我国行政诉讼中的简易程序制度研究

【学科分类】行政诉讼法
【出处】《江苏行政学院学报》2012年第5期。引用请以正式发表版本为准。
【摘要】行政纠纷的多元化解决、行政相对人合法权益的有效保障以及行政审判资源的合理配置，促使行政诉讼中的简易程序制度逐渐从边缘走向中心。最高人民法院有关行政诉讼简易程序试点工作的通知虽不乏制度创新的勇气，但也存在规定过于原则、制度设计不尽合理等问题。为了进一步完善行政诉讼简易程序，应当从适用范围、审判组织及审理规则等三个方面进行努力，进而真正实现行政案件的繁简分流。
【关键词】行政诉讼；简易程序；独任审判
【写作年份】2012年


【正文】

我国《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”第46条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”这些规定表明我国行政诉讼法上并不存在简易程序的制度安排。随着行政审判实践的快速发展，单一的普通程序已经难以适应现实的需要。最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》（法发【2009】14号文，以下简称《纲要》）中首次明确提出要“完善行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则”；不久，最高人民法院发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法〔2010〕446号，以下简称《通知》），对简易程序试点的具体运作提出了若干意见。鉴于简易程序的设置在事实上已经改变了我国行政审判程序的基本结构，加上行政诉讼法的修改业已提上议事日程，因而在总结人民法院实践经验并借鉴其他诉讼简易程序规定的基础上探讨行政诉讼简易程序的制度设计就具有重要的现实意义。

一、行政诉讼简易程序的运作现状

在最高人民法院《通知》颁布以前，一些基层人民法院就开始了行政诉讼简易程序的试点工作，并取得了较好的法律效果和社会效果，如山东省青岛市南区人民法院、浙江省温州市鹿城区人民法院以及海南省六个基层人民法院等。（参见表一）

表一 最高人民法院《通知》发布以前的地方试点事例

地方法院试点 时间 主要内容
山东省青岛市南区人民法院
2004年
上半年 设立了多元化的行政审判简易程序，主要分为独任制的简易程序和普通程序的简易审程序。根据《行政处罚法》、《行政许可法》规定适用简易程序作出的行政处罚、行政处理案件，要求行政机关履行颁发许可证、发放抚恤金等法定职责的案件，行政裁决、行政登记、行政奖励案件，以及其他案情简单可以适用简易程序审理的案件。对采用独任制程序审理的行政案件，由一名法官进行审理，并当庭裁判；同时要求人民法院自立案之日起三十日作出裁判。
浙江省温州市鹿城区人民法院
2010年7月 除治安拘留等七大类重大行政诉讼案件，其余案件在征得当事人同意后，尝试由法官适用简易程序独任审理，可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件、手机短信等简易方式传唤各方当事人、证人，一般一次开庭并当庭宣告裁判。同时，审理期限不能超过45天。
海南省海口市龙华区法院、美兰区法院、三亚市城郊法院、琼海法、文昌法院、儋州法院
2010年4月 行政诉讼简易程序适用于基层人民法院审理的事实清楚、权利义务明确、标的额小、社会影响较小、争议不大的简单行政案件。基层人民法院适用第一审普通程序审理行政案件，当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院立案庭审查同意的，可以适用简易程序进行审理。适用简易程序审理的案件，立案后可以先行行政协调，达成和解的可不经审理程序。人民法院不得违反当事人自愿原则，将普通程序转为简易程序适用简易程序审理的行政案件，除人民法院认为不宜当庭宣判的以外，应当当庭宣判。


如果说局部地区基层法院的司法实践尚不能反映行政审判改革主流导向的话，那么最高人民法院正式发布的司法改革文件和人民法院的年度工作报告则无疑能够奏响行政诉讼简易程序改革的主旋律。基层人民法院的实践同样得到了最高人民法院和高级人民法院的积极回应，最高人民法院和高级人民法院关于司法改革的相关文件和2010年的工作报告大多涉及“建立行政诉讼速裁机制”或“完善行政诉讼简易程序”等内容。（参见表二）

表二 最高人民法院和高级人民法院关于行政诉讼简易程序的相关文件

报告名称 发布时间 主要内容
最高人民法院《纲要》 2009/3/17 完善民事、行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则。
《2009年最高人民法院工作报告》 2010/3/11 完善简易案件速裁机制，提高审判效率。
《2009年湖南省高级人民法院工作报告》 2010/1/28 大力推行简易审和普通程序简化审等措施，尽可能缩短审理期限，减轻当事人负担。
《2009年河北省高级人民法院工作报告》 2010/1/26 继续推行简易程序和速裁程序，不断提高审判效率。
《2009年山西省高级人民法院工作报告》 2010/1/28 全面实行案件繁简分流，适用简易程序。


最高人民法院《通知》颁布以后，一些地方的基层人民法院陆续开始试点行政诉讼简易程序。从各省、市行政诉讼简易程序“第一案”的审理情况来看，应该说取得了明显的社会效果。（参见表三）

表三 《通知》发布以后各省市行政诉讼简易程序“第一案”的总体情况

案例 审理法院 审结时间 争议类型 诉讼用时 庭审方式 结案方式
刘某诉北京市文化局案 北京市海淀区人民法院 2011/4/28 行政许可 44天 当庭宣判 驳回诉讼请求
朱文诉上海市社保中心案 上海市黄埔区人民法院 2011/7/27 行政给付 约1小时
（庭审） 当庭宣判 驳回诉讼请求
孙某诉甘肃省人力资源与社保厅案 兰州市城关区人民法院 2011/6/7 行政不作为 20天 当庭宣判 驳回诉讼请求
某律师事务所诉洛阳市交警支队案 洛阳市洛龙区人民法院 2011/8/23 行政不作为 45分钟
（庭审） 调解 原告当庭撤诉
郑某诉深圳交警支队罗湖大队案 深圳市罗湖区人民法院 2011/7/14 行政处罚 32天 当庭裁定 驳回原告起诉
叶锋诉长沙市人力资源和社保局案 长沙市芙蓉区人民法院 2011/7/12 工伤认定 25天 当庭宣判 撤销判决
杨某诉咸阳市交警大队行政处罚案 咸阳市秦都区人民法院 2011/8/24 行政处罚 23天 调解 原告撤诉结案
赵某诉杭州市劳动与社保局案 杭州市上城区人民法院 2011/6/13 行政确认 21天 调解 原告撤诉结案


通过上文的实证考察可以看出，我国行政诉讼简易程序制度的确立经历了“部分地区基层法院先行实践——最高人民法院和高级人民法院积极回应——最高人民法院以司法文件形式最终确立试点”的发展轨迹。这种具有中国特色的制度改革路径一方面能够保障简易程序适用的稳妥性，另一方面也实现了社会转型时期行政案件频发对多元化行政审判程序的现实需要。

二、行政诉讼简易程序兴起的背景分析

作为一个并未被现行行政诉讼法所认可的制度，简易程序为何在近年的行政审判实践中获得如此之青睐？笔者认为，个中原因主要源自以下三个方面。

（一）行政纠纷多元化解决的现实需要

从各国民事司法发展和改革的趋势来看，繁简分流旨在以合乎理性的规范使案件各入其道，使普通程序的正当化在司法资源与司法需求的剧烈冲突中获得现实可能性。[1] 民事诉讼如此，行政诉讼亦然。随着社会矛盾日趋复杂，行政纠纷也呈现出多样化的格局：有的行政案件案情相对简单、涉案标的金额较小、权利义务关系明确；有的行政案件在诉讼之前已经经过听证程序甚至听证式复议审查，案件事实和证据已经相当清晰；有的行政案件则属于群体性纠纷，无论是案件事实认定还是法律适用问题都很简单，但案件的社会影响巨大。面对如此众多的行政案件，人民法院就应当本着繁简分流的原则通过适用简易程序快速处理一部分行政纠纷。其实，作为行政法律规范的适用者，行政机关在执法过程中也早就按照简易行政程序和一般行政程序的要求作出相应的行政处理决定。对于同样是行政法律规范适用者的法院来说，这一有益经验也值得汲取。可见，为了回应行政纠纷多元化解决的现实需求，对行政案件应当进行繁简分流，通过行政诉讼简易程序的引入，使得部分官民矛盾能够得到及时化解，进而促进和谐社会的实现。

（二）行政相对人合法权益有效保障的客观要求

自《行政诉讼法》颁布实施以来，实践中一直存在着“行政争议多，行政诉讼少”的问题，个中缘由不能不引起学者的冷静思考。从一定意义上来说，繁琐的行政诉讼普通程序是行政相对人寻求司法救济的障碍之一。对于案情简单、涉诉标的较小的行政案件，如果机械适用普通程序进行审理，原告势必会付出较高的经济成本、时间成本及人力成本。一旦行政案件不能得到及时、有效、公正的处理，不仅行政相对人的合法权益无法得到保障，而且还会加剧社会的不稳定。诚如学者所言：“无论审判是怎样完美地实现争议，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判实现争议的希望”。[2] 从有效保障行政相对人合法权益的角度来说，立法者也有义务设置行政诉讼简易程序，以便行政纠纷能够得到及时化解。

（三）合理配置行政审判资源的内在需求

当下中国正处于社会急速转型时期，社会矛盾呈现井喷之势。就部分地区的行政审判实践而言，行政案件数量不断增加，现有的司法资源已难以应对。特别是在某些基层人民法院，由于行政审判力量较为薄弱，案件压力更为明显。为了合理配置行政审判资源，就需要兼顾诉讼程序的公正与效率价值，促使有限的行政审判力量重点解决重大疑难案件。正如有的学者所指出的那样：“在公正与效率的架构下，我们目前禁设行政诉讼简易程序的立法，无论在理论上还是在实践上都显得过于固执，在某种意义上成为行政诉讼功能作用发挥的桎梏。”[3] 面对日益严峻的行政审判形势和有限的司法资源，人民法院在实践中开始积极试点简易程序。在最高人民法院《通知》发布前后，行政诉讼简易程序的积极探索逐步展开。从各地适用简易程序审结的行政诉讼案件可以看出，行政诉讼简易程序能够有效缓解司法资源短缺的矛盾，进而大大提高司法效能。

三、对《通知》有关规定的学理评析

《通知》初步确立了行政诉讼中的简易程序制度，并在事实上改变了我国《行政诉讼法》的相关规定。这种以“通知试点”的形式进行司法制度创新的做法是最高人民法院在体制的夹缝中又一次谨慎的“突围”。[4] 《通知》在某些制度建构方面具有一定的创新性。例如，《通知》规定经当事人同意简易程序可以实行独任审理，这种多元化的审理模式有助于提高司法效能，消除“合而不议”的现象，体现了当事人主体地位的回归；《通知》采用“概括——列举——排除”的方式明确了简易程序的适用范围，适用简易程序案件的标准包括案件性质、涉案金额，同时由当事人合意选择适用；《通知》还规定了相应的简易程序审理规则，如起诉形式多样化、庭审环节简化、传唤与送达方式便捷、程序转换灵活等。

《通知》试点简易程序对我国现行行政审判制度影响较大，对基层试点法院的影响尤甚。有学者对此提出质疑，认为以《通知》形式推行行政诉讼简易程序试点违背了诉讼制度的法律保留原则。[3]笔者认为，追问《通知》的合法性与正当性确属必要，但作为司法改革的积极探索，如何具体建构和完善我国行政诉讼中的简易程序制度则更为重要。总的来说，《通知》的规定还比较单薄，缺乏应有的可操作性，其缺陷至少体现在如下三个方面：

第一，《通知》有关简易程序适用范围的规定过于狭窄。从《通知》第1条的规定来看，大量可以适用简易程序的案件被排除在外，不宜适用简易程序的行政案件也没有被明确排除。同时，规定的适用范围过于原则，在司法实践中易造成法官自由裁量权的不当扩大。例如，《通知》第1条第2款规定行政不作为案件可以适用简易程序进行审理，但司法实践中的行政不作为案件往往比较复杂，并非全部属于“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”。相反地，更多的行政不作为案件因是否构成不作为判断上的困难而只能通过普通程序审理。

第二，《通知》有关审判组织选择的规定过于原则。《通知》第3条规定：“适用简易程序审理的案件，经当事人同意，人民法院可以实行独任审理。”这一规定并未明确独任审判与简易程序之间的关系。事实上，是否适用独任制审判并不能完全取决于当事人之间的合意。特别是在当事人双方现实的力量对比处于悬殊不等的情况下，独任制审判很可能加剧原告本就存在的诉讼风险。

第三，《通知》有关简易程序审理规则的设计不尽科学。《通知》第2条规定的被告提交答辩状与提供作出行政行为时的证据、依据的时间与普通程序的规定并无差别。在目前的行政审判实践中，大量案件都是通过协调后原告撤诉结案的，但《通知》并未规定行政诉讼简易程序中的和解与调解程序。《通知》第5条规定“庭审环节可以适当简化或者合并”，但并未细化为哪些环节可以简化或合并，无疑变相增加了庭审程序的随意性。根据《通知》第7条的规定，当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的，或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的，应当转入普通程序审理。但是，这一规定并未明确已经适用普通程序的行政案件能否转化为简易程序进行审理，也未规定裁判文书能否简化以及如何简化等内容。

四、进一步完善我国行政诉讼简易程序制度的构想

时值我国行政诉讼法即将修改之际，简易程序正式写入国家法律之中当无争议。笔者认为，我国行政诉讼简易程序的完善可以从适用范围、审判组织及审理规则等三个方面进行努力。从制度建构的智识来源上看，域外行政诉讼简易程序的成功实践以及我国民事诉讼、刑事诉讼简易程序的运作经验都值得借鉴。

（一）简易程序的适用范围

从世界范围来看，行政诉讼简易程序适用范围的规定模式不尽相同。在德国，《行政法院法》第84条第1款规定：“如果案件显示出没有特别事实或者法律上的困难，案情清楚的，法院可以不经过言词审理，通过简易判决直接进行裁判，决定前须听取参与人的意见。”在法国，法官可以对行政案件简易程序的适用范围进行自由裁量，法官针对“简单的行政案件”可以适用简易程序进行审理。在我国台湾地区，行政诉讼简易程序的适用范围为：所核课之税额在新台币3万元以下的涉税案件；因不服行政机关所为新台币3万元以下罚款处分而涉诉者；其他关于公法上财产关系之诉讼，其标的之金额或价额在新台币3万元以下者；因不服行政机关所为告诫、警告、记点、记次或其他相类之轻微处分而涉诉者；依法律之规定应适用简易诉讼程序者。

根据我国《民事诉讼法》第142条的规定，事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件适用简易程序进行审理。2003年颁布的《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》也没有进一步细化民事简易程序的适用范围问题。在司法实践中，我国民事诉讼简易程序受案范围弹性很大。尽管最高人民法院曾就何谓“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”等作了进一步解释，但法官的自由裁量权仍然较大，这也是导致司法实践中简易程序与普通程序混用的一个重要原因。[5] 我国《刑事诉讼法》规定简易程序仅仅适用于被告人可能被判处3年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金的案件。最高人民法院、最高人民检察院和司法部于2003年联合发布了《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》和《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》。我国《行政处罚法》和《行政许可法》也规定了相应的简易程序制度，如《行政处罚法》第33条规定违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定；《行政许可法》第34条也规定申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

从上述有关立法规定可以看出，简易程序适用范围的确立主要有三个标准：一是涉诉标的金额的大小，二是涉诉案件的类型和性质，三是法律规定或法官选择适用简易程序的案件。最高人民法院的《通知》规定三类案件可以适用简易程序进行审理，同时排除了发回重审、按照审判监督程序再审的案件。从规定模式来看，《通知》关于受案范围的规定采用了“概括——列举——排除”的模式。笔者认为，我国行政诉讼简易程序可以适用于基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确、社会影响较小、争议不大的一审行政案件。同时规定下列五类行政案件应当适用简易程序进行审理：第一，涉诉标的额较小的行政案件。一般来说，诉讼标的额在1000元以下的行政案件可以适用简易程序。第二，适用简易程序作出行政行为的案件。如果被诉行政行为本身就是通过简易程序作出的，那么针对这一行政行为而提起的行政诉讼就没有必要采取普通程序审理。第三，在提起行政诉讼之前已经经过行政复议听证审查程序的案件。行政复议与行政诉讼同为国家正式的行政救济程序，如果行政复议采用的是听证式审查方式，那么行政审判也就没有必要“架床叠屋”而采取普通程序了。第四，经初步审查可能在程序上驳回起诉的案件。法院经过初步审查认定可能在程序上作出驳回起诉的裁定，因其无涉实体问题的审查，法院裁判不会影响到诉讼双方当事人的实体权利与义务，因而此类案件也应当适用简易程序。第五，双方当事人达成合意并书面申请适用简易程序的案件。当事人在合意的基础上可以选择简易程序审理涉诉纠纷，这一制度保障的是当事人的程序选择权。同时，人民法院认为可以适用简易程序的行政案件，在告知当事人后双方不提出异议的，法院也可以适用简易程序，同样视为当事人合意选择了简易程序。至于不应适用简易程序进行审理的案件则可能包括如下几类案件：限制公民人身自由的行政案件；涉诉标的金额较大的行政案件；对公民权利造成较大影响或社会影响较大的行政案件；发回重审、按照审判监督程序再审的案件；涉外行政案件和重大涉港澳台行政案件；原告对适用简易程序持有异议或要求适用普通程序的行政案件；人民法院认为不宜适用简易程序的行政案件等。

（二）简易程序的审判组织

行政诉讼简易程序究竟是适用合议制还是独任制审判组织形式，各国的规定不尽一致。例如，法国《行政法院法》规定对于行政案件的审判原则上实行合议制，“行政法庭在其管辖范围内，可以委派一名行政法官代表，单独判决简易的行政诉讼案件”。[6] 德国行政诉讼简易程序的特点是独任制与合议制并用，一审适用简易程序由一个法官进行独任审判；二审适用简易程序，一般也是由一个法官审理，例外情况下由三名以上法官组成合议庭审理。我国台湾地区“行政诉讼法”第232条规定：简易诉讼程序在独任法官前为之。我国《民事诉讼法》第145条和《刑事诉讼法》第174条规定，适用简易程序由审判员独任审判。最高人民法院《通知》第3条规定：“适用简易程序审理的案件，经当事人同意，人民法院可以实行独任审理。”根据这一规定，地方试点法院适用简易程序审结的行政案件全部由独任法官进行审理（参见表三）。事实上，简易程序并不意味着独任审判，而独任审判也不一定是简易程序。例如，我国刑事诉讼法确立了“刑事普通程序简易审”，即所谓“被告人自愿认罪程序”，这种简化了的普通程序事实上还是由合议庭审理的；民事诉讼法中则规定特别程序、公示催告和督促程序由独任庭组织审理（选民资格案件和重大、疑难、复杂的案件除外）。可见，简易程序与独任审判之间并不存在严格的对应关系，简易程序可以适用独任制审判，也可以适用合议制审判。笔者认为，我国行政诉讼简易程序原则上应当采用独任制，例外情况下由合议庭进行审理。支撑合议制运作的科学原理是心理学上的群体决策机制。与个体决策相比，群体决策具有三大优势：一是占有更完全的信息和知识，能够增强观点的多样性和决策的正确性；二是提高了决策的可接受性，能够使决策获得更多支持；三是增强结论的合法性，符合人类的民主理想。[7] 至于最终是否适用合议制审理，主要还取决于受案法院的裁量。

（三）简易程序的审理规则

笔者认为，我国行政诉讼简易程序具体的审理规则主要包括以下五个方面：第一，起诉方式的多元化。原告可以口头起诉，符合起诉条件的由审判人员记入笔录，并告知双方当事人，但被告答辩应当采用书面形式。第二，庭审前准备阶段应予简化。人民法院收到起诉状或口头起诉笔录后，符合起诉条件的应当立即立案，在立案之日起3日内应当将起诉状副本或口头起诉笔录副本送达被告，被告应当在收到上述诉讼文书之日起5日内向人民法院提交作出行政行为的事实及依据，并提交答辩状。人民法院收到答辩状后应在3日内送达原告。被告不答辩的，不影响案件的审理。传唤当事人可采用一次合法传唤的原则，即当事人经一次合法传唤无故不到庭的，对原告可以视为申请撤诉，对被告可以作出缺席判决。传唤当事人和通知证人的方式可以使用口头、电话等简便方式为之。第三，庭审程序简化。人民法院适用简易程序审理行政案件，不受普通程序中关于开庭审理阶段和顺序的限制，审判人员可以将开庭审理的不同阶段结合在一起，也可以将法庭调查和法庭辩论交叉进行。第四，普通程序与简易程序的转换。行政诉讼简易程序只是对普通程序的必要简化，如果在诉讼过程中发现不宜适用简易程序时，应当及时转换为普通程序，因此应对与普通程序的转换与衔接问题予以规定。如果诉讼过程中一方当事人提出适用普通程序，法院应当进行审查。如果属于法定适用简易程序的范围，当事人无正当理由则不得转换为普通程序，以避免诉讼的不当延迟，提高诉讼效率；如果不属于法定适用简易程序的范围，法院应当尊重当事人的意愿，但是有必要对这种异议加以时间限制。一般来说，当事人应当在人民法院受理并告知适用简易程序审理案件后至法庭辩论终结前这一时间段提出，以保证司法的权威。另外，如果法院在审理过程中发现案件发生了变化，已不再符合适用简易程序的条件，应赋予法院主动将其转换普通程序进行审理的权力。第五，简易程序的其他规定。例如，简易程序的诉讼费用应当低于普通程序，体现简易程序的经济性，鼓励当事人选择适用简易程序解决纠纷的积极性。从各地司法实践来看，可以将《通知》规定的45日审限缩短至30日为宜。




【作者简介】
章志远（1975—），男，安徽贵池人，苏州大学法学院教授、博士生导师；朱志杰（1985—），男，甘肃甘谷人，苏州大学法学院行政法专业2009级硕士生。


【注释】
[1]傅郁林.繁简分流与程序保障[J].法学研究，2003，（1）.
[2][日]棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].北京：中国政法大学出版社，1994.
[3]沈福俊.行政诉讼简易程序构建的法治化路径[J].法学，2011，（4）.
[4]此次最高人民法院发布的《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法〔2010〕446号）与以往其他司法文件存在明显区别。《通知》用“法——编号”，而最高人民法院发布的其他司法文件一般都使用“法发——编号”。文件编号处的细微差别说明《通知》在效力等级上不能和司法解释相提并论，应当视为最高人民法院一种“非正式”的制度探索。
[5]何文燕.我国民事简易程序之重构[J].中国法学，2002，（1）.
[6][法]古斯塔夫?佩泽尔.法国行政法[M].廖坤明等.北京：国家行政学院出版社，2002.
[7]陈增宝.合议制的原理与规则——基于群体决策理论的检视[J].法律适用，2008，（5）.