张玉甫诉枝江市人事局不履行行政职责案

    [案情]原告张玉甫，原系枝江市公安局警察，现待业。

    被告枝江市人事局。

    原告张玉甫原系枝江市公安局人民警察，1999年7月枝江市公安局以其贪污在给予党纪、政纪处分后仍继续违纪违规为由，经报请枝江市人民政府批准后，由枝江市人事局批复辞退，解除其与市公安局的任用关系。原告张玉甫在市公安局任警察期间曾两次在执行公务中受伤，并就被辞退和因工负伤于1999年9月向被告枝江市人事局提出申请复核及确定工伤等级的鉴定。1999年10月经枝江市机关事业单位工作人员病伤致残鉴定小组评定，原告张玉甫的工伤鉴定为6级。枝江市人事局于1999年12月13日在《关于评定李先明等同志因工伤残等级和护理等级的通知》（枝人险[1999]3号）中确定原告张玉甫因工致残且为6级伤残。2000年6月30日枝江市人事局向原告作出《国家公务员复核决定书》决定：1、维持辞退张玉甫原决定。2、张玉甫为因工负伤并为六级伤残，可享受相应的伤残保健金待遇，其标准为每年160元，由枝江市公安局每半年支付一次。原告张玉甫对被告枝江市人事局的复核决定不服并向宜昌市人民政府申诉。宜昌市人事局受宜昌市人民政府的委托，于2000年11月8日作出了（2000）宜市人申字第01号《公务员申诉处理决定书》：“枝江市人民政府原处理决定正确，维持辞退申诉人的决定。申诉人的其他请求，超出本局受理范围，未予审理。”张玉甫被辞退公务员和因工伤评定伤残等级后，于1999年8月和2000年1月先后在枝江市社会保险局领取了失业保险金3240元，在枝江市公安局经协商、签字，领取了2000年10月至2024年10月共25年的伤残保健金4875元。

    原告张玉甫不服枝江市人事局复核决定，向枝江市人民法院提起行政诉讼，请求人民法院：一、撤销被告对我做出的伤残保健金待遇的决定，并按规定办理伤残证。二、按规定落实我被辞退后的经济补偿金。三、要求给付伤残抚恤金及一次性伤残补助金。四、落实伤残生活补助费及养老、医疗保险。

    被告枝江市人事局辩称：我局按照《宜昌市机关事业单位工作人员病、伤残认定及处理暂行办法》（宜市人[1998]163号）之规定，确定原告为工伤致残6级，原告已按照有关规定与枝江市公安局就伤残保健金待遇达成协议，并一次性领取伤残保健金4875元。原告要求办理伤残证，享受伤残生活补助费，不属我局的职权范围；原告被辞退后已享受了失业保险待遇，领取了失业保险金3240元。按照《国家公务员暂行条例》的规定：被辞退的国家公务员，不再保留国家公务员身份。同时，我国目前对国家公务员还未实行养老保险和医疗保险。

    被告枝江市人事局提交如下证据：1、枝人纪（1999）1号《枝江市人事局关于辞退张玉甫的批复》。2、枝江市人事局《国家公务员复核决定书》。3、鄂人险（2000）29号《关于做好机关事业单位工作人员工伤（残）程度鉴定工作的通知》。4、宜市人（1998）163号关于印发《宜昌市机关事业单位工作人员病、伤残认定及处理暂行办法》的通知。5、人事部（1995）77号关于印发《国家公务员辞职、辞退暂行规定》的通知。6、人发（1996）64号《国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法》。7、宜昌市政府（1996）第34号令《宜昌市机关事业单位工作人员失业保险暂行办法》。8、民政部（1992）31号《关于公安干警伤亡抚恤待遇有关问题的通知》。9、省公安厅政治部（1994）21号关于转发民政部《关于公安干警伤亡抚恤待遇有关问题的通知》的通知。10、张玉甫己领取伤残保健金和失业保险金的有关证据。

    原告张玉甫提交如下证据：1、公安部、民政部《公安机关人民警察抚恤办法》。2、国务院《军人抚恤优待条例》。3、民政部《关于贯彻执行〈军人抚恤优待条例〉若干具体问题的解释》。4、民政部（89）优字34号《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》。5、鄂人险（2000）29号《关于做好机关事业单位工作人员工伤（残）程度鉴定工作的通知》。6、宜昌市人事局（2000）59号《关于转发省人事厅〈关于做好机关事业单位工作人员工伤（残）程度鉴定工作的通知〉的通知》。

    [审判]枝江市人民法院经审理认为，原告张玉甫在被辞退前属国家公务员，已按照国家公务员因工受伤的规定进行了伤残等级鉴定，并已经按照伤残保健金的标准由原告张玉甫与枝江市公安局自愿协商一次性领取了二十五年的伤残保健金，并在社会保险局领取了被辞退后的失业保险金。根据民政部（1992）31号《关于公安干警伤亡抚恤待遇有关问题的通知》、湖北省公安厅政治部（1994）21号关于转发民政部《关于公安干警伤亡抚恤待遇有关问题的通知》的通知、人发（1996）64号《国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法》等规定，原告张玉甫要求给付伤残抚恤金、伤残补助金、伤残生活补助费以及落实被辞退后的经济补偿金、养老保险、医疗保险和办理伤残证的诉请，均不属本案被诉被告枝江市人事局的行政管理的职责范围，其诉讼理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一项之规定，判决如下：驳回原告张玉甫的诉讼请求。

    一审宣判后，原告张玉甫不服，向宜昌市中级人民法院提起上诉，称：被上诉人对上诉人因工受伤评定伤残等级为六级，但在给予伤残抚恤待遇上未按照国家规定的标准。根据民政部、财政部民发（2000）133号文规定，被上诉人应将上诉人的伤残保健金改为抚恤待遇，每月标准应为930元或按月付70%的工资。评定伤残等级，确定伤残待遇，是被上诉人的行政管理职责。上诉人请求由被上诉人给付伤残抚恤、补偿、保险费等应当属于被上诉人的行政职责。上诉人因工致残，枝江市人事局、民政局、公安局对上诉人的答复是代表政府进行的，因此应将枝江市人民政府、民政局、公安局追加为本案的当事人参加诉讼，共同承担违法责任。据此，上诉人认为原判认定事实不清，适用法律不当。请求本院受理并撤销其被辞退公务员的决定，判令被上诉人将上诉人的伤残保健金改为伤残抚恤金，办理伤残抚恤证，落实伤残补助费、失业补偿金及医疗、养老保险等待遇。

    被上诉人枝江市人事局庭审辩称：上诉人要求发放伤残抚恤证、伤残生活补助费、失业经济补偿，将伤残保健金改为伤残抚恤金，落实被辞退后的医疗、养老保险待遇，因无明确的依据规定是被上诉人的行政职责，所以被上诉人不能履行上述请求。

    宜昌市中级人民法院经审理认为，被上诉人枝江市人事局是负责本行政辖区内国家公务员综合管理工作的职能部门，被上诉人在对国家公务员进行行政管理活动中，依法做出的涉及公务员的权利义务的行政行为，依据《行政诉讼法》第十二条第（三）项和最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，人民法院不受理对此类行政行为提起的诉讼。当事人对行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定，只能向管理公务员的有关行政机关申诉，而不能向法院提起行政诉讼。上诉人被辞退公务员后经申诉，被上诉人对其做出了维持辞退的决定，上诉人在上诉中请求本院受理并撤销其辞退决定，根据上述法律和司法解释的规定，人民法院不能受理此项请求，且上诉人在一审中未提出，上诉中直接向二审提出不符合法定的程序规定。上诉人请求追加枝江市人民政府、公安局、民政局作为当事人参加本案诉讼，其请求既没有事实依据，也不符合行政诉讼法的相关规定，上诉人认为上述行政机关违法，且符合提起行政诉讼的条件，依法只能向一审法院起诉。上诉人请求由被上诉人将其评残后由其所在单位发放的伤残保健全改为由民政部门发放抚恤金，并由被上诉人为其办理伤残抚恤证、医疗、养老保险及发给伤残生活补助费和失业经济补偿金，除按照湖北省人事厅《关于做好机关事业单位工作人员工伤（残）程度鉴定工作的通知》规定，对机关工作人员等工伤（残）程度评定属于被上诉人的行政职责之外（上诉人对其因工致残评定的伤残等级并无异议），上诉人的其他请求事项均无法律依据证明是被上诉人的法定职责，故其要求由被上诉人作为的理由不能成立。

    原审审判程序合法，认定原告的诉讼请求不属被告的行政职责范围其事实清楚，证据充分，判决结果并无不当。上诉人的上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

    [评析]本案是一件典型的行政不作为诉讼案，诉讼双方争议的焦点就在于原告的诉讼请求事项是否被告的法定行政职责，若是，则被告构成行政不作为，依法应当履行法定职责，原告的诉讼请求应予支持；若否，则被告没有作为的义务，依法不能履行，原告的诉讼请求不能支持。

    本案中原告（上诉人）请求由被告为其办理伤残证、落实被辞退后的经济补偿金、给付伤残抚恤金及一次性伤残补助金、落实伤残生活补助费及养老、医疗保险。其诉讼请求范围广泛，涉及我国社会保障制度的很多方面，涉及所在单位、人事部门、民政部门等不同的职能部门，各地情况和做法也不尽一致。不论这些职责究竟应该由谁来承担和履行，本案中，原告诉称被告枝江市人事局不履行职责，要求由被告全部承担，在被告证明不是其法定职责后，根据举证责任转移的法理，则应该提供足以反驳的证据证明上述请求事项是被告的法定职责，事实上，被告未能提供足以反驳的证据，只是笼统地认为被告枝江市人事局是负责本行政辖区内国家公务员综合管理工作的职能部门，故诉请事项均为其职责范围。根据行政法原理，行政机关的职责，须以法律、法规、规章的明确规定为依据，即必须“法定”。一审法院因此判决驳回了原告的诉讼请求，是符合法律的规定的。稍显不足的是在判案理由上阐述不够充分。二审法院则从多个层面进行了法理的阐述，理由更为充分，更符合证据制度和裁判文书改革的精神，有利于当事人服判息诉。

    本案也由此引出了另一个值得争议和探讨的问题，即此类争议是否属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。本案被告枝江市人事局是负责本行政辖区内国家公务员综合管理工作的职能部门，其在对本机关以外的国家公务员包括本案原告进行行政管理活动中所做出的涉及公务员的权利义务的行政行为，不同于行政机关对本机关工作人员做出的奖惩、任免决定等内部行政行为，更符合外部行政行为的特征，且涉及相对方（公务员）的切身利益，应具有可诉性，这是符合行政法治的原则精神和行政诉讼受案范围不断发展的趋势的。一审法院虽然最后依法判决驳回了原告的诉讼请求，但其受理该案本身就是有积极的进步意义的，它充分体现了对原告诉权的保护和法律程序自有的价值和品格。

姚继坤