加强审判层级管理的实证分析

【学科分类】其他
【出处】北大法律网
【摘要】法院审判如何进行层级管理，亦即在审判管理活动中法院如何适当配置各主体、各层级的审判职权，合理确定各主体、各层级的地位和作用，建立符合审判客观规律和现实条件的审判运行机制，是法院审判管理的主要内容。作为新形势下的法院新工作内容之一，全国各地法院都在积极探索审判层级管理运行机制的构建。本文以济宁中区法院层级管理实例为视角，对审判管层级管理的内涵特征及如何科学运用进行实证分析希望能为其他法院审判层级管理更深入的发展运行提供有益的启示。
【关键词】审判管理；审判层级管理
【写作年份】2012年


【正文】

王胜俊院长说：“加强审判管理，必须在层级管理上下工夫，做文章。”[1]可见，审判层级管理机制的改革是审判管理改革的核心和关键。因此，如何加强审判层级管理，提升管理效能，建立一种符合法院审判管理实际，严格遵循审判规律，维护司法公正、提高司法效率、体现司法权威的现代化审判层级管理长效机制，已成为人民法院面临的一项新的重大课题。

一、审判层级管理的特征内涵

在分析审判层级管理的特征与内涵之前，首先简略复述一下什么是审判管理。

（一）审判管理的基本内涵

审判管理审系近两年提出的新概念，理论界和实务界对此各有不同观点，其中最高人民法院2011年下发的《关于完善人民法院审判权与审判管理权运行机制的意见（征求意见稿）》，对审判管理作了权威性界定：审判管理，就是人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法活动公正、廉洁、高效运行。[2]

根据审判管理运行机制的实践来看，审判管理的内容可分为：审判质量管理、审判效率管理、审判流程管理、审判层级管理和审判绩效管理。

（二）审判层级管理的特征内涵

由审判管理的概念可见，审判层级管理是审判管理的内容之一。

审判层级管理有广义和狭义之分，广义上指上级法院对下级法院审判执行工作的监督指导以及各级法院内部审判委员会、院长、庭长、审判长等不同层级主体对审判执行工作的组织、指导、评价、监督、制约、调度。狭义的审判层级管理仅指各级法院内部不同层级主体对审判执行工作的科学分工管理。本文着重于谈狭义的审判层级管理，审判层级管理具有如下主要特征：

1.管理的主体。在审判层级管理工作中，审判委员会、院长、审判管理办公室、庭长、审判长等，都可成为审判层级管理的主体。

2.管理的客体。审判层级管理的客体是规范法官的审判活动，确保实现审判权的功能，提高案件质量与效率。

3.管理的内容。层级管理的主要内容，可以分为对审判工作的重点和难点业务进行方针、案例和理论指导，对法官的业务培训，对审判态势的分析，审判工作计划的制定，对案件质量的评查，对法官审判业绩的考核等诸多内容，不同的主体管理的内容侧重点不一样。

4.管理的方法。审判层级管理主要借助于各种审判质效评估数据进行适时性的动态管理，与管理的具体内容相一致一般采用制定规范性文件、数字信息化手段的使用、调查研究、考核评查等管理方法。

总之，审判层级管理与传统的行政化科层管理不同，审判层级管理要求审判委员会、院长、庭长、审判长以及专门审判管理机构都负有责任；审判层级管理不是“审判行政化”，更不是审判中的行政审批，而是对案件流程、案件质量、案件信息的管理和监督。其中审判委员会、审判业务庭的管理和专门审判管理机构的管理是审判层级管理中最基础的管理。

二、审判层级管理面临的现实问题

我国现有的审判管理层级管理机制从总体上讲是一种科层制的管理模式，强调上下级和法官之间的服从和管理，重视组织和领导的决策作用。审判委员会、院长、庭长、审判长以及审判业务庭和专门审判管理机构之间在审判管理职能上存在交叉之处，而这些交叉的管理领域的管理职权和职能并不十分明确，以至于层级管理存在一些问题，具体表现为：

（一）层级管理领域出现管理“真空”

以审判质量管理为例，就通常意义和习惯做法，普遍认为审判质量管理就是加强案件监督，搞好案件质量评查。但是随着审判方式和法院改革的不断推进，审判质量管理的内涵更为丰富。审判质量管理处理案件监督和案件质量评查，还应包括案件质量评估。案件质量评估更注重调动法官对确保案件质量的主观能动性和积极性，对法官既是监督，也是指导，还有支持、理解和保障。诸如加强对法官裁判案件的指导、对庭审的规范、对高质量案件进行褒奖，对法官的业绩进行评价，而这正是审判管理所应有的内容，而且其而在现今的做法中，虽然正在逐步加强各项工作，但是也应看到，案件质量评估并不全面。例如，在许多基层法院中法官业绩档案的建立刚刚起步，即便建立法官业绩档案的法院也仅限于对奖惩等情况的统计，并没有真正意义上实现对法官个人的质效评估。

（二）层级管理出现多头管理现象

多数法院在实行层级管理及建立专门审判管理机构时，只是大致地对其职能进行了划分，在与审判业务庭有共同管理职能的部分常常会出现几个部门或几个领导多头管的情形，易出现一定的推诿现象。如在审判效率的管理中，几个部门均对审判效率有管理权，但是从审判效率的管理效果上看并不理想。

（三）相关审判管理机构之间的矛盾

院长、庭长、审判长的管理及审判业务庭和专门审判管理部门的管理都是审判管理的一部分，从内部管理关系上来说既是独立的，又是相辅相成的。但是在具体管理过程中经常各自为政，自行发展，并未发挥各自的作用，导致审判质效无法达到预期的水平。如在审判流程管理环节，一般审判流程的监控是由专门的审判管理机构负责，但其对于监控发现的问题并没有处理和改进的权力，导致许多发现的问题最后不了了之，审判流程管理流于形式。

（四）管理者与审判人员之间的矛盾

加强审判层级管理工作，核心理念是以人为本，但是现行的层级管理机制之下管理者和审判人员之间存在一定的矛盾，干警缺乏工作的积极性。这主要是由于层级管理的目标任务及管理的方法设置不科学、不合理。例如，在评价干警的时候标准比较单一，主要是以办案的数量和发改率等作为评判标准，这种表面化的评价方式使得干警干好干坏一个样，干多干少一个样，甚至干与不干一个样，严重挫伤了干警的工作积极性和热情，抑制了审判质效的提升，也使许多干警安于现状，缺乏进取心和争先意识。

三、审判层级管理的实证分析

济宁市中区法院在“人少案多”矛盾异常突出的情况下，坚持“审判管理是法院工作的基础”这一理念，探索出审判权层级管理体制，通过审判权层级管理，使各方主体各司其职、各尽其责、推进了审判工作的公正、有序、高效进行，实现了审判质效的稳步提升。

（一）济宁中区法院层级管理的具体做法

济宁市中区法院审判层级管理的具体做法主要表现在院党组的宏观管理、院领导的分工负责、审判委员会办公室的组织考核管理、各业务庭庭长的微观管理以及审判长的具体把关等几个方面。

1.强化院党组的宏观管理。对审判管理做出宏观的科学决策是该院党组的主要任务之一，其管理的主要方法是定期召开审判管理专题会议。会议上，各层级管理人员运用指标数据对各业务庭前一阶段审判工作运行情况进行总结分析，查找工作薄弱环节，制订下一阶段改进审判工作的对策措施。院党组根据审判管理运行情况、人案比数据分析等，结合实际情况，及时充实一线力量，动态调整审判资源配置。此外，院党组还通过院务会议每月对审判质效指标数据进行分析比较，根据审判管理办公室提供的信息把握审判工作走向，明确审判工作的重点和目标。同时督促各业务庭长切实履行对具体案件、具体人员的直接管理职责，检查业务庭对审判管理决策意见的贯彻落实情况。

2.强化分管院长对庭长的指导管理。出台《关于加强分管院长审判管理的若干意见》，分管院长高度参与业务条线的审判管理，与院长共同完成对业务庭庭长审判工作的宏观指导。在平时，分管院长则可以通过综合信息管理系统实时掌握各个业务庭和法官的审判工作、审判绩效进展情况，做到对审判工作情况实时了解、实时管理。

4.做好审判管理部门的考核管理。审判权在法院，具体行使在法官。如何在抓审判管理的同时，充分尊重法官的审判权，做到审判管理到位而不缺位，适度而不过度。中区法院暂时未正式成立审判管理办公室，其职责暂时由审判委员会办公室履行。审判委员会办公室围绕审判管理工作积极探索，不断修正工作方式，完善自身职能，明确了指标数据分析、质量效率管理、审判决策建议、审判管理协调、管理制度督查五大职能。在“适度管理”方面，审判委员会办公室总结出了多理少管，多协调少指挥，多建议少越权的“三多三少”工作原则；在“沟通管理”方面，总结了被改判发回重审案件承办法官自查与申辩制度、存在瑕疵和差错案件质量评查反馈制度、立、审、执三方座谈协调制度的“三项沟通反馈制度”。审判委员会办公室的审判态势分析报告、审判管理工作通报等已经成为院党组决策的重要参考依据；多项专项调研报告建议被制定为院规范性文件，业务庭据此建立了相关制度、机制，如针对道路交通损害赔偿案件涉及主体多，处理复杂的问题，审管办经过专题调研提出了改进意见和建议，业务庭根据建议建立了与司法局人民调解、交警部门行政调解、保险协会共同参与的“四方共建”机制。

3.强调庭长的微观管理。庭长是中区法院审判质效控制至关重要的关口，是管理压力传递的重要环节。为此，中区法院采取多种措施细化责任，强化庭长的审判管理工作。制定了《庭长审判管理工作实施细则和考核办法》并全面推开庭长审判管理考核工作。实施细则明确庭长审判管理的五项职责和具体要求，将庭长管理职责履行情况纳入院目标管理，每季对庭长审判管理工作情况进行考核，考核情况向全院通报。同时将庭长审判管理职责的落实与庭长的评先评优、晋级晋升挂钩。通过责任与考核相结合的做法，促使庭长更多地肩负起审判管理的责任。如今，中区法院每个庭长都对自己庭审判质效指标情况了如指掌，实时的指导使得质效指标及时回归正常，真正成为了审判质效的控制关口。

（二）对审判层级管理的具体分析

由济宁中区法院审判层级管理的具体经验做法来看，法院内部的审判层级管理主要由三个层次，即审判委员会的管理、专门审判管理机构的管理和审判业务庭的管理。在这三者审判委员会或者院党组对审判管理主要为决策和宏观管理，审判业务庭的审判管理则是微观管理，专门审判管理机构在两者中起连接辅助作用。具体管理的侧重点主要表现在以下几个方面：

1.实体性管理和程序性管理。审判层级管理从性质上可分为实体性管理和程序性管理。实体性管理主要是指狭义的案件质量管理，程序性管理则是对管辖范围、审判程序、诉讼的提起和审理，证据、上诉、判决和执行，代理和法律援助，上诉费用等程序的管理。一般而言，专门审判管理机构的审判管理主要是为了指导法官实现其审判职能的，其价值目标在于保障审判人员依法行使审判权，故应当以集中的程序性管理为主，而不应过多涉及案件的实体处理。而审判业务庭的管理则相反，审判业务庭由于属于司法行政机构，使得其对部分司法权在以不损害独立司法的前提下享有实体上的监督指导权。从而使得其更多地侧重于实体性管理。如通过听取承办法官的汇报，召开庭务会议、审判长联席会议等对案件的实体内容进行讨论。

2.宏观管理和微观管理。层级管理的内容可分为宏观管理和微观管理。宏观管理是指在全院范围内进行的，对人力资源的计划、组织、控制，目的在于调整和改善人力资源状况适应生产力发展的要求，促进基层法院的良性运行和健康发展，这一任务通常由法院最高权力部门行使。微观管理，与宏观管理相反，管理者透过对被管理者的密切观察及操控，使被管理者达成管理者所指定的工作。相对于一般管理者只对较小型的工作给与一般的指示，微观管理者会监视及评核每一个步骤，而审判业务庭则应是属于微观管理。从两者的职责范围上看，专门审判管理机构在职能定位具有综合性的特点，亦即其是具有综合管理职能的管理机构，旨在改变以往“重审判轻管理”、“重局部轻全局”的局面，因此体现在管理的职能上，势必是对全院的审判管理情况进行监督管理，因此其在管理方式上更侧重于中观管理。而审判业务庭作为法院最基础的管理部门，其职责主要在于庭室内部的管理，具体而言，审判业务庭的管理针对的是庭室内部人员的办案质量、数量等工作情况的管理，因此，管理方式上更侧重于微观的管理。

3.服务性管理和事务性管理。专门审判管理机构的管理是以服务为主。其管理一是为了领导的决策服务，二是为了法官服务。所以，在审判管理的职能上，专门审判管理机构主要是查找审判活动中的问题，总结法官办案过程中出现的难题，并对其进行总结分析，以供领导决策，即使是对案件进行的各项评查工作，其目的也在于总结经验教训。如将大量的事务性工作交由专门审判管理机构负责，那么其承担的管理工作将非常繁琐，不符合其综合性管理部门的定位。而且出现监管空位现象。

4.事前管理、事中管理和事后管理。审判层级管理是一种全方位的管理模式，贯穿于整个审判活动中。一般人们将整个审判活动中的管理分为三个部分：事前、事中和事后管理。在加强专门审判管理机构的管理的同时，不能因噎废食，损害了法官和审判业务庭的审判管理权。因此专门审判管理机构的管理在于对事前和事后管理通过制定各种规范性文件防范于未然，案件审结后通过评查总结经验教训、审判态势分析预测未来并采取相应措施。而对办案过程中的管理，应让位于审判庭和法官，对于事中管理则仅限于审判节点的管理，而不应过多干预审判业务庭对案件的审理。

总之，审判权层级管理的科学实施，应是对法院审判执行工作进行的体检过程，从制度上明确了审判员、审判长、庭长、院长及审判委员会的职能职责。通过它的运行，以公开化、透明化的信息手段，运用审判数据，进行泾渭分明的宏观、中观、微观的层级管理，既提高了案件审判效率，同时又大大提升了案件审判质量。




【作者简介】
刘来双，单位为济宁市市中区法院。


【注释】
[1]王胜俊《创新和加强审判管理确保司法公正高效》，2010年8月10日，王胜俊院长于江西井冈山举行的全国大法官主题研讨班上的讲话。
[2]转引自孙辙、朱千里：《积极主动或谦抑克制：“审判管理权”的正确定位与行使》，《法律适用》2011年第4期。