从本案看行政诉讼举证责任的分配原则

发布日期：2012-10-16 作者：徐涛律师

　原告：东营市河口区某工贸有限责任公司。　　被告：东营市国土资源局。
　　第三人：胜利油田某农业发展有限公司。
　　原告诉称：2004年9月8日，被告发出国有土地使用权公开挂牌出让公告，公告要求有意竞买者自公告之日起至2004年9月24日到东营市河口区国有土地储备中心买取挂牌文件，并于2004年9月27日17时之前持竞买申请书、营业执照副本、法定代表人证明书等材料到河口区国土储备中心办理竞买手续，缴纳竞买保证金。原告按要求办理了所有手续，但竞买当天，原告发现被告却允许未按要求办理任何手续的第三人参加竞买，且第三人竞得了该土地的使用权。原告认为，被告的行为违反了法律程序，侵犯了原告合法权益，诉请法院撤销被告的本次挂牌成交结果。
　　被告辩称：被告挂牌程序合法，原告所述与事实不符。东营市人民政府于2004年8月30日对公开出让地块进行了批复，被告对公开挂牌出让该地块的国有土地进行了公告。第三人于2004年9月20日购买了挂牌文件，9月25日提交了竞买申请书、履约保证书等竞买资料，办理了竞买手续，交纳了竞买保证金并办理了挂牌出让事宜。被告依法对挂牌宗地进行了现场竞价，最后第三人竞得该土地的使用权。东营市河口区公证处对挂牌出让活动进行了现场监督。因此，应依法驳回原告的诉讼请求。
　　第三人辩称：第三人按照市国土局挂牌公告的规定，在规定的时间内履行了全部法律手续，提交了全部合法有效的文件，并交纳了保证金，最后合法竞得该土地使用权。

[案情分析] 　　本案法院驳回原告诉讼请求的理由是：被告证明了被诉具体行政行为的合法性，而原告未能提供充分的证据予以推翻，造成原告主张的违法事实没有依据。即法院认为在被告能够证明被诉具体行政行为合法的情况下，原告应承担证明被诉具体行政行为违法的举证责任，并在举证不能时承担相应的法律后果。
　　表面上看，让原告承担证明被诉具体行政行为违法的举证责任似乎与行政诉讼被告负举证责任原则不符，但笔者认为，随着行政诉讼制度的不断完善和成熟，作为提起行政诉讼的原告的举证将显得越来越重要，并应当逐步承担起相应的举证责任。
　　一、关于行政诉讼举证责任分配的三个观点
　　我国《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条规定：“……被告对作出的具体行政行为负举证责任，应当……提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。”第6条规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”
　　《行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的以上规定，使得行政诉讼的举证责任问题一直存在争论。有的争论是理论层次的，有的争论是为了解决行政诉讼实践中遇到的问题的。归纳起来，有以下三种观点：一种观点认为，我国行政诉讼实行的是举证责任倒置原则，即类似于民事诉讼中的举证责任倒置，被告不能提出证据推翻原告的主张则承担举证不能的法律后果，具体到行政诉讼中也就是原告只需提出主张，被告则要承担全部的举证责任，并承担举证不能的相应法律后果，这曾经是一段时间内关于行政诉讼举证责任分配的主流观点。另外一种观点认为，《行政诉讼法》及相关司法解释只规定了被告应当对具体行政行为承担举证责任，因此行政诉讼中证明被诉具体行政行为合法性的举证责任应由被告承担，其他事项的举证责任应由原告承担。近年来兴起了一种新的观点，该观点认为，我国行政诉讼仍然坚持了举证责任分配的一般原则即“谁主张、谁举证”，越来越多的学者开始支持这种观点。
　　笔者同意最后一种观点。
　　二、行政诉讼“谁主张，谁举证”分配原则研析
　　(一)被告负举证责任的规定体现的是对被告举证的强调
　　我国行政诉讼法第32条对被告举证责任的规定，应当认为是对被告举证责任的强调，而不是对原告举证责任的免除。这种规定是合乎初创行政诉讼制度时的国情的，行政诉讼初创阶段，作为被告的行政机关往往怠于应诉，怠于履行举证责任，如果不对行政机关的举证加以强调和限制，势必造成行政诉讼的司法审查工作的尴尬和流于形式。
　　(二)《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中的规定体现了“谁主张，谁举证”的分配原则
　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条对原、被告承担举证责任的情形作了规定，其中第1款是有关原告应当对其是否符合起诉条件承担的初步证明责任的规定;第2款是有关原告在起诉被告不作为案件中应当提供相关证据的规定。这也说明行政诉讼中并非仅由被告承担举证责任，原告为证明其起诉符合法定条件也要承担相应的举证责任。同时第3款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”这说明被告承担了证明被诉具体行政行为合法性以外的举证责任，如果被告认为原告的起诉超过法定期限，那么被告就负有就该主张举证的责任。这些规定恰好是“谁主张、谁举证”原则的体现
　　(三)行政诉讼举证责任分配应充分考虑举证主张主体的不同
　　“谁主张、谁举证”原则的含义就是：诉讼中当事人无论是要证明自己的观点，还是要推翻对方的观点，都要提供相应的证据，否则就要承担举证不能的相应后果。我们知道，行政诉讼的诉讼标的是被告作出的具体行政行为。原、被告的争议焦点是具体行政行为的合法与否。被告通常主张被诉具体行政行为合法，原告的行为存在违法或不合法情形，为此被告就必须提供证据证明原告的行为违法或不合法。否则，法院就可推定原告的行为合法，原告不必为自己行为的合法与否承担举证责任。在证明原告的行为违法或不合法以后，还不等于被告就证明了被诉具体行政行为合法，被告还要进一步提出被诉具体行政行为程序和法律依据。而当被告能够证明被诉具体行政行为合法以后，原告如果还主张被告行为违法，此时举证责任就应发生转移，原告应举出有效证据，该证据应达到否定被告举证的效力的证明标准，否则就要承担败诉的后果。所有这些都是“谁主张、谁举证”原则的体现。
　　本案中，原告称被告允许了未按招标公告办理相关手续的第三人进入投标现场参与投标。对此，被告提供了被告在招、投标过程中程序合法的证据，证明了其行为的合法性。而原告虽主张被告对第三人的招、投标行为存在违法之处，但未能提供有效证据否定被告提供的证据，对此原告就应当承担败诉的后果。

[案情结果] 　　河口区法院经审理认为，被告提供的证据证明了第三人按照公告要求办理了相应的手续，而原告没有相反的证据予以推翻。被告的行为没有违反相关的法定程序，原告的诉讼请求没有事实依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第(4)项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。徐涛律师15327446830 QQ574659129

　　

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