从国家机构的四个维度看30年之变迁

【学科分类】中国宪法
【出处】《四川大学学报（哲学社会科学版）》2012年第6期
【摘要】在八二宪法中，国家机构的条文比重较大。国家机构相对于公民权利除具有工具价值外，也有自身的独立价值。如何以宪法学的视角分析中国社会30年来的变迁，国家机构可资参照。通过展现国家机构横向、国家机构纵向、国家机构与公民、国家机构与社会组织等四个维度，发现了社会变迁的增量发展过程。社会变迁是组成社会的各个要素相互合力的结果。单个要素如果能和其他要素发生良性互动，则社会的变迁就会相对顺利。
【关键词】宪法；国家机构；维度；30年
【写作年份】2013年


【正文】

宪法自1982年修订通过以来，中国宪法学得到了长足发展。不论是从宪法知识，还是从宪法研究队伍来看，中国宪法学都今非昔比了。30年来，宪法学研究的重心经历了一个从国家机构到基本权利的转换，而今重新思考国家机构的独立价值，通过它展现社会变动的轨迹，对于平衡宪法学研究意义重大。

从宪法文本看，国家机构是一个意象丰富的能动体，通过展现国家机构从内到外，从上到下的四个维度，可以衔接宪法的各种关系；运用这一能动体，结合30年来生动的事例，可以概观过去30年来中国社会之变迁，进而提炼出丰富的宪法理论。

一、国家机构横向之维

（1）以行政为中心回归到以立法为中心

八二宪法在名义上确立了人民代表大会制度的中心地位，并确认全国人大及其常委会行使国家立法权，可是自一开始，其并未树立主导全局的权威，当时起主要作用的反而是国务院及其组成部门。“在80 年代，全国人大及其常委会在立法中扮演的角色完全是被动的。当全国人大及其常委会以立法启动行使职权的时候，其工作机构难以承担立法起草任务。因此, 除有关刑事、民事和国家机构方面的法律以外的法律议案，都是由国务院及其部门起草。”[1]我们可以从两个方面来看当时的这个情况。

截止到1998年3月八届全国人大任期结束前，除宪法及其两个修正案以外，全国人大及其常委会共制定法律233件、有关法律问题的决定94件；国务院发布和批准发布行政法规795件；国务院各部门和地方政府根据法定权限制定规章约26000部。[2]在数量上，法规规章远远超过了法律。另外，全国人大及其常委会在20世纪80年代通过的两个授权决定：《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》（1984年9月18日）和《授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》（1985年4月10日），让渡了大量的立法事项，赋予了国务院在经济立法方面的广泛权力。最为突出的是1994年的分税制改革，竟然也由国务院决定，这一度使得全国人大及其常委丧失了在经济立法中的话语权。

国务院何以具有如此大的权力，而全国人大及其常委会的授权依据又是什么？这两个问题实则隐含在《宪法》第62条、第67条和第89条对全国人大、全国人大常委会和国务院不明确的职权中。关于这三个机关的职权，过去30年来产生了诸多争议。例如全国人大的职权是固有的还是来自于宪法授权？国务院的职权全部是来自权力机关的授权还是部分固有、部分授权？授权的权限、原则和程序是什么？这些问题至今也无定论。但是不可否认，国务院广泛的立法权力不是法治国家的常态，而迎来这一重大转折的是2001年《立法法》的颁布。

《立法法》的重要意义在于，它第一次明确了法律保留的事项，同时通过规定授权的内容、目的和期限来约束授权立法。与此同时，全国人大及其常委会的立法能力也在逐步增强，通过制定各个部门法中的支架法律，从而压缩了国务院及其部门的立法空间。在《立法法》之后，2006年通过的《监督法》则进一步细化了权力机关行使职权的能力，通过制度性的监督机制加大了对其他机关的监督。遗憾的是，虽然《宪法》和《立法法》、《监督法》等多部法律规定了人大及其常委会对法规规章的备案审查，但实践中这项制度却并未发挥实效。

（2）从集中走向民主

民主集中制，宪法学界一直存在各种认识。例如它是宪法原则还是国家机构的组织原则？它真实的内涵是什么？它强调的是集中还是民主？历史上，它经历了两层意义的变化：（1）民主集中制最早是在国家制度的意义上使用的，民主是指政府的产生、国家的权力以人民的支持位基础；集中是指行政权力要集中统一行使，去执行民意机关制定的法律、政策。（2）后来民主集中制普遍化为国家政治生活的一般准则，被用作处理人民内部矛盾中个人与组织关系的准则，被作为加强纪律的一种手段。[3]在我国的政治生活中，即八二宪法产生之前及以后的很长一段时间里，片面的理解民主集中制、突出集中的一面长期存在，但是后来实践中，人们的认识不断深化，并出现了从集中走向民主的趋势。

八二宪法既规定“国家机构实行民主集中制的原则”，又规定行政机关实行首长负责制。于是民主集中制与首长负责制之间的关系也出现了诸多争议。[4]过去理解行政机关为何要实行首长负责制，是从行政效率的角度来认识的，认为行政机关经常要面对各种突如其来的社会情势，如果采用集体负责制，容易贻误时机。可是30年来的实践表明，首长负责制容易导致权力过分集中，滋生腐败。

首长负责制是否就是有效率的，集体负责制是否就是没有效率的？这种简单的思维模式往往遮蔽了精细化的理论思考。以法国为例，历史上实行中央集权制，行政权力强大。在1958年宪法创制之时，在保证总统权力的同时，也采用副署等形式限制总统权力。一般而言，常态政治居于历史的大部分。因为常态政治要处理的事项多有规律可循，通过程序的控制，而不是权力的集中来实现效率是可行的。因为效率不仅仅与决策有关，它还与执行、监督等各种环节紧密相关。首长负责制只是把目标聚焦于决策环节，而忽视了执行、监督等环节。

出于对首长负责制的反思，民主的功能重新得到了认识。简单地理解，民主就是多数决。但是民主有多种表现形式，确立行政执法责任制即是其表现形式之一。从1994年起，河北省石家庄市政府、内蒙古自治区乌海市政府、陕西省富平县政府、甘肃省敦煌市政府相继尝试建立行政执法责任制。到2002年6月，全国有29个省、自治区、直辖市通过发布规则、文件等形式，制定了各级行政机关实行行政责任制的制度。[5]行政责任制明确了执法依据和执法权限，架构了责任考评体系，初步解决了行政机关职责不清的问题，但是却没有在根本上解决行政首长权力过大的问题。

2004年《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号）提出今后10年，建设法治政府的目标之一即是科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成。民主决策的行政机制显然是要打破首长负责制的独断局面。在不否定首长负责制的情形下，应该规定首长负责制的具体内容，不能再强调“行政机关的首长对行政机关承担整体责任”这种是是而非的观点。对于关系公民基本权利的重大问题，应该逐步采用集体决策或者其他负责人副署等形式，同时加强审计机关、权力机关对行政机关主要负责人的监督。

（3）从分工合作到加强制约

虽然三权分立不是我国国家机构的权力分配原则，但是国家机构之间权力的相互划分却是不争的事实。以法律解释为例，1981年，第五届全国人大常委会第19次会议通过了《关于加强法律解释工作的决议》，初步确立了全国人大常委会、国务院及其主管部门、“两高”三者共同解释法律的体制。另外，我国遵循的若干指导思想也促成了这种办事风格。[6]30年来的实践表明，国家机构之间不仅要分工合作，更有加强制约，而这是通过一点一滴的制度演变而来的。

1989年，《行政诉讼法》顺利通过，是加强国家机构相互制约的重大事件。正如罗豪才先生所说：“过去，中国历史上没有真正有效的‘民告官’制度传统。行政诉讼法的颁布实施，正式确立了一种崭新的司法制度。为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。这在中国法制史上具有重要地位。”自1989年行政诉讼法制定时起到2009年止的20多年里，全国各级人民法院一共受理各类一审行政案件152万余件，[7]对于监督行政机关依法行政起到了良好的制约效果。可是受制于这项制度的先天不足，行政诉讼在当下仍然是曲折前行。对此我们没必要悲观，因为制度的闸门一经打开，要想回复从前断不可能。

长期以来，人民法院的地位一直比较尴尬，面对强大的行政机关，它显得很疲惫。现实中，人民法院经常受制于人民检察院和公安机关的挤压。因而有学者大声疾呼，应该实现从“公检法”到“法检公”的转变。[8]可是面对与它一样不够强势的人大机关，它却通过司法解释的方式“抢占地盘”，于是加强对司法解释的监督也被学者经常言及，并体现于《立法法》、《监督法》等法律中。问题在于：人大及其常委会的监督如果操作不好，极容易过度。“个案监督”曾经一度被认为是减少司法腐败的有效监督方式，可是实证研究表明，个案监督的效果并不明显，而且容易干预司法，并会被某些掌握关系的人利用。[9]在现有的制度框架下，人民法院制约人大及其常委会很难，主动接受对方的监督却是生存之策，例如《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》（法发[1998]26号）、《最高人民法院关于加强与人大代表联络工作的决定》、《最高人民法院关于人民法院办理全国人大代表来信暂行规定》（法发[2000]第32号）等文件显示了人民法院接受监督的诚心。目前人民法院除了享有一定的法律解释权外，并没有实质的权力来制约人大机关。改变这种局面的有效方式是赋予人民法院违宪审查权，但是这种主张在中国短期内还很难实现。

二、国家机构纵向之维

30年来，央地关系经历了一个复杂的调整过程，至今尚未结束。中央国家机构与地方国家机构的关系作为央地关系的横断面，清晰地反映了其间的各种变化。

（1）从中央授权到合理分权

《宪法》第三条规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。此条奠定了纵向国家机构之间的基本原则：中央授权。在中国曾经无序发展的“驻京办”深刻地揭示了这一原则，它被人形象地称作“跑部进钱”，也被人称作“地方第二行政中心”。[10]2010年《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》（国办发〔2010〕8号）决定整顿和清理各种“驻京办”，但从中也凸显了地方国家机构生存的困窘。

地方人大常委会的设立是地方国家机构获得实质性权力的开始。1979 年6 月，第五届全国人大第二次会议通过了《关于修正<中华人民共和国宪法> 若干规定的决议》，规定县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员。地方人大常委会的设立不仅从根本上改变了革命委员会那种极不适当的状态，而且使地方人大成为更有权威的人民权力机关。[11]为了顺应地方国家机构发展的趋势，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》先后在1982年、1986年、1995年、2004年经历了四次修改，逐步明确了地方人大和地方政府享有的职权，但是囿于观念的滞后，仍然存在诸多问题：（1）地方人大与地方政府的职权在很大程度上和全国人大与国务院的职权重叠，以至于地方国家机构的职权经常容易得到上级机关的侵犯。（2）“较大的市”是宪法上一个独特的词汇，而批准权限又由国务院掌控，但是缺乏清晰的引入和退出机制。（3）20世纪90年代以来，“行政主体”风行于中国行政法学研究中。一种占据优势的观点认为，中国各级行政机关应该成为有独立自主权的公法人。[12]如果肯定行政主体的合理性，将之引入政治实践，目前还很难实现。（4）最高人民法院垄断了司法解释权，地方法院法律解释的空间狭小，如何保障地方人民法院法官的司法权仍是一个难题。

和地方人大及其常委会不同，制定于1984年，并经由2001年修订的《民族区域自治法》让民族自治地方的国家机构获得了更大的权力，例如制定自治条例和单行条例，变通执行等。“自治权”作为一个正式的术语也出现于章节之中，虽然自治权不是完全不受中央控制的权力，要受到若干限制，比如制定自治条例，要得到全国人大常委会的批准；变通执行要得到上级机关的批准。但从总体上看，《民族区域自治法》在局部改变了中央国家机构与地方国家机构之间的权力关系，分权的特色愈加明显。

而两部《基本法》的通过和实施，则对纵向国家机构的关系产生了巨大挑战。以《香港基本法》为例，自从它1997年生效实施以来，全国人大常委会5次解释基本法，不仅掀开了宪法解释研究的热潮，而且也丰富了中国的宪政实践。《香港基本法》是在“一国两制”的原则下产生的，它规定香港特区可以实行资本主义制度，香港享有除国防和外交以外的高度自治权，香港法院享有司法终审权，而且香港立法会和行政会将在2017年以后实行“双普选”。香港特区的政治实践，无疑会间接地促进大陆的政治转型。但是香港国家机构的过快发展，可能刺激中央与特区的紧张关系。具体表现在：（1）如何维护中央的权威？（2）如何保证宪法秩序不出现较大的变动？（3）如何保证特区能在“一国”的前提下发展，而不出现分离的趋势？

分权也许能解决中央国家机构与地方国家机构职责不明的问题，但是过度分权则会有损于单一制国家的稳定。一种合理的选择是采取《德国基本法》的做法，明确中央与地方分权的内容，什么事项是中央管，什么事项是地方管，什么事项是中央与地方共管。有学者提出了矩阵的模式：打破传统的科层制，建立以公共事务为依据划分中央、地方职能的“矩阵式”思路。[13]既要保持中央的权威，又要实现地方的活力，依然是衡量今后行政体制改革的重要原则。

（2）从行政调整到法律调控

从联邦制国家的经验来看，采用司法手段调整纵向国家机构关系是主要的方式。[14]但这是以强有力的司法权力作为后盾的，我国现阶段还无法采用这种方式。在中央与地方权力划分还未细化的前提下，处理纵向国家机构关系过去更多的是采用行政调整的方式，而这已经不适应民主政治发展的趋势了。

行政区划的调整是观察这层变化的良好切入点。行政区划作为政权建设和政府管理的重要手段，是国家权力再分配的基本形式之一，在政治生活中占有十分重要的地位。[15]《宪法》第30、31条规定了我国行政区划的体系结构，第62条第12、13项，第89条第15项，第107条第3款规定了行政区划的设置权限。30年来，除了设置海南省、重庆市和建立两个特区外，省一级的建制是十分稳定的，不过省以下地方行政区划的调整则要频繁得多，而调整行政区划设置的权力大部分被行政机关（国务院和省、直辖市）占据了。

由行政机关控制行政区划的结果就是，为了经济发展的名义，行政区划的经常变动引发了大量的法律问题。以开发区为例，从2003年起，开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿行动，到目前为止，清理取得了重大成果。全国清理整顿之前，各类开发区有6866个，规划面积3.86万平方公里。经过清理整顿，到2006年，开发区数量压到1568个，规划面积减到9949平方公里，压缩的比例分别达到了77.2%和74.2%。[16]开发区的设置首先导致的问题是，开发区管理委员会的法律性质是什么。其次，开发区中国家机构的设置是与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》不协调的。在我国216个（国家级经济技术开发区128个和国家级高新技术开发区88个）国家级开发区中，已经建立人大制度的开发区刚刚达到开发区总数的10%。[17]最后，开发区设置的国家机构与其他国家机构如何协调发展，也是问题重重。与开发区一样，城市内部区划调整，如北京市原东城区和崇文区合并，也面临着类似的法律困境。

通过行政调整来处理纵向国家机构关系已经不适应现代法治国家建设的需要了，它脱离了民意机关的民主决策，缺少了公民参与。一种可行的方式是通过法律来调整。只是调整行政区划的法律体系还不完善，除了宪法以外，法规规章主要有：1985年《国务院关于行政区划管理的规定》，1986年《地名管理条例》，1989年《行政区域边界争议处理条例》，1996年《地名管理条例实施细则》，2002年《行政区域界限管理条例》，2006年国务院《地方工作志条例》等等。[18]制定一部完整的《行政区划法》，将行政区划纳入人大机关的监督之中，是今后行政区划的改革方向，这也是保障地方国家机构有效行使宪法和法律职权的重要举措。[19]

三、国家机构与公民之维

（1）从国家权力到公民权利

国家权力和公民权利的关系是宪法学研究的核心范畴，获得了宪法学人的持续关注。30年来，公民权利本位的宪政价值逐步确立，权利话语取代义务话语成为了各个层面的共识。从国家机构的角度看，限制行政机关的权力，扩大公民权利的内容，并完善公民的诉权，也是这一时期的发展面向。

八二宪法和过去三个宪法相比，在章节设置上有一个重大变化，即将“公民的基本权利与义务”一章置于“国家机构”一章之前，在《关于修改中华人民共和国一九七八年宪法的报告》中，彭真同志对这个修改事项没有解释，但宪法学人普遍认为这是实现了个人与国家的宪法原理的重大事件。[20]但是从修宪当时来看，象征意义更加明显，章节的调整主要来自文革的惨痛经历。若文革没有发生，是否有这一调整尚难预料。例如，美国制宪时并没有人权法案。即使八二宪法的章节调整只是带有象征意味，但也满足了人们的权利期待，这为以后的公民权利时代的到来埋下了伏笔。

公民权利的到来，是从党和中央政府对“人权”的认识展开的。回顾全国人大及其常委会30年来的立法进程，大体经历了一个经济立法到权利立法的过程。20世纪80年代，公民权利立法偏少，而且权利限制较严，如《集会游行示威法》。1991年，国务院发布了人权白皮书，正式认可了人权的提法，并表明了我国的人权观。其时人权研究开始热门，人权话语逐步进入报章杂志。人权的社会化刺激着公民权利，人权的国家化又改变了中央高层的认识。在相互碰撞中，终于在2004年开花结果。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写进了宪法，宪法学界多将之比肩为《德国基本法》中的人性尊严条款，虽然有过度解释之嫌，但是人权入宪，确为党执政观念的重大更新。

人权入宪以来，我国加快了人权保护进程，国家人权行动计划逐步展开，同时设置人权保护机构也在议事日程之中。2009年4月，国务院公布了《国家人权行动计划（2009-2010年）》，2011年7月，《国家人权行动计划（2009－2010年）评估报告》发布。在此基础上，2012年6月，《国家人权行动计划（2012－2015年）》则进一步深化了前期的工作。

与此同时，行政机关的权力越来越受到限制。只是制定一部限制公权力的法律很不容易，每一部法律的出台都会涉及到各方面的利益博弈。继1989年《行政诉讼法》后出台的《国家赔偿法》充分说明了这个问题。《国家赔偿法》的初稿在1991年4月完成，1994年通过。遗憾的是，《国家赔偿法》实施14年来，落到实处的金额仅6.8亿元，获赔的案例仅占申请数的三分之一。发生在陕西泾阳县农家少女麻旦旦身上的“处女嫖娼案”即是实例。[21]2010年，该法终于得到了全面修改。除了《国家赔偿法》外，《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》等法律，《政府信息公开条例》、《行政复议法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《拘留所条例》、《机关事务管理条例》等行政法规也极大限缩了行政机关恣意行政的空间。但是还有很多历史遗留问题比如劳动教养、监所管理、三公经费公开等亟待解决，而这些都关系到公民的基本权利。

（2）从注重政治职能到突出公共服务职能

宪法中规定的国家机构职责，是由国家职能来实现的。国家职能表现为政治职能和公共服务职能。通过社会治安综合治理30年来的历程，可以清晰地看到国家机构在处理和公民的关系上，经历了从注重政治职能到突出公共服务职能的变迁。

社会治安综合治理是我国继文革“运动式治理”之后提出了一种新的国家治理方案。20世纪70<, /SPAN>年代末，文革刚刚结束，国家政权有待恢复，出现了权力真空，社会上犯罪活动猖獗，青少年犯罪形势十分严峻。有鉴于此，1979 年8 月，中共中央转发中央宣传部等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》的通知中，提出了社会治安综合治理的基本思想。在80年代初，初步确立了社会治安综合治理的管理模式。

作为社会治安综合治理的一部分，“严打”政策也逐步推广开来。从1979年彭真同志提出对“六类”案件依法从重从快打击，到1983年严打政策的形式，短短4年时间，全国人大及其常委会通过了一系列决定，如1981 年《全国人民代表大会常务委员会关于死刑案件核准问题的决定》、1983 年《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。[22]这些决定重在打击犯罪，严重忽视了刑事被告人的权利。“严打”在短期内能遏制犯罪，但是容易陷入一个怪圈：即：发案，破案，抓人；发案多，破案多，抓人多；发案更多，破案更多，抓人更多。简而言之，就是“打不胜打、破不胜破”。[23]在总结各地“严打”经验的基础上，“严打”法制化也在推进之中。1991年《关于加强社会治安综合治理的决定》和《关于加强社会治安综合治理的决定》的发布，标志着“严打”朝着法治的方向发展。也是在这一年，中共中央成立了中央社会治安综合治理委员会（简称中央综治委）。

在社会治安综合治理模式运行中，问题日益暴露，例如治理主体不明晰，机构职责重叠，过度依赖政策，保障权利不足。随着《刑事诉讼法》在1996年、《刑法》在1997年得到全面修订，这种治理模式悄然发生变化。2001 年《关于进一步加强社会治安综合治理的决定》提出“打防结合，预防为主”是做好社会治安综合治理工作的指导方针。2004 年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“打防结合，预防为主，专群结合，依靠群众”的新方针。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》从和谐社会建设的高度，在社会治安综合治理中增加了“实施宽严相济的刑事司法政策”的内容，再一次调整了治理方针。与此同时，社会建设的理念也在不断发展，2011年《关于加强和创新社会管理的意见》，提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”作为加强和创新社会管理的基本方针政策。与此呼应，同年8 月21 日，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，其职能也相应调整。从“治安”到“管理”，不只是两个字的变化，汪玉凯教授认为，中央综治委更名，意味着其由原来单纯的社会治安管理、打击犯罪功能，到如今的社会管理综合治理功能转变，其内涵更加丰富，工作范围进一步扩大，更加强调社会管理工作，体现了中央对社会管理的高度重视。[24]

综合治理政策及中央综治委机构设置的变化，反映了国家职能重心的变迁。这一政策本源于打击犯罪的需要，而中央综治委的职责主要在于维护社会稳定。基于党认识的变化和社会的发展，政府社会治安综合治理工作模式也由管制型向服务型转变[25]。这一转变实则顺应了“国家尊重和保障人权”的历史进程。其间，2012年3月份《刑事诉讼法》修订后写入了保障人权的原则，加强了被告人的权利保护，而国家提高刑事受害人的救助也即将展开。

四、国家机构与社会组织之维

（1）从限制到自律

社会组织，即称民间组织，依据我国对组织的划分体系，它包含三类主体：社会团体、民办非事业单位和基金会。社会组织的产生、发展，首先与宪法中公民的结社自由权是否落实密切相关，其次与国家对社会问题的重要程度，或者说是与社会政策的宽松度紧密相连。30年来，随着公民权利意识的增长，公民社会建设的大力推进，社会组织经历了一个较大的发展过程，而这些变化也是在它与国家机构的互动中发生的。

八二宪法中规定了公民的结社自由，可是20世纪80年代，结社自由权一直被闲置着。从论文数量来看，当时写结社自由的屈指可数，而且论题的重心在于强调对结社自由的限制。王向明教授当时的一篇论文深刻地揭示了这一倾向，文章列出了限制的各种理由，即使到现在，当要限制结社自由时，也不外乎举出这些理由。[26]数据显示，截止到1989年底，全国性社团已经发展到1600个，地方性社团达到20多万家。[27]数量并不是太多。

如同这一时期全国人大及其常委会的立法重心在经济立法一样，社会组织立法迟至80年代末才被提出来。早在20世纪50年代，政务院和内务部就先后制定了《社会团体登记暂行办法》以及《社会团体登记暂行办法实施细则》，1988年《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》出台，初步奠定了中国社会团体管理的“双重管理体制”。连同1998年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，这三部行政法规奠定了我国社会组织管理的法律框架。1998年《社会团体登记管理条例》修订，将过去采取备案制的分支机构、代表机构改为登记制，强化了双重管理体制。这一时期，国家对社会组织采取较为严格的管理，例如从1997年4月到2000年12月，中国社团经历了第三次大规模的清理整顿。经过这次整顿，全国社会团体总数由近20万个减至13. 6万个，其中注销4. 7万个，撤销1. 2万个，全国性社会团体由1849个减为1500多个。1999年为配合社会整顿清查工作，国务院颁布了《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》和《关于民办非企业单位复查登记工作意见》等法规和行政规定。[28]

进入21世纪以后，随着国内外社会环境的变化，逐渐放宽了对社会组织的限制。2006 年十六届六中全会提出要“发挥各类民间组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。2007 年《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》对如何积极拓展行业协会的职能做出了方向性的规定，并提出“现职公务员不得在行业协会兼任领导职务”、“建立政府购买行业协会服务的制度”。与此同时，为了应对社会组织发展的新形势，《社会管理条例》列入修订计划。截至2009年底，全国依法登记的社会组织43.1万个，其中社会团体23.87万个，民办非企业单位19.04万个，基金会1843个。此外，在各级民政部门备案的农村专业经济协会4万多个，城市社区社会组织有20万多个。从1988年到2009年，我国社会组织数量增长了近100倍(1988年我国仅有社会团体4446个)，近10年以每年10%左右的速度递增。[29]而依据官方修订的精神来看，最鲜明之处即在于加强社团的组织管理，突出社团章程的重要性，让社团依章程开展自律管理。总之，新修订的《条例》，就是要厘清社团的法人治理结构，使社团成为自律的自主管理组织。[30]

（2）从单向管理到相互依存

国家机构与社会组织的这层变化是与政府职能的转变相关的，随着政府职能逐渐从经济管理到公共服务的转移，政府会从某些领域退出来，而一些具备资质的社会组织有能力从事这些工作，于是政府通过授权和委托使社会组织享有一定管理权力。从行政法律关系的主体角度认知，社会组织的角色正在由行政相对人向行政主体转换。[31]而一旦社会组织获得了类似于行政机关的权利，国家机构与社会组织的关系不能再简单地划为管理者与被管理者了，二者处于相互依存之中。为了展现这层变化，从广东省改革社会组织的实践详加说明。

和其他省份一样，广东省启动社会组织的管理也经历了由慢到快的增量发展过程。改革从2003年开始酝酿，朝着“建立一个完善的社会”的目标迈进。改革的突破口是行业协会方面的地方立法。2004年开始酝酿，2006年通过的《广东省行业协会条例》是全国第一部对行业协会法律关系进行调整的地方性法规，突出了三个方面的创新：一是完善了《社会团体登记管理条例》规定的双重管理体制。二是明确规定了“政社分离”、“企社分开”。三是首次在法规中明确了行业协会的具体职能是提供服务、反映诉求、规范行为，这为行业协会承接政府转移的职能提供了法律依据。2006年，《关于发挥行业协会商会作用的决定》（粤发[2006]2号）和《关于贯彻中共广东省委 广东省人民政府关于发挥行业协会商会作用的决定的实施意见》（粤民民〔2006〕50号）这两份文件进一步细化了政府与行业协会、商会的互动合作机制，比如《关于发挥行业协会商会作用的决定》提到政府与行业协会、商会之间，是指导与被指导、监督与被监督的关系。政府既要依法对行业协会、商会进行登记管理，又要积极扶持和促进其发展，逐步将法律法规和政策规定可以向行业协会、商会转移的相关业务职能向行业协会、商会转移，保障其依法独立开展活动。2008年《关于发展和规范我省社会组织的意见》（粤办发〔2008〕13号）在提到“加大政府职能转移力度”时，明确强调政府各部门要根据本《意见》，对各自承担的职能进行全面梳理和分解，提出职能转移具体方案，并结合地方政府机构改革，在部门“三定”规定（“职能配置、内设机构、人员编制”规定）中明确职能转移事项，将政府各部门不再行使和可交由社会组织承担的职能事项分离出去。

广东省从2003年来的此轮改革虽然走在全国的前列，但是不尽如人意处依然存在，85%的社会组织还未承担政府部门转移的职能，91%的社会组织还未得到政府的购买服务。影响广东社会组织发展的问题主要表现在政府职能转移和购买服务进展缓慢,社会组织发展活力没有充分激发；扶持社会组织发展的措施不多,社会组织发展受到约束；社会组织参政议政渠道不顺畅,社会咨询机制不完善；社会组织自身发展水平不平衡；登记管理机关力量不足，与社会组织发展不匹配等方面。[32]

依据《关于加强和创新社会管理的意见》的精神， 2011年广东省加快了社会组织管理的进度，这一年发布《关于加强社会建设的决定》（粤发〔2011〕17号）、《印发〈关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见〉等七个加强社会建设文件的通知》（粤办发〔2011〕22号）等八部文件。2012年《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》（粤发〔2012〕7 号）、《政府向社会组织购买服务暂行办法》（粤府办〔2012〕48号）、《关于确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的指导意见》(粤民民〔2012〕135号)又相继印发。至此，社会组织承接政府职能转移的各项配套措施皆以完成。随着双重管理体制的改变，社会组织结构的优化，政府购买社会组织服务的具体化，社会组织与国家机构相互依存的关系更加突出了。

五、简短的结语

回归宪法文本，我们重新审视了中国宪法学的重要范畴--国家机构，通过展现国家机构的四个维度，回顾了中国社会变迁的历程，其中每一次变迁都不是一蹴而就的，而是增量变化的。在分析四个维度时，发现每一个维度与其他维度紧密相连，共同促成了社会变迁的结果。在社会变迁中，外围的改革较为容易，而内部的改革则较难。内部改革的思路可以遵循循序渐进的原则，典型例子即是30年来对行政权的逐步限制。今天，社会改革，政治改革的重要性越来越明显，但是盲目冒切不可行。一种有益的思路是，找准着力点，理出改革的先后顺序，查清各自的关键要素，使各项要素齐头并进。若如是，改革方可完成。




【作者简介】
焦洪昌，男，1961年生，北京人。中国政法大学法学院副院长，教授，博士生导师，法学博士。


【注释】
[1]蔡定剑：《20年人大立法的发展及历史性转变》，载《国家行政学院学报》2000年第5期。
[2]《中国法律年鉴（1987-1997）》，中国法律年鉴出版社1998年版，第10页。
[3]蔡定剑著：《中国人民代表大会制度（第四版）》，法律出版社2003年版，第83-84页。
[4]吴怀友：《首长负责制与民主集中制关系论析》，载《理论探讨》2005年第5期。
[5]张金才著：《新时期法制建设进程》，中共党史出版社2009年版，第253页。
[6]王贵松：《从协调走向“协调+制约”——中国国家机构之间关系的发展趋势探讨》，载《南京社会科学》2005年第9期。
[7]张维：《150万民告官案件推动中国法治进程——写在行政诉讼法实施20周年之际》，载《法制日报》2010年9月30第6版。
[8]韩大元、于文豪：《法院、检察院与公安机关的宪法关系》，载《法学研究》2011年第3期。
[9]蔡定剑主编：《监督与司法公正——研究与案例报告》，法律出版社2005年版。
[10]李松：《驻京办：“地方第二行政中心”》，载《瞭望新闻周刊》2005年第30期。
[11]许崇德：《地方人大常委会的设立及其变迁》，载《政法论坛》2004年第6期。
[12]薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。
[13]董克用：《重塑央地关系优化公共治理》，载《中国行政管理》2010年第1期。
[14]郭殊：《论中央与地方关系中的司法调节功能——以美国联邦司法判例为线索》，载《法商研究》2008年第5期。
[15]赵聚军：《行政区划手段的适度运用与纵向府际关系的平衡》，载《湛江师范学院学报》2011年第2期。
[16]夏珺：《全国开发区数量和面积减少七成多》，载《人民日报》2007年9月18日第6版。
[17]胡弘弘、张磊：《国家级开发区人大机构设置概况考察》，载《人大研究》2012年第4期。
[18]潘小青：《我国行政区划法律制度研究：问题、缺陷及完善》，华东政法大学2007年硕士学位论文，第16页。
[19]莫纪宏：《行政区域变更工作应当纳入法治的轨道》，载《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2010年第3期。
[20]邓联繁：《我国宪法中“章”的设置研究》，载《政治与法律》2009年第12期。
[21]王彦钊：《制定一部限制公权力的法律很不容易——国家赔偿制度从雏形到立法》，载《检察日报》2009年9月3日第4版。
[22]何立波：《1983：党中央决策“严打”始末》，载《检察风云》2008年第17期。
[23]江普生：《严打整治斗争的回顾与思考》，载《公安研究》2003年第7期。
[24]孙艳敏：《从治安到管理，变的不只是两个字》，载《检察日报》2011年9月27日第5版。
[25]王焱：《社会治安综合治理模式转型与要素整合》，载《江苏警官学院学报》2009年第2期。
[26]王向明：《从非法组织“高自联”看我国的社团问题——兼论结社自由的保障和限制》，载《中国电力教育》1989年第9期。
[27]毕监武著：《社团革命：中国社团发展的经济学分析》，山东人民出版社2003年版，第85-86页。
[28]邱莉：《社会政策视角下的非营利组织》，载《东岳论丛》2007年第3期。
[29]孙伟林：《促进社会组织健康发展》，载《瞭望》2010年第37期。
[30]吴晓锋：《<社会团体登记管理条例>修订工作正在进行——访民政部法制办吴明处长》，载《法制日报》2008年8月3日第3版。
[31]金国坤：《论政府对社会组织管理的机制创新——“民办非企业单位”引发的行政法思考》，载《行政法学研究》2011年第1期。
[32]邓新建：《广东社会组织“去行政化”放开管理限制》，载《法制日报》2011年11月28日第4版。