精神病人强制医疗制度的国内外立法比较探析

【学科分类】刑事诉讼法
【出处】《西部法学评论》2011年第5期
【摘要】就精神病人强制医疗的送治人、适用条件、适用程序、法律责任等问题，比较了各国（或地区）以及国内北京、武汉等地的地方立法，探寻适宜我国的精神病人强制医疗制度，以期对我国《精神卫生法》设定此项制度有所裨益。
【关键词】精神病；强制医疗；立法；适用条件；适用程序
【写作年份】2011年


【正文】

　　我国从1985年着手《精神卫生法》的立法调研和草案起草工作以来，至今已26年，该法仍迟迟难产。在《精神卫生法》立法过程中，争议最大的问题就是如何设置精神病人强制医疗制度。精神病人强制治疗的制度难题在于：一方面，精神病人自杀、杀人等事件不时见诸报端，对精神病人进行强制医疗的必要性显而易见；另一方面，利用强制治疗制度侵害人权的事件也时有发生。由于法律规定的缺位，精神病人强制医疗制度产生了一系列的问题，譬如如何确定精神病人强制住院治疗的主体；对于不愿意接受治疗的精神病人是否可以强制医疗；如何防范怀有不良目的的强制医疗等等。本文将就精神病人强制医疗制度的国外立法、我国台湾地区以及上海、北京、杭州等地的地方立法进行比较，探寻适宜我国现实的精神病人强制医疗制度，以期为我国《精神卫生法》设定此项制度有所裨益。

　　一、精神病人强制医疗的制度涵义

　　我国目前还没有精神病人强制治疗制度的明确概念，现行法律体系中，可以从三个层面对其进行理解：

　　一是在《刑法》和《治安管理处罚法》层面。我国《刑法》第18条规定：“精神病人不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的不负刑事责任，但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗；必要的时候，由政府强制医疗。”《治安管理处罚法》第10条规定：“精神病人在不能辩认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。”《刑法》和《治安管理处罚法》所规定的强制治疗是针对实施犯罪行为或违反治安管理行为的无责任能力的精神病人，是对精神病人所适用的旨在“隔离排害”的强制医疗措施，不是对精神病人适用刑罚。

　　二是特定机关（一般是公安机关）采取强制措施强行将特定精神病人送至精神病医疗机构进行治疗的行为。我国现行的六部（北京、上海、宁波、武汉、杭州、无锡）地方性精神卫生条例均采此种观点。如《武汉市精神卫生条例》第32条规定：“精神病人或者疑似精神病人有严重危害公共安全、他人人身安全行为的，事发地公安机关应当依法委托有资质的鉴定机构对其进行精神障碍鉴定；经鉴定，其事发当时不能辨认或者不能控制自己行为的，依法作出强制医疗的决定，将其送往指定的精神卫生医疗机构实施强制医疗，并及时通知其监护人。”

　　三是对非自愿进行治疗的精神病人采取强制医疗措施，送至精神病诊疗机构治疗的行为，均认为是强制医疗，强制医疗等同于“非自愿治疗”。其内容既包括上述第二种强制治疗，也包括由家属或其他机构未经精神病人同意将其送至精神病院强行治疗。后者在地方立法中往往被称为“医学（疗）保护性住院”，是一种由精神卫生医疗机构决定、精神病人的家属或者“保护人”（“医疗看护人”）配合的强制住院治疗模式。

　　笔者认为，只要患者本人没有表示同意治疗，无论其是否丧失认知能力，无论谁将其送至医院，均属强制治疗。综合来看，精神病人强制医疗，具有三个性质：一是它是对患者人身自由的一种限制；二是其目的是为了保护社会公共利益的安全和谐与患者的利益；三是该制度是一种保卫（社会安全）或保护患者健康利益的措施，不是一种惩罚或处罚措施。

　　二、精神病人强制医疗送治人的界定

　　谁有权力将精神病患者送到精神病院强制治疗，这是启动精神病人强制医疗首先要解决的问题。这一问题理论上存在一定的争议，有观点认为不应把送治权交给监护人或家属，因为他们可能与精神病人存在利益上的冲突；[1]有人认为强制医疗限制了精神病人的人身自由，必须由司法机构作出审查，“非经法院裁决，不得强制收治”；[2]也有人认为既然强制治疗是一种行政强制措施，应当由行政机关履行职责。

　　1991年联合国《保护精神病患者和改善精神保健的原则》中，强制医疗的责任主体是患者的私人代表。加拿大不列颠哥伦比亚省立法规定：一般非自愿入院，由近亲、知情人、警官或有理由相信其患有精神障碍的任何人提出申请。紧急情况下的强制入院，由警官和法官决定，但警官提出申请要1名医生的医学证明，而法官不要求医学证明。[3]日本法律规定只有“都道府县知事”在执行公务时主动发现情况或接获通知或申请时，可启动强制医疗程序。[4]

　　2007年台湾地区新修订的《精神卫生法》规定，保护人（包括监护人、配偶、父母、家属）可以将精神病人送至医院强制治疗。地方立法中，北京、杭州、宁波、武汉、无锡均规定精神病人强制医疗的决定权在于公安机关，并由公安机关将病人送到精神病院治疗（杭州规定由公安机关决定，监护人或近亲属办理入院手续）。上海则规定精神疾病患者或者疑似精神疾病患者有伤害自身、危害他人或者危害社会行为的，其监护人、近亲属、所在单位、住所地居民委员会、村民委员会或者事发地公安部门应当将其送至精神卫生医疗机构；其他单位和个人发现的，应当向其住所地居民委员会、村民委员会或者事发地公安部门报告。

　　综合来看，行政机关（主要是公安机关）、监护人、亲属、单位（工作单位、居委会、村委会）等有权将精神病人送至医院强制治疗。在实践中，存在送治人利用送治权力达到不良甚至非法目的的情形，例如山东新泰公安机关将长期上访者全部强行送到精神病院治疗，[5]另如深圳女子邹某，被她的母亲和哥哥送进了白云心理医院十个月；广州千万富翁何某则被与他有利益纠纷的妻子送进了广州芳村精神病医院。[6]尽管存在上述利用送治权严重侵害人权的例子，但笔者认为，从理论上分析，选定任何人作为送治人，均可能利用这一权力侵害人权的可能，因此，重要的不是如何选定送治人，而是确定合理的送治、诊治、审查和复核甚至司法救助程序，为被强制治疗的人提供高效合理的救济手段，才能有效防止利用送治权侵害人权的事件发生。

　　三、精神病人强制医疗的适用条件

　　强制医疗的适用条件，始终是各国精神卫生立法中争议较大的问题，与各国的文化传统和社会观念紧密相连，也是一个随着社会发展不断变迁的问题。从逻辑上推断，对精神病人进行强制医疗至少应当具备以下条件：一是被送治人确实患有精神疾病；二是精神病人丧失行为能力，不能明确地表达自己的意思；三是有强制治疗的必要。为此，主要要解决好两个问题：

　　（一）由谁决定被送治人是否患有精神疾病并不能明确地表达自己的意思

　　在上海等地方精神卫生条例中，均规定精神病院诊断决定被送治人是否患有精神病。但精神病院在精神病人住院过程中能够获得经济利益，它极有可能为了自身利益而罔顾道德和客观诊断标准，对不需要强制治疗甚至没有精神疾病的人进行治疗。因此，以精神病院作为决定被送治人是否患有精神疾病的唯一机构，存在极大的道德风险。我国现实中，确实存在精神病院未经严格审查强制收治精神病人的问题，前述深圳邹某被家人强制送治精神病院的案例之中，邹某表意明确，声称自己不是精神病人，但医院反以此作为她患有精神病的理由加以强行收治。邹某认为，精神病院是为了钱才不顾职业道德，强制收治了她。

　　鉴于此，部分国家或地区的立法对此已经有所修改，2007年新修订的《台湾精神卫生法》将原仅需两位专科医师签名即可强制住院之机制，改为审查会鉴定机制。审查会成员包括专科医师、护理师、职业治疗师、心理师、社会工作师、病人权益促进团体代表、法律专家及其它相关专业人士。英国的精神卫生法则采取了更加谨慎的做法，在对任何病人实施强制治疗前，医生都应对其健康状况和强制治疗的必要性进行彻底评估。对精神病人进行为期28天以上治疗的，主管医生应将治疗方案交专家委员会讨论、审查。精神卫生委员会也有权检查，并且有权就医生决定对精神病人关押治疗、治疗的性质和质量向精神卫生法庭提出异议，请求精神卫生法庭裁决。

　　因此，有必要选择一个独立的、与精神病人的收治没有经济利益的中立机构来决定被送治人是否患有精神疾病。

　　（二）如何确定对精神病患者有无强制治疗的必要

　　对精神病人有无强制收治的必要，各国和地区立法差异较大，在美国、加拿大、挪威等国家，一般认为精神疾病是一种大脑功能的紊乱，精神病人未必感到痛苦，在非自愿的情况下，一般不应当对其进行强制治疗，这些国家对精神病人强制医疗的条件规定较为严格。

　　1991年通过的联合国《保护精神病患者和改善精神保健的原则》规定唯有在下述情况下，一个人才可作为患者非自愿地住入精神病院；或作为患者自愿住入精神病院后，作为非自愿患者在医院中留医，即：“（a）因患有精神病，很有可能即时或即将对他本人或他人造成伤害；或（b）一个人精神病严重，判断力受到损害，不接受入院或留医可能导致其病情的严重恶化，或无法给予根据限制性最少的治疗方法原则，只有住入精神病院才可给予治疗。在（b）项所述情况下，如有可能应找独立于第一位的另一位此类精神保健工作者诊治；如果接受这种诊治，除非第二位诊治医生同意，否则不得安排非自愿住院或留医。”

　　我国地方立法由于区分强制治疗和医疗保护性治疗，因此，多数地方将危害公共安全或扰乱社会秩序作为强制医疗的条件，如杭州规定强制治疗的条件为：“精神疾病患者或者疑似精神疾病患者有严重危害公共安全、他人人身安全行为，或者有严重扰乱社会治安秩序行为”。

　　应当说，在考虑对精神病人强制治疗的必要性时，既要考虑维护精神病人权益、又要维护社会公共利益、还应当考虑精神疾病的特殊性。在个别情形下，病人的拒绝治疗不仅意味着对其本人生命健康的严重威胁，而且也严重威胁着他的家人或周围的人，但由于这种强制治疗涉及病人的基本人权，又要特别注意防止强制治疗的滥用，以维护病人的权益，精神卫生立法需要在这两者之间寻找一个平衡点。

　　四、精神病人强制医疗的实施程序

　　在精神病人强制治疗问题上，制定科学、严谨、符合实际的诊断、收治、治疗、复核、评估、诉讼、终止程序，是防止该制度侵犯人权的最重要措施。

　　在加拿大不列颠哥伦比亚省的精神卫生立法中，非自愿入院程序为：[7]

　　（1）入院申请：由近亲、知情人、警官或有理由相信其患有精神障碍的任何人提出人院申请。（2）精神病院审查：由精神卫生机构的院长在收到上述人士的书面申请及医学证明后做出决定；医学证明由两名医生出示；住院期限为1年，重新申请后可延长1年，即对患者进行检查后由院长决定。（3）上诉、听证会：患者、近亲或患者的代理人，在患者住院前或被监护后的3个月内可向法院提出上诉，要求准予出院。患者可申请人身保护令，以拒绝住院。患者或其代理人可在人院期满30天后，向医院设立的特别小组申请召开听证会，特别小组须提前2天向患者通知听证会。特别小组由3人组成，主席由卫生服务和医院保险部部长指定，精神卫生机构的1名医生，以及由患者指定的非家庭成员1名。如果患者没有指定人时，院长可指定任何1名了解患者情况的人。（4）定期复查。

　　英国《精神卫生法》规定的强制治疗程序为：

　　（1）必要性评估：新法规定在对任何病人实施强制治疗前，医生都应对其健康状况和强制治疗的必要性进行彻底评估。（2）专家委员会讨论、审查：对精神病人进行为期28天以上治疗的，主管医生应将治疗方案交专家委员会讨论、审查。精神卫生委员会也有权检查，并且有权就医生决定对精神病人关押治疗、治疗的性质和质量向精神卫生法庭提出异议，请求法庭裁决。（3）精神卫生法庭批准：新法设立精神卫生法庭，并规定强制性治疗超过28天的，必须取得精神卫生法庭的批准，法庭听取治疗医生和病人的意见外，还要听取独立专家的意见。

　　我国台湾地区对于强制治疗也规定了比较严格的程序，主要包括：

　　（1）对有必要的疑似病人进行紧急安置，时间不超过5日；（2）由两名专科医生（离岛地区可由1名专科医生）强制鉴定，并须在紧急安置2日内完成；（3）认为需要强制住院的，询问病人意见；（4）病人拒绝或无法表达的，向中央主管机关精神疾病强制鉴定、强制社区治疗审查会（以下简称审查会）申请强制许可；（5）强制住院，时间不得超过60日；经两名专科医生鉴定并经审查会许可可以延长强制住院时间，但每次审查许可以60日为限；（6）向法院申请裁定和抗告：经紧急安置或强制住院之严重病人或其保护人得向法院声请裁定停止紧急安置或强制住院。严重病人或保护人对于法院裁定有不服者，得于裁定送达后十日内提起抗告，对于抗告法院之裁定不得再抗告。（7）个案监督及核查：经中央主管机关认可之病人权益促进相关公益团体，得就强制治疗、紧急安置进行个案监督及查核；其发现不妥情事时，应即通知各该主管机关采取改善措施，并得基于严重病人最佳利益之考量，向法院声请裁定停止紧急安置或强制住院。

　　我国北京等地的精神卫生条例对强制治疗程序规定略有不同，各地均规定由两名医生诊治确定被送治人是否患有精神疾病，并对认定医生的职称有要求。有的地方规定了定期审核程序，如宁波规定，对强制住院治疗的精神病人，精神科执业医师应当定期对其精神状况进行评定。上海规定医疗机构应当每月为住院治疗的精神疾病患者进行一次精神状况评定。

　　武汉、无锡、宁波等地规定了复核程序，如武汉规定被诊断为精神病人本人或者其监护人对诊断结论有异议的，可以向作出诊断的医疗机构申请诊断复核。医疗机构应当在收到申请之日起一个月内，组织两名具有副主任医师以上职称的精神科执业医师进行诊断复核，并作出复核结论。

　　比较国内外立法，我国北京各地的地方立法对于强制治疗程序规定非常简略，强制治疗确定、诊治、复核等事项均由精神病院独家决定，对强制治疗持有异议的患者或家属缺少多重救济手段，而台湾地区和国外的强制治疗程序较为科学严谨，除了精神病院之外，独立的审查机构、法院均参与其中，为被强制送治人提供了多重的全方位救济。

　　五、精神病人强制医疗的法律责任

　　如果违反精神病人强制治疗的有关规定，对未患精神病的人按照精神病进行治疗，或者没必要强制治疗的精神病人强制治疗，均是对人身自由、基本人权的严重侵害，理应承担相应的责任。

　　目前国内外立法对此多数都是以罚款等行政处罚措施为主。如《北京市精神卫生条例》第52条规定，随意对精神疾病患者采取约束措施，病情稳定后未及时解除约束措施的，或者采用约束、隔离措施惩罚精神疾病患者的，给精神疾病患者的人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。宁波规定，擅自对精神病人或者疑似精神病人实施强制住院治疗的，由卫生行政部门责令改正，并处二千元以上二万元以下的罚款……

　　我国台湾地区精神卫生法第54条规定，精神医疗机构未按照规定程序，而紧急安置或强制病人住院的，处新台币三万元以上十五万元以下罚锾，并限期改善；届期不改善或情节重大者，并处一个月以上一年以下停业处分或废止其开业执照。

　　六、结语

　　比照国内外立法，很明显的是，国外及我国台湾地区的精神病人强制医疗制度立法，更多地注重精神病人的权利保护，所设定的治疗程序也更加科学严谨，精神病人及其家人有更多的救济渠道。笔者认为，尽管我国精神病人人口数量巨大，用于精神病人的经费有限，但我们不能总是以“国情”为理由拖延立法，甚至制定出明显有悖现代人权观念的精神病人强制医疗制度，我们应当在此方面跟上国际潮流。综合前述各国各地区立法经验，我国未来精神卫生立法中应当注意以下问题：

　　1.在精神强制医疗的送治人方面，可以规定公安机关、监护人或近亲属作为强制医疗的送治人；但村委会、居委会、病人单位等，由于没有法律依据，不宜作为精神病人强制医疗的送治人。但考虑到亲属有时也可能与精神病人存在利益冲突，应当允许当事人在能够辨认自己的行为或清醒时通过委托律师等方式，将送治权或复审、抗告的权利委托给亲属之外的人。

　　2.诊断一个人是否患有精神病，不应当单一地由精神病医院决定，应当引入独立机构作为复核机关，可以参照台湾的做法，由精神疾病的专科医师、护理师、职能治疗师、心理师、社会工作师、病人权益促进团体代表、法律专家及其它相关专业人士组成精神卫生审查委员会，对精神病院的诊断不服的，通过此类审查委员会得到复审的机会。

　　3.在精神病人强制医疗过程中，引入诉讼程序。精神病人或者近亲属对于精神审查委员会的决定不服的，应当有通过诉讼得到救助的机会，这也是各国立法的通例。

　　4.考虑到精神治疗可能给精神病人心灵、大脑和肉体带来严重伤害，在精神病院所采取的紧急治疗措施应当严格限制强度和时间，用对精神病人伤害最轻的方式进行治疗，以防止某些人本来不是精神病，但由于治疗初期被药物伤害和心灵受损，来不及提出复审或诉讼，就丧失了表达自己意思的机会。

　　5.如果有他人利用强制治疗制度，故意对正常人或不需强制治疗的精神病人施行强制治疗，这是对他人人身自由和基本人权的侵犯，行为恶劣，后果严重，其危害甚至不亚于某人被错误宣判为无期徒刑，因此，利用强制治疗损害他人健康和精神的，其法律责任不应当至于罚款之类的明确措施，应当在刑法中明确规定相关罪刑，以阻吓别有用心的人利用此项制度达到非法的目的。

　　总体上，精神病人强制医疗制度，应当注重个体权利与社会公众安全的平衡。同时，我国还要借鉴国外的一些好的做法，在强制治疗之外，引入社区疗养、对病人的法律援助等措施，综合地提高我国的精神卫生医疗保健水平。




【作者简介】
文永辉，单位为贵州师范大学。


【参考文献】
[1]储殷，谭馨海．病人家属参与医疗决定之法律研究[J]．法律科学，2005(4):97-102.
[2]黄凯平．谁是精神病？怎样强制收治[N]．南方周末，2009-04-15, (31).
[3]胡泽卿．国际精神卫生立法概况[J]．中华精神科杂志，2000(4) :246-248.
[4]王新．我国精神卫生立法若干问题研究[J]．法律与医学杂志，2004(2):152- 156.
[5]黄玉浩．山东新泰多名欲进京上访者被强送精神病院[N]．新京报，2008-12-08,(A01).
[6]曹攀峰等．精神卫生法怀胎24年仍难产[N]．南方农村报，2009-6-16,(05).
[7]Curran WJ，Hardin TW. The law and mental health: harmonizing objectives. Geneva: World Health Organization, 1978. 5-593 Bluglass R. Advances in forensic psychiatry in England and Wales. Int J L Psychiatry, 1981, 4：199-212.