铁路物资采购领域职务犯罪若干问题研究——以铁路系统油品采购为例

【摘要】铁路物资采购领域职务犯罪一般都涉及铁路经营管理和物资流通管理两个领域，部分物资采购领域的职务犯罪还涉及到国家能源配置管理比如油品采购，加之近十多年来企业改制的历史背景，该领域职务犯罪有着其独特特点，对该领域职务犯罪的认定和查办提出了很多挑战。本文以铁路系统油品采购领域职务犯罪为例对该领域有关问题略作研究，以期对铁路物资采购领域职务犯罪的认定、查办以及中国刑法理论研究有所裨益。
【关键词】铁路；物资；油品；采购；职务犯罪
【写作年份】2012年


【正文】

　　从铁路生产经营角度看，铁路物资采购主要包括铁路油品采购；铁路钢轨等铁路线路主要材料采购，其中包括路内大维修钢轨采购和基建钢轨采购；铁路机车车辆及配件等铁路运输装备物资采购。从铁路物资采购主体来看，铁路物资采购主要包括铁道部物资采购、铁道所属的各铁路局物资采购、各铁路局物资供应段或材料厂物资采购。另外从我国社会主义市场经济体制确立以及国有企业改制的历史背景来看，铁路物资采购并不仅限于当前铁道部及其直属单位和各铁路局等主要铁路运输经营单位的物资采购，还应包括原隶属于铁道部的工程总公司、物资总公司生产经营过程中的物资采购。从近年来某些铁路运输检察院查办的职务犯罪案件情况来看，该领域职务犯罪有上升趋势。本文以铁路系统油品采购领域职务犯罪为例对该领域有关问题略作研究，以期对铁路物资采购领域职务犯罪的认定、查办以及我国职务犯罪的理论研究有所启示。

　　发生环节

　　物资采购领域职务犯罪多发生在以下四个环节：1、确定物资供应商环节，即国家工作人员利用职务便利，在招投标方式采购物资的过程中，向请托人泄露内幕信息或者出具失实或者不公的评标意见，从中收受贿赂；2、确定采购方式环节，即国家工作人员或者国有单位利用职务便利，恶意拆分采购项目，限定采购特殊规则，变相制定品牌等方式，逃避采用招投标方式采购物资，从中收受贿赂；3、物资采购实施环节，即国家工作人员利用职务便利，单独或者与物资供应商相互勾结，伪造发票，重复报账，提高材料单价，编造业务贪污；4、物资验收环节，即国家工作人员违法验收，入库数量短缺、质量残次、降低档次，为物资供应商谋取不正当利益，从中收受贿赂。以上关于一般领域物资采购职务犯罪的发生的总结主要是在市场起主导作用的情况下以市场经济思维对物资采购领域职务犯罪的概括总结，而铁路油品采购领域职务犯罪的发生更多是在计划起主导作用的情况下发生的，并且由于三十年来社会主义市场经济体制的确立完善的历史过程，该领域职务犯罪的发生明显有别于其他物资采购领域。

　　1、铁路油品采购领域职务犯罪发生于供应商确定环节的情况比较有限。铁道用油指的是供应铁道系统的铁路内燃机车、空调车、机械保温车用柴油和施工用汽、柴油（含原铁道兵用油，但不含铁路系统其他用油），其与军队、国家储备、外贸出口、交通、民航、林业、农垦、新疆生产建设兵团、海洋渔业等系统用油一样，属于国家特殊系统专项用油[1]。所涉及的用油单位主要有两类，一类是铁道部现在所属的18个铁路局、集团、公司（广铁集团、青藏铁路公司）内燃机车、空调车、机械保温车用柴油，另外一类是中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司等原铁道部隶属的铁道工程建设单位所属的中铁一局至中铁二十五局的铁路工程建设、铁路新线临管单位工程用油、机车用油。[2]由于国家政治经济体制的改革，此两类用油单位现在由中央不同部门主管，但是其生产用油都属于铁道系统专项用油，其油品供应采购依然执行的是《铁道部直供成品油管理细则》（铁道部1994年6月11日铁物【1994】60号）等相关规定[3]。根据铁道系统专项用油有关规定以上所涉铁路单位油品采购由中国铁路物资总公司统一向中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司集中采购，然后再根据各用油单位用油计划配售给各单位。因为国家政治经济体制的变化尤其是国有企业改制的推进，铁道系统专项用油采购过程中所涉及的法律主体及主管单位虽然众多，并且几经变化，但是铁道专项用油采购的流程并没有发生实际变化，各用油单位一直都是由中国铁路物资总公司集中采购然后再分别配售。所以，对于铁道系统用油单位群来言，油品供应单位是历史延续下来的，是国家政治经济体制决定的，对他们来言，在确定油品供应商环节没有太多权力“寻租”的空间，即便是中国铁路物资总公司由于其供货单位固定为中石化和中石油，其在选择供应商环节也没有太多权力“寻租”空间，所以从整体来言，铁路油品采购领域在供应商确定环节发生职务犯罪的空间有限，而更多发生于油品采购实施等其它环节。

　　2、铁路油品采购领域职务犯罪多发生于采购实施环节。铁路用油作为国家独立的专项供应系统之一，供应给其成品油的价格以供应军队用油等出厂价格为基础确定，上下幅度不超过军队用油出厂价格一定比率，其具体价格比市场零售价每吨便宜400元左右，甚至比批发价格还便宜[4]，从理论上讲，如果能把铁路系统国家专项用油转化为非专项用油然后再到市场上销售每吨能赚200到400元，这成为铁路油品采购实施环节职务犯罪易发的关键诱因；而另一方面从事成品油市场经营的条件相当严格，手续审批也比较复杂，从事油品市场零售需要省级商务部门审批，从事油品市场批发则需要商务部审批[5]，并且为了保证国家专项用油系统的正常秩序以及国家油品市场经营秩序，铁道部、商务部、发改委等相关部门先后多次制定部门规章及各种规范性文件，严格禁止专项用油系统的专项用油流向市场，[6]这决定了在各地油品市场往往是供不应求，如果专项用油或者叫国家计划用油、配置用油能够进入市场领域，一定是旱涝保收，有赢无亏。简言之，国家油品资源配置市场与计划同时运行的双轨制及其存在的利润空间，成为铁路油品采购领域实施环节等职务犯罪易发、多发的诱因和条件。

　　3、铁路油品采购领域职务犯罪主要表现为在油品采购过程中各专项用油单位或者相关个人加大专项用油计划，然后将国家下达的铁路系统的油品配置计划或者按计划配置的专项用油提供给非专项用油单位并从中谋取利益。该领域职务犯罪主要表现为这种特点，除了前述现实因素外，制度变迁的历史因素及其惯性影响也不可忽视。铁路系统专项用油年度供应品种和数量，铁道部委托原来隶属于其的铁路物资总公司全权负责，由其统一申请、统一分配、统一订货、统一管理；原国家计划发展委员会根据铁道系统用油机具保有量、历年用油量、下一年度生产任务量和中国铁路物资总公司的申请，按照总量控制的原则严格核定，并下达给铁路物资总公司和中石油、中石化两集团公司，铁路物资总公司根据国家计划发展委员会下达的成品油年度计划在每季度开始前45天向石油、石化两集团公司提出分品种、分流向的要货数量，两集团公司根据其要求和资源情况进行安排，具体供应铁路系统各单位的品种和数量由则中国铁路物资总公司根据各单位的申报的需求计划具体安排。相对于各用油单位原来的铁路物资总公司因为其隶属于铁道部，其除了采购油品以保证铁路生产经营秩序的职能外，还同时行使着对各用油单位用油定额和核销的行政管理职能；并且因为其对各用油单位用油机具的了解，其也有条件行使这项职能。但是随着国家经济政治体制改革的推进，尤其是国有企业制度和国务院职能部门的改革，原来隶属于铁道部的铁路物资总公司从铁道部脱离，划归新成立的国资委，原来属于铁道系统专项用油单位的中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司等企业也划归国资委，原来主管国家计划用油的国家计划发展委员会撤销，相关职能被新成立的国家发展改革委员会和商务部分割，原来铁路物资总公司行政职能对象的中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司等成为与其平起平坐的经营主体，并且由于政企分开，其业务重点成为经营而非管理，也是因为此，对现在隶属于铁道部的18个铁路局、集团、公司等铁道专项用油单位，也不再具有监督这些单位用油的倾向和职责，甚至由于这些单位更重的行政色彩，铁路物资总公司更是不便或不愿对其用油进行监督，即便进行监督还可能与商务部、发改委等国务职能部门的职责相冲突。所以说尽管铁路一直被外界批评为中国计划经济的“最终堡垒”，但是铁路尤其是铁路油品采购领域也依然是变革中国的一个缩影，其依然是在政府主导下在有序推进，但是正是因为这个“变”，因而必然带来的一定的“乱”——新旧秩序交替过程中原有秩序下的人们必然会有的无所适从感，一些体制内人员便借机从中谋取私利，想方设法将在铁路专项用油采购过程中将无论是变革前还是变革后国家相关部门明令禁止的铁路专项用油或用油计划转化到市场领域以谋取私利。

　　行为特征

　　铁路油品采购领域职务犯罪由于发生于中国社会主义市场经济体制及政治体制逐步确立的过程中，并且涉及到铁路这个计划经济的“最终堡垒”，也涉及到油品这一特殊的国家能源，加之铁路政企不分即经营又管理的运作模式等，这些不仅决定了该领域职务犯罪发生的环节特殊，也同时决定了该领域职务犯罪在客观行为方面必然有其特点。

　　1、行为的持续性。该领域职务犯罪是在成品油生产、流通、交换、分配、消费过程中所伴生的犯罪现象，与渉铁单位运输生产、工程建设等正常经营行为共同进行，并且一般都是在运输生产或工程建设经营的外衣掩盖下进行，因运输生产及工程建设的过程本身就具有动态性和持续性，导致该领域职务犯罪也具有明显的动态性和持续性。具体表现就是该领域的职务犯罪行为中一般都会通过或表现为公司等经营性单位经营行为，行为人往往会通过自己或亲友或与其所在单位紧密相连公司“合法经营行为”把严禁流向市场的油品投入到市场，如铁路局机务段将铁路机车专用油通过其所属多经公司“销售”到市场、铁路工程建设单位负责人注册“空壳”公司把单位铁路专用油品固定“销售”给外单位或个人谋取利益等等；另外该领域职务犯罪犯罪行为因为伴随着铁路运输生产等单位的经营行为所以即便多年持续往往也难以被发现，即便被发现实质上属于贪污或受贿的行为也会常常与“体外经营”、非法经营、非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪等违规违法行为交织在一起，为司法实践中该类职务犯罪的认定提出了一些挑战和难题。

　　2、关系的交错性。该领域职务犯罪涉及到铁道部、商务部、发改委、国资委、铁路物资公司、中石化、中石油、各铁路局、铁路工程公司等多个主体及其工作人员，同时涉及到《铁道部直供成品油管理细则》，（铁道部1994年6月11日铁物【1994】60号）；《铁路物资监察工作办法》（铁道部1997年2月20日铁物【1997】20号）；《铁路物资代理配送制发展规划》（铁道部1998年7月1日铁物【1998】76号）；《铁路机车柴油采购、供应的若干规定》（铁道部1998年8月10日铁物【1998】90号）；《铁路工程施工、机车修造及合资铁路机车用油供应管理办法》（铁道部1999年3月1日铁物【1999】26号）；《关于加强铁路物资供应管理的意见》（铁道部1999年4月27日铁政法【1999】46号）；《铁路专项用油消耗定额管理与核销办法、铁路专项用油消耗定额》（铁道部1999年5月8日铁物【1999】51号）；《成品油市场管理暂行办法》（商务部，2004年12月2日）；《成品油市场管理办法》（商务部，2006年12月6日）、《关于铁道、交通等部门专项用油供应办法和供应价格的通知》（国家计划发展委员会，计经贸【1998】1475号）等大量的法律、法规，并且由于隶属关系变更、行为主体演变、主管经营领域变化等，导致该领域法律关系复杂多变、各种性质行为交错综合，大多数案件都会刑民、刑行、刑商关系穿插，存在一定的焦点或难点问题。

　　3、危害的潜在性。该领域的职务犯罪首先是违反了前述大量的行政、经济法律、法规的行为，也就是违法在先，情节严重从而构成犯罪在后，在某种程度上可以认为是因为前述大量法律法规的禁止性规定才使得该领域某些违规性行为成为犯罪，导致该领域职务犯罪行为的危害性不同于自然犯的反伦理性和其他法定犯社会危害性那样直接明显；另外因为该领域职务犯罪行为依附于铁路运输生产单位或铁路工程建设单位的“经营”行为，所以其危害潜在性也不同于国家行机关等单纯监督管理单位职务犯罪行为那样明显。司法实践中，该类犯罪行为人往往会从为单位或职工谋取福利角度，把自己的行为与涉案单位的经营行为混淆于一起为来开脱自己的责任。而实际上该领域的职务犯罪不但侵犯了国家工作人员职务的廉洁性、不可收买性以或公众对国家工作人员职务性的信赖等法益，同时也侵犯了国家铁路运输单位、建设单位的生产经营秩序和成品油等能源领域的市场经营秩序。简言之，该领域职务犯罪的危害具有潜在性、并且具有整体性和多样性，虽然不太容易被直接察觉，但是危害日积月累，可长达数年，并因此构成对整体经济和社会制度、利益的灾难性破坏。

　　几点建议

　　针对铁路油品领域职务犯罪的特殊性及其原因，笔者对办理该领域职务犯罪提出几条粗略建议或意见，算是抛砖引玉，同时希望能对中国刑法理论研究有所启发：

　　1、办理该领域职务犯罪首先必须对刑法关于贪污贿赂等职务犯罪的构成有着比较明确透彻的了解；其次还必须认真研究并掌握贪污罪、受贿罪与非法经营罪、非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪等相近罪名区别和界限，认真研究以上犯罪构成中主客观构成要素的标准和特点，提炼总结“经营”、“非法经营”、“非法经营同类营业”、“为亲友非法牟利”等行为与贿赂犯罪中“为他人谋取利益”等要素的区分标准，解决侵吞国有公司盈利机会、国有公司非法的盈利机会及附带收益是否可以认定为“侵吞公共财产”等此类问题；另外，还必须研究规制该领域规制相关行为的特定经济、行政法律、法规，因为该领域职务犯罪的实质性构成要件往往存在于相关的经济、行政法律、法规之中，特别注意经济、行政性法律、法规的复杂多变对造成该领域职务犯罪主观上“认识错误”的影响。如此在侦查该类职务犯罪案件过程中才能保证侦查方向不出现偏差，才能有效应对法庭审判过程中各种混淆视听的辩护意见。

　　2、办理该领域职务犯罪过程中不但要对相关法律问题有透彻了解，并且要对该领域的政治历史等非法律问题有所研究和把握，对该类问题的把握中首先要注意细节和微观，避免出现细节上的失误造成全案的失败；其次要注意该领域宏观问题以及由宏观到微观或者说介于宏观与微观之间的问题的把握；再次不但要注意对现有政治经济体制机制等共时性问题的理解和把握，还要注意对从过去到现在等历时性问题及其影响的把握。具体来言就是在办理该领域职务犯罪案件的过程中要注意中国特色社会主义市场经济体制下市场与计划或宏观调控两种资源配置手段双轨制运行对具体行为的影响，要把握中国特色社会主义市场经济体制确立过程中，国家政治体制改革、国务院职能机构改革调整以及铁路等国有企业改制的具体情况、精神实质及对具体行为的影响，要注意把握该领域在国家政治经济体制改革过程中的变量（哪些变了）与常量（哪些没变）。只有如此，在办理该领域职务犯罪过程中才能处变不惊，从容应对，才能充分揭示该领域职务犯罪的社会危害，才能算是自觉贯彻中国特色社会主义法治理念，做到了“服务大局”。

　　3、作为国家铁路运输领域专门法律监督机关的司法实务部门人员，在办理该领域职务犯罪过程中，在严把案件证据关、质量关，为具体案件负责的同时，也要有着基本的问题意识和自觉的理论追求，要努力发挥身处国家专门法律监督机关的优势，发现并提炼属于中国特色社会主义市场经济体制建立过程中特有的法律问题，并有能力对相关问题进行比较深入的分析，提出一些具有一定解释力的法律概念或理论，“为形成具有中国特色的铁路专门检察理论体系，为铁检工作的科学发展提供强有力的理论支撑”尽一份绵薄之力。另外，从刑法学研究角度来看，笔者虽然没有视大学刑法“教科书为一堆废纸”，但是确实感到作为“法科学子在校园里所学的应付考试的知识与当下实务中所需要应对现实的知识几乎完全不同”（张明楷语），所以笔者希望刑法学研究者能对中国司法实践有着比较精微的现实关怀，能对诸如铁路物资采购等不同领域的职务犯罪进行深入地且高层次的类型化研究分析，在促进中国刑法理论研究形成更多共识、对理论研究有所突破创新的同时，能对司法实务部门办理该领域以及铁路其他领域以及其他非国家机关的国有单位的职务犯罪案件起到更加有效的指导作用。




【作者简介】
王国勤，男，1981年4月11日生，山西临猗人，父母、祖父祖母都是农村的，1999年因为家庭偶然遭遇的出庭通知，种下了我追寻法律的梦。2000年高考考入山西大学。2004年在山西大学攻读法理学硕士，原计划要考北大法理，后来因为“朱甘事件”作罢；2007年大学毕业后，从事检察工作，从检到现在都一直在反贪局。


【注释】
[1]国家计划发展委员会：《关于铁道、交通等部门专项用油供应办法和供应价格的通知》（计经贸［1998］1475号）。2003年国务院机构设置改革，国家计划发展委员会职能由新成立的国家发展改革委员会行使，但原国家计划发展委员会下发的该通知依然有效，2009年11月9日国家发展改革委办公厅信访办在关于交通专项用油供应范围的复函中回复河南省运输联营总公司及成员等单位《关于请按交通专项用户供汽柴油的请示》中所引用的法律依据依然是该通知的规定。
[2]根据铁道部的相关规定，地方铁路机车用油也属于铁道专项用油范围内，但是由于当下中国地方铁路运营里程较少，相对于国铁，其机车等机具用油量较少，在此暂不考虑。
[3]根据铁道部2003年6月17日《关于公布铁道部规章及规范性文件清理结果的通知》 （铁政法【2003】39号）现行有效规制铁道油品采购的部门规章和规范性文件主要有以下几个：1、《铁道部直供成品油管理细则》，（铁道部1994年6月11日铁物【1994】60号）；2、《铁路物资监察工作办法》（铁道部1997年2月20日铁物【1997】20号）；3、《铁路物资代理配送制发展规划》（铁道部1998年7月1日铁物【1998】76号）；4、《铁路机车柴油采购、供应的若干规定》（铁道部1998年8月10日铁物【1998】90号）；5、《铁路工程施工、机车修造及合资铁路机车用油供应管理办法》（铁道部1999年3月1日铁物【1999】26号）；6、《关于加强铁路物资供应管理的意见》（铁道部1999年4月27日铁政法【1999】46号）；7、《.铁路专项用油消耗定额管理与核销办法、铁路专项用油消耗定额》（铁道部1999年5月8日铁物【1999】51号）等。
[4]其定价机制及价格确定见：国家计划发展委员会《关于铁道、交通等部门专项用油供应办法和供应价格的通知》（计经贸【1998】1475号）；国家发展改革委员会《石油价格管理办法（试行）》，2009年5月9日。
[5]条件和审批程序见商务部：《成品油市场管理暂行办法》，2004年12月2日；《成品油市场管理办法》，2006年12月6日。
[6]商务部：《成品油市场管理暂行办法》，2004年12月2日；《成品油市场管理办法》，2006年12月6日；国家计划发展委员会《关于铁道、交通等部门专项用油供应办法和供应价格的通知》（计经贸［1998］1475号）；铁道部《铁道部直供成品油管理细则》，（铁道部1994年6月11日铁物[1994]60号）；《铁路专项用油消耗定额管理与核销办法》及《铁路专项用油消耗定额（试行）》（1999年5月8日）等都有规定明确禁止将铁路专项用油用于销售。


【参考文献】
{1}张明楷：《刑法学》（第三版），法律出版社，2007年8月。
{2}费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社，1998年5月。
{3}苏力：《道路通向城市：转型中国的法治》，法律出版社，2004年版。
{4}最高人民检察院职务犯罪预防厅：《警示与戒鉴：百例典型职务犯罪剖析》，中国检察出版社，2006年12月。
{5}周永年主编：《职务犯罪疑难问题解析》，中国检察出版社，2009年版。
{6}张明楷著：《刑法分则的解释原理（第二版）》，中国人民大学出版社2011年版。