浅析涉农资金领域渎职犯罪的特点与侦查对策

【学科分类】刑法学
【出处】正义网
【摘要】近年来，涉农资金领域渎职犯罪呈现高发态势，在资金的使用、审批上渎职犯罪犯罪多，同时存在贪贿受贿、挪用公款等涉财型职务犯罪，作案手段隐蔽等特点。侦查中，涉农资金领域线索发现难；侦查难度大、成本高、时间长；法律适用难度大同时伴随着检察机关对涉农资金领域渎职犯罪的查处。为此在侦查中应加强与涉农部门和监管部门的联系，全面了解涉农资金现状；找准切入点，从摸排损失入手；以点带线，以线盖面挖掘线索；紧抓资金流向，摸准发案节点；注重证据，锁定因果关系，加大对涉农资金领域渎职失职犯罪的查处力度。
【关键词】涉农资金领域；渎职犯罪；特点；原因；侦查规律
【写作年份】2013年


【正文】

　　涉农资金是指以农业、农村和农民为扶持资助对象所进行的各种财政支出。从资金使用的目的来看，涉农资金包括支持农业生产资金类、对农民的补贴类、支持农村社会发展类。从涉农资金使用的实践来看，分为长期性、固定性资金和短期性、临时性资金。资金的管理上，长期性、固定性资金如粮食综合补贴、良种补贴、“五保户”最低生活补助等，由于属于经常性补贴，农户对补贴标准及发放政策比较了解，且一般直接发到农户“一卡通”折子上，这部分资金在申报、审批、发放领域渎职失职问题较大；而短期性、临时性资金管理比较薄弱，如土地有偿使用费、扶贫款、抗旱救济款等，尽管制定了一些资金使用管理规定，但由于运行时间短暂、透明度较差，给付环节简化，缺乏必要的审批、发放监督程序，往往容易在失职渎职中伴随着贪污挪用和受贿等犯罪行为的发生。在这种情况下，如何确保国家惠民资金资金的安全使用？是摆在县区、乡镇领导和有关职能部门面前的一个现实问题。

　　一、涉农资金领域渎职犯罪主要特点

　　涉农资金涵盖的部门多、范围广、涉及资金量大，涉农资金渎职犯罪最为显著的特点就是往往会出现涉案数额巨大、损失后果严重的情况，动辄就会出现数百万上千万甚至上亿元的国家损失。具体而言涉农资金领域渎职犯罪呈现下列特点：

　　（一）串案、窝案现象明显

　　为确保涉农资金确实落到实处，国家在出台、实施涉农惠民政策过程中有意识地对涉农资金的申报、管理、使用、发放等环节部署于不同的部门进行把关、监管，实现权力平分与制约。由于这每一个环节是由不同的部门具体负责，且每一个环节都是在前一环节基础之上实施的，所以案件就表现出串案现象。对每一部门内部而言，涉农资金大审批、发放、管理等各个环节一般都是部门领导总体负责，具体人员具体操办，要想享受相关涉农资金就需要部门领导与具体人员的共同认可，所以就表现出窝案现象。在怀宁县院所立案查办的涉农项目资金渎职犯罪案件中窝案串案有4人，窝串比例高达92.5%。

　　（二）徇私舞弊使用涉农资金致使贪污挪用资金时有发生

　　根据国家法律、法规的有关规定，各类涉农资金在管理和使用中均要求专款专用，但在实际中，一些监管部门负责人员徇私情私利，常常违反规定截留、套取、挪用涉农资金。一是弄虚作假、挤占挪用资金并造成损失。涉农资金，顾名思义就是指定专门资金或专门用途的涉农资金，涉农资金的管理一般都有“实行专款专用，单独核算，不得截留、套取”的相关规定，但在实际操作中，有关部门弄虚作假套取资金的情况时有发生，甚至在某些部门、某些领域还比较严重。二是违规将涉农资金拆借给私人使用或经营。各类涉农资金均为专款专用资金，严禁私自拆借或挪作他用，但一些管理人员往往为徇私情私利而非法将资金借出，造成重大损失。三是直接挪用涉农资金或以资金银行存单为质押向银行贷款，进行盈利活动或用于赌博、个人日常开支等行为。

　　（三）失职渎职审批各项资金导致资金被骗取现象严重

　　涉农资金的发放工作应严格遵从法定程序和条件，但一些监管人员在核报、审批工作中严重不负责任或徇私舞弊，负责资金发放管理人员在审批过程中，不严格遵从法定程序，不依照法定条件认真审核，导致不具备申请条件的人员非法获得资金，致使资金被骗取，造成重大损失。

　　（四）“弄权卖法”的主观故意性犯罪较多，“疏于职守”的玩忽职守类犯罪较少

　　从目前查办的涉农资金渎职犯罪案例来看，涉嫌罪名大多集中于滥用职权罪和玩忽职守罪，其中又以滥用职权罪居多。在该领域渎职犯罪案件当中，大多数情况是属于主观故意型犯罪，是因为循私情私利而故意违规违法操作，从而导致经济损失出现。真正因为水平能力不高或者工作中疏忽大意导致出现损失的情况并不多。这一点实际上也非常符合客观实际，一方面，能够成为掌握支配大量资金的国家机关工作人员，没有哪一个是水平能力比较差的。另一方面，大额资金的收取、支配使用往往需要经过严格复杂的多重手续，一个人疏忽大意、玩忽职守往往不会导致大额资金出现损失，只有在处心积虑的违规使用资金为自己谋取私利的情况下，出现资金损失的情况，从而导致渎职犯罪案件的发生。

　　（五）作案手段较为单一，作案跨度较长

　　从怀宁县院查办的粮食补贴领域渎职犯罪来看，主要作案手段是虚增耕地面积，利用权钱交易，相关部门对申报粮补材料把关不严、监管不力，从而造成涉农资金被人恶意套取；同时，一旦虚报耕地面积套取涉农资金一次成功，这块虚报耕地将继续在后面相继出现，造成恶性延续，因此作案手段较为单一，但作案跨度较长。

　　二、涉农资金领域渎职犯罪原因分析

　　涉农资金领域渎职犯罪的原因是既有主观上相关部门人员法律意识淡薄、放纵欲望致使徇私舞弊、失职渎职等引发渎职犯罪，但主要还在于涉农资金在管理、实施和监管上制度的漏洞。为渎职犯罪提供了空间。

　　（一）在管理上，多元化和权力集中化易引发渎职犯罪。一是涉农资金使用分散，目标多元化、管理多部门，为犯罪提供空间。初步统计，怀宁县涉农资金多达40余项，参与资金管理的部门有20多个，每个部门负责分配的资金少则一两项、多则四五项，部门里每个资金又有一个具体管理的机构和分管领导，形成了一个庞大的涉农资金管理队伍。加上部门间政策要求不统一、信息沟通不流畅，部分资金职能交叉，立项、实施、验收和资金拨付属多个部门多头管理，从而加大了监管难度。二是政策不透明、信息不对称，让犯罪有机可乘。目前有些资金分配掌握在少数几个人手中，各类涉农资金申报、审批分配政策的知情权仅限于相关部门和基层组织，大部分农民个人对涉农资金的种类和操作程序不是很了解。这种不公开、不透明助长了部分领导干部的侥幸心理，容易诱发犯罪。三是权力过分集中致使犯罪易发、高发。一些部门领导权力过于集中，在一个单位一个地方往往形成“家长式”作风。尤其是来自不同渠道的涉农资金供小于求，僧多粥少，在使用方向、实施范围、建设内容、资金安排等方面存在资金和资金分配的盲目性和随意性，因此一个涉农资金的分配与领导意图的关系愈加紧密。一些单位和个人为争取资金，不惜重金向某些领导干部行贿，进行钱权交易，致使某些领导干部渎职行为的发生

　　（二）在实施上，随意化和形式化提供了渎职犯罪空间。一是部分涉农资金审批监管不严。各部门在计划管理方式及资金管理上各自为政，在资金申报和管理上不从实际出发，存在很大的随意性，从而出现“领导资金”、“人情资金”。二是资金分配和管理缺乏严谨性。一些资金主管部门和单位只管拨付资金，对资金管理使用不进行跟踪督促检查，将违规问题发现和制止在萌芽状态，而是听之任之，放任自流。三是一些资金主管部门在项目项资金实施过程中没有按要求进行招投标，存在转包现象，或是采用邀请招标和指定承包的方式进行，甚至为了逃避招标，将部分项目化整为零，使项目标准降低在招标标准以下。四是验收流于形式，走马观花，主要采取抽查和跑面的验收方式，不能深入到每个资金施工现场对项目质量进行深入考察验收。

　　（三）在监管上，部门化和手段软化为渎职犯罪提供了温床。一是由于政府领导的分工多为各管一块，互通信息情况沟通不够，政府及其领导很难掌握本地涉农资金的总体状况和真实情况，政府在认真加强领导、组织协调、资金调度、加强资金监管和确保资金安全有效的责任上难以到位，甚至个别领导批条子、打招呼插手资金分配，破坏资金资金的管理原则。二是财政、审计、纪检等监管部门在实际操作过程中多头监管、责权划分不明确、部门配合不协调、责任落实不到位。绝大部分资金由业务主管部门负责业务、技术上指导，资金项目实施单位负责具体施工，财政负责资金拨付，基于责、权、利等原因影响，各主管部门相互掣肘、推诿扯皮现象时有发生，给监管工作带来了一定的难度，从而给为渎职犯罪提供了温床。三是对重点环节、重要人员的管理和监督缺乏必要的管理监控手段，以致于形成部分涉农资金管理干部个人专权，容易诱发渎职犯罪。四是涉农资金透明度低，缺乏完善的公示和举报系统，社会公众舆论的监督作用发挥不充分。

　　三、涉农资金领域渎职犯罪的侦查困境

　　近几年来，全国各地检察机关加大了对涉农资金的渎职犯罪的查处力度，取得了斐然的成绩，保障了资金的安全。但是，在实践中也面临着一定的困难，具体为：

　　（一）线索发现难。涉农资金透明度低、处于下流的农民对涉农资金的运转和操作情况更是无从知晓，致使案件线索来源狭窄、渠道不畅，加上渎职犯罪本身就比其他职务犯罪更具隐蔽性，人民群众不易掌握犯罪标准和了解情况，主动向检察机关反映有关涉农领域渎职犯罪方面的情况相当少。

　　（二）侦查难度大、成本高、时间长。涉农资金是自上而下的流向，在侦查中往往要深入农户家中询问取证。农村地区地域的广阔和住户的分散以及分到每户的资金量少、户数多，这就导致了侦查成本高、时间长。加上涉农领域渎职犯罪主体大多是具有较高文化素质和活动能力的国家机关工作人员，犯罪手段具有多样性、隐蔽性、智能性的特点，反侦查能力较强，关系网厚，尤其是一些领导干部具有一定的影响力，易订立攻守同盟、转移侦查视线、涉案的当事人也不会轻易谈及案情，这些都为涉农领域渎职案件的取证增加了不少难度

　　（三）法律适用难度大。涉农资金领域渎职犯罪的发生大多存在责任人众多、介入因素较多、因果关系链条复杂导致因果关系证实难度大。另外，在损失认定上，对于涉农资金被截留挪用用于盖楼、购车、发放临时工工资、发放奖金、吃喝招待等，这些被挤占挪用的资金是否能够认定为渎职犯罪中的危害后果？以上因素给案件查处工作带来一定的困难

　　四、加强涉农资金领域渎职犯罪查处力度的对策

　　通过对涉农资金监管中渎职犯罪行为特点的分析，结合工作实际，就查办涉农资金中渎职犯罪案件提出几点建议：

　　（一）加强联系，全面了解涉农资金现状

　　要加强与各类涉农资金监管部门的联系，加强与农业、移民、扶贫、水利、林业、民政、交通等相关涉农管理部门的沟通，特别注重与财政部门、纪委、审计等有关部门的联系与沟通，全面系统地收集有关的法律、法规，文件规定，及时了解和掌握涉农资金的资金类别、法律依据、主管部门、使用对象、工作规程等情况，并认真地逐条学习，熟悉资金的用途及使用资金的审批手续等，分析研究其内在规律，探索发现易发案部门、环节，努力发现各类资金监管中渎职犯罪案件线索。

　　（二）找准切入点，从摸排损失入手

　　根据现行《刑法》关于渎职犯罪的有关规定，没有损失就没有渎职犯罪，所以深入排查掌握是否存在损失是我们摸排任何渎职犯罪案件所必需开展的工作，查办涉农资金领域渎职犯罪渎职犯罪案件也不例外。在涉农资金领域渎职犯罪的查办中，首先落实资金的使用是否落到了实处。如退耕还林补贴资金，我们要落实该部分资金是否真正用在退耕上，对于退耕还林补贴，我们要落实这部分资金是否真正补贴到农民手中。如果查实这部分资金均没有落到实处，回过头来我们再看资金的真正用途和去向，看这部分资金是被截留挪用了还是被侵吞了。需要注意的是，摸排该类损失，不能简单地去看看账目是否做平了，不能仅仅根据帐面记载的用途来确定资金的真正用途和去向，而应当通过实地调查确定。

　　（三）以点带线，以线盖面挖掘线索

　　以点带线就是要通过对已掌握的某一线索进行初查，在初查中尽可能扩大线索，以促进线索的滚动发现，力争挖出窝案串案的线索；以线盖面就是以“系统查、查系统”的模式，对某线索所涉及的整个系统领域进行全面地收集线索，特别是已查办的某一类涉农资金领域渎职犯罪，认真分析剖析，从中发现这一涉农资金领域渎职犯罪发案环节、犯罪手段、特点、规律，对这类线索，不能就事论事，而要触类旁通。要注重经营线索。对一些有价值的线索，不宜马上初查的，要进行必要的经营。对这类线索，不能局限于眼前的利益，而要注重长远的发展。

　　（四）紧抓资金流向，摸准发案节点

　　当前涉农案件涉案数额小、取证成本高、查处难度大、隐蔽性强的实际情况，在查办案件中把梳理资金流向，定发案节点，作为发现、查处涉农犯罪案件的主渠道。针对基层领导、站所负责人和村级干部对支农惠农资金的发放有着得天独厚的决定权，且相互间存在盘根错节的复杂关系，加之资金审批、资金发放及使用、工程承包和验收缺乏监督，管理漏洞大，极易造成渎职失职现象。重点采取从资金下拨源头与抽查受补农户对比，摸清资金发放情况，对资金每个发放环节进行清理，查找资金是否被“抽血”、是否存在失职渎职行为。

　　（五）注重证据，锁定因果关系

　　在审讯、取证的过程中，要注意通过供述和证言准确证实因果关系。通过供述和证言要明确：一是渎职行为触犯违背的法律法规和文件规定制定的目的，即规定国家机关工作人员要这样做不能那样做的目的是什么，是为了是防止出现什么危害后果；二是渎职行为对于危害后果的出现起了什么作用，即证实渎职行为是不是导致危害后果出现的必要条件，渎职行为结合哪些因素共同导致了危害结果的出现；三是依法正常履行职责，就不会发生该危害后果，即如果没有该渎职行为，危害后果是否就不会出现等。




【作者简介】
罗国勇，单位为安徽省安庆市怀宁县检察院。


【参考文献】
{1}吴云、陈兴才、秦　瑜:《建立涉农资金整合的长效机制研究》,载《经济研究参考》2011年第5期第52页。
{2}朱光宇:《涉农补贴领域职务犯罪不容轻视》,载《检察日报》2009年2月1日第3版。
{3}宫新军:《中国“村官”职务犯罪研究》,中国政法大学硕士毕业论文。
{4}陈荣飞:《涉农职务犯罪生成机制剖析及应对策略》,载《企业家天地》2009年4下旬刊。
{5}胡渝:《涉农职务犯罪现状及对策研究》,载《重庆交通大学学报(社科版)》第9卷第1期。