要介入的“重点案件”，应当明确限制其范围，防止审判管理权的随意介入。如前所述，介入范围，因法院的状况包括层级的不同应有一定区别。

　　限制院、庭长行政指导的方式。其一，在内部处理案件的方式主要采用合议方式。即一般应采用“审判长联系会议”或类似的院、庭长参与的案件讨论会研究复杂、疑难案件，为合议庭提供咨询等符合审判规律的做法，限制院、庭长对案件听汇报作指示的行政性做法。其二，院、庭长行政指导方式应当具有咨议性而非指令性。即使院、庭长听取汇报或参与案件讨论，其意见不应当作为指令，而只能是对合议庭的建议与咨询意见。当然，如前所述，由于院、庭长的地位以及他们所具有的审判管理权、司法政务管理权与司法人事管理权资源，他们的意见即使名为建议，往往也会对合议庭与法官发挥类似指令的作用。但是避免指令，同时建立审判权的必要保障机制，仍可以在一定程度上防止审判权在审判管理权的压制下扭曲其本性、弱化其功能。

　　三是合理设定“两权”的相应责任。责任界定与责任追究制度的合理设定与实施，是形塑权力运行机制的关键要素。[9]关于法官的责任，首先，应当明确事实审问题，即证据的审查、事实的认定，由法官负责，这方面的错案追究，责任重在法官。其次，对案件的实体处理和实体法适用方面的问题，法官处理或建议不当的，应承担相应的审判责任。再次，对审判权范围内的程序错误包括诉讼迟延，承担相应的审判责任。

　　院、庭长则承担以下责任：其一，无论是事实问题还是法律适用问题，只要其介入处理并提出处理建议和要求的，即承担相应的审判管理责任。如果合议庭及审判法官提出的意见正确，而院、庭长意见不当，则由院、庭长承担全部责任。[10]其二，对纳人重点管理范围的重大案件、社会敏感案件的处理和法律适用上的错误，承担相应的责任。这种责任应当既是一种审判管理责任，也是一种审判权行使上的连带责任，因为此时审判管理权已经介入审判权，不是一般意义上的外部监督指导。其三，对各类案件在事实认定、法律适用方面出现明显的、以必要关注即可发现并纠正的错误的，承担相应的审判管理责任。其四，对审判管理权范围内的程序问题，如决定回避、流程管理中对超审限的监督等，承担相应责任。

　　在加强审判管理的过程中，需要有错案责任追究制度相配合，但是，司法责任追究制不同于行政责任追究，应当充分注意其实施限度及合理依据。即在进行错案追究时，仍应注意司法的规律。其一，应当尊重和保护法官的独立判断和负责精神。过度的责任追究，将会使法官谨小慎微，不敢担责；或者责任上推，遇事请示汇报；或者和尚撞钟，有机会即离开审判岗位。其二，应当注意当前体制中法官能力所受的限制。如目前的刑事审判，由于实行侦、检、审分工负责而非审判中心制度，同时又实行证据上的侦、审联接机制，侦查材料，尤其是绝大多数书面证言和供词直接进人审判并作为定案依据，法官不能接触大部分直接人证甚至关键证人。这种审理，在一定程度上并非直接审理而系间接审理，如果依据经书面审查已经形成证据锁链的证据判案，仍出现证据事实上的错误（在实践中大量表现为人证出错），法官能承担及应承担的责任是十分有限的。[11]其三，应当注意司法的复杂性以及多元判断的可能性。正是由于这种复杂性和判断的多元性，就要求司法责任追究不能简单化，如不能简单地以上级审发回重审或改判确定下级审的责任。其四，应当注意“追责合理性”。追责合理性系法律合理性在司法责任追究上的体现。而法律合理性，是要求一个“合理的人”，在特定的约束条件下，实施“合理的行为”。如对可能致错因素的必要关注，社会行为的必要谨慎等。追责合理性，重视特定职责在致错问题上的合理行为。如负有审判管理职责之人，对普通案件的审判管理责任有限，只有在明显的、应当关注的致错问题上失职，才应承担相应责任。[12]不过在这里，对“明显的”、“应当关注的”问题要作适当把握和理解。院、庭长不需要、也不应当关注每一个案件，所谓“明显的”、“应当关注的”，通常只是限于已经显露出问题苗头，通过某种渠道院、庭长已经知晓或应当知晓问题存在的；或者是素质较差，但仍然留在审判岗位的所谓“重点人员”所办理的较为重要的案件，院、庭长为防止出错需要有所关注的，如成都中院“管住重点人员”的经验所内含的管理责任。

　　四是建立审判权运行保障机制，以维系“两权”的合理关系。像任何行政权一样，“审判管理权具有天然的扩张性，难免会介入和干预法官对案件的自由判断”；“而在实践中，面对审判管理权的过度的介入、侵蚀和干预，审判权并无主动对其形成有效反作用的能力”，因此审判管理权对审判权实际上是一种“单向关系”而非双向互动关系。[13]

　　要通过完善审判管理制度，合理调整“两权”关系，就必须以制度约束审判管理权，保证这一权力行使的谦抑克制，同时确立审判权行使的保障机制，并使其能“反制”审判管理权，从而改变“两权”之间的单向关系，实现两种权力的有效互动。其方式如：将审判权保障作为审判管理权运行状况的考核评查指标，并作为审判管理人员的奖惩依据，避免将加强审判管理过程作为行政权力单向强化的过程。[14]建立审判权运用的免责及追责限制制度，将审判责任追究限于较为严重的失职读职，同时规定在特定情况下，法官只要已尽必要的关注和谨慎义务，就不应当以客观上的错案后果追究法官责任；责任追究的程度应当与法官主观过错的程度相适应。再进一步，是逐步创造条件建立法官权利保障机制，保障法官的物质和政治待遇，使法官有正常的、制度化的晋升机制，同时保障法官的工作条件，使法官依法审判不致因行政领导的不满而导致其前途无望。这是解决审判权保障的长远而根本的措施。

　　（四）合理把握案件质量评查的方法及其数据运用

　　案件质量评查是针对案件，审判绩效考核是针对审判人员，二者具有相关性，是审判管理的两种重要形式。

　　就案件质量评查问题，最高人民法院曾于2008年1月公布实施了《人民法院案件质量评估工作的指导意见（试行）》，该意见构建了一个新的案件质量评估体系。体系将案件质量分为公正、效率和效果三个方面，并量化为33个指标、赋予其不同的权重，采用专门的数据收集和计算方法，得出案件质量的综合指数，以此来衡量案件质量的状况。2011年3月，在总结经验的基础上，最高人民法院下发了修订后的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》，对已经试行3年的人民法院案件质量评估指标体系做了调整完善。这一质量评估体系，被认为是全国法院强化审判管理的重要“指挥棒”和评价案件审判执行工作的“体检表”，对全国法院审判工作产生了十分明显的激励、引导和监督管理效应。

　　笔者认为，案件质量评查作为审判管理的重要手段，其积极效用应当肯定，最高法院确定的基本做法应当继续坚持。但在实施上应当注意两点：其一，注意“个案评查”的科学性和效用范围。“个案评查”是质量评估中的一种方法，在实践中，这种评查有多种方式。如组织本院审判管理人员和法官进行个案抽查，或安排不同法院的法官进行跨院的交叉检查等。检查的内容包括案件程序和实体的各方面问题。但这种个案评查的方法无论在法理上还是在实践中都容易受到质疑。因为这种由本院的行政管理者或某些法官来评查其他法官办理的案件的做法，其可能的前提设定是法院的行政管理者和某些法官的地位和能力高于被评查的法官，这可能有悖于法官平等的司法组织原则。而且质量评查的评定方法与准确性也是可疑的。在没有经历过该案的法律程序、也不直接听审、甚至很难仔细阅卷的情况下，主要通过一般性地审查法律文书，或查阅部分案卷材料就可以确定案件办理的质量，容易打破审判的规律。这种做法通常只能发现案件审理和裁判中明显的法律、事实和程序错误以及文书错漏。如果将其作为确定特定个案办案质量的一般方式，则难免有悖规律，同时也容易引起办案法官的异议。

　　其二，对质量评查的结果的应用要慎重。质量评查所产生的数据有相当的客观性，但也要注意多种因素对数据的影响，以及生成的数据在反映审判态势和问题上受到的限制。首先，无论如何设置指标体系，都存在一定的局限性。而且审判的复杂性，各种因素对审判的影响，不一定都能从数字上反映。例如，二审改判发回重审率的升降，被认为是衡量一审质量的关键指标之一，但有时上级法院审判组的调换，不同的把关标准，会影响这一比率；又如，骨干法官常常担当疑难案件审理，其外显的效率指标和效果指标可能低于普通法官；再如结案率与审限方面的指标，不一定能够反映实践中大量刑事案件“隐性超期”的现实情况。[15]此外，因为审判指标的评价作用，人为影响这些指标的情况在实践中也不罕见。应当说，质量评查数据结果的这种局限，有经验的审判管理者都能认识到。因此，将质量评查的数据作为掌握审判动态、发现突出问题的资料是必要而有益的。但问题在于，在法院系统行政化的评比机制之下，这些数据可能被用于对法院或法官进行评比考核的依据，而一旦如此，常常难以避免评价上的简单化和失准，有时会使法院和法官为评比的要求扭曲审判行为，甚至人为地影响数据生成。[16]

　　（五）适当把握审判绩效考核的方法与限度

　　审判绩效考核有比较法上的参照物，不过这在不同国家和地区处理方式不同。主要区别是，在科层化的司法行政体制之下，如大陆法系国家和地区，绩效考核比较重要；而在非科层化的体制下，如美国，绩效评鉴只供法院管理者参考，只对法官起某种督促作用，而不与法官升迁和惩戒挂钩。[17]

　　对中国这种强科层化的司法行政体制，大陆法系国家和地区的做法显然更具有可参照性。在大陆法系国家和地区，法官是公务员或特殊公务员，其考核属于公务人员考核制度的一部分。其具体做法，一是考核指标上，既有量也有质。如我国台湾地区过去曾参照国外做法，订有“法院法官办案成绩考查实施要点”，确定考查项目包括：结案件数、结案速度、当事人折服率、办案维持率及调解成立率等五项。德国萨克森邦的法官考核办法，将考核项目分为9项：专业知识、理解能力、口语表达能力、文字表达能力、处理能力、待人接物、沟通技巧、贯彻能力及吃苦耐劳。对法官分别考核后加总成绩，评定为极为适任、非常适任、相当适任、适任、不太适任、不适任等6个档次。二是考核主体与方法多元化。考核主体主要有行政首长为主及法官考评委合议两种类型。前者成本较低，而且因为院长等行政首长地位比较超脱，不具有“竞争者”身份，可以避免“同僚评鉴”产生的一些微妙情结。尤其是在行政权强大的德国、日本等国，法院行政首长成为主要考评主体。而考评方法，可能采取书面审查、平时观察、指标审核、法庭现场观察等多种方式。美国法院管理中的法官评鉴，从上世纪70年代后，纳人了“消费者”的观点，考察礼民、便民及民众信赖等；同时使用外部评价，如参考对律师、陪审员、当事人的外部调查。有的法院将评鉴工作交给退休法官组成的委员会进行。三是具有轻积极评鉴、重消极评鉴的发展趋向。由于数量、速度、维持率、上诉率等指标虽然具有清晰量化、便于评价的功能，但难免受到过于粗糙的质疑，而且引导作用较大，可能扭曲法官的行为。因此一般来说，这些考核指标，只适宜于在与平均值有明显差距时，作为负面评断的依据，而不宜作为正面评价的重要依据。因此，我国台湾地区的“法院法官办案成绩考查实施要点”已于1997年废除，而且合理放宽法官管考制度，同时大幅提升法官待遇。从德国看，各邦司法部也只是将未结案件过多等指标，作为将法院报核的总评等次向下调整的重要依据。不过，这种轻积极评鉴、重消极评鉴的做法，也受到某些法律人和学者的批评，认为这种防弊心理下的改革有其合理性，但长此以往会助长“平头主义”，乃至“平庸主义”，不能促使法官力求精进。[18]然而，在域外各国和地区，法官考核不能损害法官独立，这是基本的原则。在具体把握上，则要求考核的方法与限度应有适当把握。由行政主导的考核，如果过于强势，就容易推演至以长官意志介入案件审理，损害法官独立。

　　我国法院采用高度科层化的结构，院、庭长的行政权十分强势，而法官数量大、素质较弱的情况短期内很难改变，因此可以而且可能也需要实施更为严格、效力也更大的考核机制。如设定更多、更细的考核指标，将审判绩效考核与法院人事管理包括奖惩制度相结合等。然而，这种考核也有一些基本的规律需要遵循，同时，域外的审判管理的经验教训也应当吸取。例如，其一，根据司法智力活动的特点，采取量与质相结合的考核方法，避免简单量化的不适当评价。因为“过分强调量化考评的排名，可能催生对真正的管理制度的扭曲”[19]。其二，量化的指标设定要合理，应充分注意科学评估，防止负面的导向效应。其三，重消极评鉴、轻积极评鉴的考绩结果应用，主要将考绩情况用于“面上”的审判运行状况把握，以及在“点上”发现某些突出问题以便采取相应的调整措施。而在将考绩情况用于个人业绩排名及人事安排时，则要慎重，需要考虑多方面因素对审判考绩情况的影响，在个人评价上不宜过分看重考绩中生成的数据。其四，在我国体制中，业绩考核不可避免地是行政主导的。然而，也需充分注意民主考评，包括考核主体的多元化，外部评价方法的运用等，以避免行政权过于强势。考绩中尤需注意一条底线，即法官考绩必须尊重法官的荣誉和法官的独立判断与负责精神，防止由于行政主导过于强势而损害法官依法独立负责地行使审判权。




【作者简介】
龙宗智，四川大学教授。


【注释】
[1]调研中笔者与一位长期在中级法院工作后调到基层院的法官交谈，该法官认为在中院容易管理过度，而基层院的普遍问题是管理不足。虽然上面重视加强审判管理，但在基层的落实包括基层院法官的配合，仍然是一个普遍需要解决的问题。
[2]调研中发现，除了法官上交矛盾不愿负责的问题，基层也存在承办法官不愿将所办案件交审判管理的问题，而这些法官的素质不高，案件发改率较高。因此一律采用“谦抑克制”的方式，审判管理难以到位。
[3]行政性追责要求对行政链条上的相关因素进行清理，不仅要追究承办人员责任，而且要追究负责管理、监督的行政领导的责任。而司法性追责，则应当限于追究承担审判职能的人员的失职、读职责任。
[4]对于近期发生的所谓河南“天价收费案”，河南省高级法院直接处分办案出错的平顶山市中院的承办法官及相关领导，这一追责方式，正是法院责任机制具有行政性的体现。
[5]参见章瑞卿：《日本大津事件对司法独立思想之影响》，台湾《刑事法杂志》199。年第34卷第5期。
[6]参见章瑞卿：《从札幌地院院长平贺事件与台南地院院长王与仁事件论法官审判独立原则》，台湾《刑事法杂志》1992年第35卷第4期。
[7]江泽民同志所作中国共产党十六大工作报告要求“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。
[8]参见孙辙、朱千里：《积极主动或谦抑克制：“审判管理权”的正确定位与行使》，《法律适用》2011年第4期。
[9]调研中发现，部分法官尤其是审判长有一种“焦虑感”，表现在两个方面：一是由于审判管理权的强势介入，自己不能主导案件结果却有可能要承担相当的责任；二是由于审判管理权的隐形介入，自己“背黑锅”的风险正在增大。因此，建立、明确责任机制，是加强审判管理过程中的必要举措。
[10]不过，在调研中发现，对这种责任制需要一系列审判管理规范化的条件配合。否则，对审判管理者难以追责。首先，合议的过程较复杂，倘若合议初始阶段合议庭成员持一种意见，等院、庭长发表意见后合议庭成员又自愿改变意见的，导致院、庭长的意见成为合议庭多数意见，这种情况下的责任就有一个合理分担问题。其次，院、庭长的意见如何表达在实践中有很多技巧，有些案件难以从合议笔录中发现。如合议庭多数意见符合院、庭长的主观意愿时，他可以不表态，或者说你们合议庭自行决定；如合议庭多数意见不符合其主观意愿时，他可以通过对某些事实和证据的重申表明自己的倾向，但并不会明确表态。有的领导借助电脑设置的审判节点进行审判管理，并无明确的意见记录，但合议庭的处理如与其意见不合就不能完成结案程序。此外，院、庭长还可以要求合议庭“再议”等方式隐藏自己的意见。
[11]刑事诉讼运行机制的特点与问题，参见龙宗智：《论建立以一审庭审为中心的事实认定机制》，《中国法学》2010年第2期。
[12]最高人民法院《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》第10条规定了合议庭免责的六种情况，应当说已经在一定程度上注意到这一问题。
[13]前引[8]，孙辙等文。
[14]调研中发现，这一要求符合管理权与审判权应当双向互动的运行规律，但其制度化及实践贯彻有一定难度，尤其在法院仍然实行“首长负责制”即行政强势的情况下，具体的解决方式仍需进一步的专门研究。
[15]实践中相当数量的刑事案件不能在审限内审结，往往以控辩一方补充调查的请求来解决审限问题。
[16]从成都中院的经验看，曾经一度比较重视将案件质量评查作为发现错案的方法并将其用于法官考绩，但近年来总结审判管理经验，调整思路为查找和分析问题、研究疑难问题、总结经验教训，案件评查在法官考评方面的作用明显淡化。这一做法值得借鉴。
[17]不过，英美法系法官有较强的荣誉感，绩效评鉴对法官心理的作用也不可小视。
[18]本段相关资料引自苏永钦：《司法改革的再改革》，台湾月旦出版社1998年版，第361页以下。
[19]奚晓明：《以人为本尊重规律科学管理完善符合国情的民事审判管理制度》，《人民法院报》2010年8月13日。艾佳慧对星化考评及其相关问题有深刻的分析，她认为：“设计量化的法官业绩评价体系并以此作为法官奖励、升迁的标准是一个典型的中国问题”，而“自由裁量权”的存在使得一套量化的考评指标难以有效测度法官工作的努力度和廉洁度，还可能在很大程度上损毁司法独立、程序价值等我们所珍视的法治原则。参见艾佳慧：《中国法院绩效考评制度研究—“同构性”和“双轨制”的逻辑及其问题》。