暂缓起诉制度研究

【学科分类】刑事诉讼法
【出处】《法学杂志》2009年第3期
【摘要】暂缓起诉制度对维护秩序、保障权利、平衡公益，发挥检察机关的自由裁量权，实现案件分流等具有不可替代的作用。但如果运用不当也会出现滥用公诉裁量权等流弊。本文通过对暂缓起诉理论的研究，比照德国和我国台湾地区的暂缓起诉制度，参照外国的经验，提出创建我国的暂缓起诉制度的构想。
【关键词】暂缓起诉；缓起诉
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、暂缓起诉的概况

　　暂缓起诉，又称缓予起诉、缓起诉、缓诉和附条件不起诉，是指检察机关在审查起诉过程中，对于符合法定条件且没有必要立即追究刑事责任的犯罪嫌疑人，依法暂时不予起诉，设定一定期限的考验期，待考验期满后，再根据具体情况对犯罪嫌疑人作出起诉或者不起诉决定的制度。

　　暂缓起诉作为一种介于“起诉”与“不起诉”之间的中间措施，实体上体现了刑罚经济思想，程序上体现了起诉便宜主义。起诉便宜主义赋予了检察官广泛的自由裁量权。检察官的自由裁量权，即检察官对某些具备起诉条件的案件，在对案件的具体情况进行裁量后，依法可以不提起公诉。广泛的自由裁量权的存在对于减少在刑事关押场所的不必要的羁押具有重大的意义。这一点在实行近代法制制度的初期阶段就开始采用起诉便宜主义的日本也得到了肯定。[1]对此，我国《刑事诉讼法》第142条第2款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，人民检察院可以做出不起诉决定”，赋予了检察官自由裁量权。

　　而在司法实践中，暂缓起诉与酌定不起诉制度一并成为检察官行使自由裁量权的主要方式。其目的是使对犯罪的追究更符合刑事诉讼的目的，适应刑事政策的需要，强调诉讼的目的性和合理性。例如，《英国王室检察官条例》规定：“在决定某个案件是否该起诉到法院时，王室检察官应当考虑起诉的替代措施。”

　　暂缓起诉制度具有四个要素：（1）暂缓起诉是检察机关对刑事案件进行审查后采取的一种法律处置方式；（2）暂缓起诉的根据在于此类案件不提起诉讼更妥当；（3）暂缓起诉决定的法律效力在于不将案件交付法院审判而终止刑事诉讼；（4）在规定期限内履行附加条件后，公诉机关的暂缓起诉决定具有确定的不起诉效力，如其不具有法定条件不得再行提起公诉。[2]

　　暂缓起诉制度具有特别预防和再犯防止的功效。为了促进犯罪嫌疑人的再生、防止其再犯、尽早挽回犯罪行为造成的损失，应该充分发挥暂缓起诉制度作为替代刑事制裁制度的积极职能。

　　二、我国暂缓起诉的司法现状

　　暂缓起诉制度，作为起诉便宜主义的一种具体表现形式，在我国现行《刑事诉讼法》中尚无明文规定。但是，由于近年来未成年人犯罪越来越多，且犯罪低龄化趋势明显，特别是那些即将面临高考的高中生和在校大学生犯罪的案件日益增加，如何解决这类犯罪案件就成为摆在各级检察院面前的一大难题。此外，各地的看守所和监狱普遍存在超负荷的工作状态。因此，暂缓起诉这种非刑罚化处理方式的试点就应运而生了。

　　1992年，上海市长宁区人民检察院作出了我国第一个暂缓起诉决定（当时称之为“诉前考察”）。此后，暂缓起诉这项改革经历了初创、发展推广到停顿三个阶段。在该项改革的高潮时期，全国有三分之一的检察院曾经试行过暂缓起诉。在这个过程中，适用暂缓起诉的人员和案件数量有了明显的增多。对暂缓起诉制度的探索和适用也从开始的仅适用于未成年人犯罪案件，扩大到未成年人犯罪案件、在校学生犯罪案件和轻微刑事案件，甚至出现了对于单位犯罪适用暂缓起诉的探索；还出现了决定暂缓起诉的公开咨询制度，等等。[3]

　　例如，北京市海淀区人民检察院制定了《实施暂缓起诉制度细则》，规定暂缓起诉的适用对象为涉嫌犯罪的未成年人，且需满足以下条件：（1）案件的犯罪事实清楚，证据确实、充分；（2）犯罪情节较轻，可能判处三年以下有期徒刑；（3）犯罪嫌疑人犯罪后有悔改表现，不致再继续危害社会；（4）犯罪嫌疑人系初犯，偶犯或者是共同犯罪中的从犯、胁从犯；（5）具备良好的帮教条件。[4]

　　再如，郑州市金水区人民检察院制定了《刑事案件暂缓起诉规则》，同时制定了《暂缓起诉的办理程序》，要求主诉检察官随时与被暂缓起诉人所在学校、机关及所在地政府部门和帮教小组联系，了解和掌握被暂缓起诉人在暂缓起诉期间的表现。被暂缓起诉人在暂缓起诉期间内，自觉接受监督和教育，有悔罪表现，并且没有新的违法犯罪行为发生的，暂缓起诉期满后一个月内，经检委会研究，决定不起诉。[5]

　　虽然各地人民检察院积极试行暂缓起诉制度，但是暂缓起诉自其诞生之日起，就一直存在着争议。赞成者认为，暂缓起诉制度体现了先进的司法理念，有利于犯罪嫌疑人回归社会，是积极可行的。反对者则认为，暂缓起诉制度无法律依据，应当禁止；站在被害人或者诉讼代理人的立场上看，检察机关实施暂缓起诉制度有放纵犯罪行为、漠视被害人的人权之嫌，会影响社会的稳定和安全；站在被告人的立场上看，检察机关实施暂缓起诉制度是有意逃避审判，以避免受到证据排除法则的挑战，并可能使无辜的被告人为避免进入繁复的诉讼程序而同意认罪，以换取刑事诉讼程序的尽早终结。

　　那么，暂缓起诉制度在现代刑事司法程序中是否可行，我国到底是否需要构建暂缓起诉制度呢？回答是肯定的。

　　三、我国暂缓起诉制度的构建

　　在将来《刑事诉讼法》修改过程中，可以单设一节对暂缓起诉制度加以规范，并就暂缓起诉的适用对象、适用条件、法律后果等加以详尽规定。

　　（一）暂缓起诉的适用对象

　　暂缓起诉的适用对象主要是指何种行为主体可以适用暂缓起诉。

　　目前，关于暂缓起诉的适用对象有三种不同的观点。各地人民检察院的试点中也同样存在此三种做法。（1）暂缓起诉只应适用于未成年犯罪嫌疑人，不得适用于其他行为主体。[6]（2）暂缓起诉不仅可适用于未成年犯罪嫌疑人，也可适用于老年犯罪嫌疑人和偶犯嫌疑人。[7]（3）凡依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制及免予刑事处分的犯罪嫌疑人，均可适用暂缓起诉。[8]在案件性质方面，主要分歧在于故意犯罪是否可适用暂缓起诉。

　　笔者认为，凡依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制及免予刑事处分的犯罪嫌疑人，只要其符合暂缓起诉的适用条件，不论其是否为故意犯罪均可适用暂缓起诉。《刑事诉讼法》应当通过列举的方式规定不得适用暂缓起诉的对象，即：依法可直接决定不起诉的犯罪嫌疑人；有前科的犯罪嫌疑人；涉嫌数罪的犯罪嫌疑人；没有监管条件的犯罪嫌疑人等不得适用暂缓起诉。

　　（二）暂缓起诉的适用条件

　　暂缓起诉必须具备一定的实体条件，遵循一定的程序条件。

　　实体条件应当包括：（1）犯罪情节轻微；（2）犯罪后有悔改表现，客观上有改造可能，不致再危害社会。对于犯罪嫌疑人是否具备此条件，检察机关可以大致分为有关犯罪嫌疑人的情况、有关犯罪本身的情况和犯罪后的情况三个方面加以考虑。具体来说，犯罪嫌疑人的情况包括：品性、智力能力、生活史、健康状态、有无前科、犯罪时及现在的年龄、家庭环境、职业、社会关系等广义上的包含于性格、年龄和环境的事项；犯罪本身的情况包括：法定刑的轻重、被害的大小、有无加重减轻情节、有无共犯、犯罪行为的动机和方法、与被害者的关系、犯罪的社会影响力等有关犯罪的轻重及情节的事项；犯罪后的情况包括：有无悔改表现、积极赔偿被害人的损失和谢罪的情况、是否取得被害人的谅解、社会状况的变化、犯罪嫌疑人的生活状况、有无监护和帮教条件等。

　　程序条件应当包括：（1）案件的犯罪事实清楚，证据确实、充分；（2）不具有不起诉的法定条件；（3）犯罪情节较轻，可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者免予刑事处分的；（4）在征得犯罪嫌疑人同意的基础上，由案件具体承办检察官提出审查意见并报部门研究，部门负责人签署意见，由检察长或者检察委员会决定是否暂缓起诉。决定暂缓起诉的，由检察长或者检察委员会作出暂缓起诉决定；（5）对被逮捕的犯罪嫌疑人办理取保候审手续；（6）定期考察、报告与回访。

　　有观点认为，应该让犯罪嫌疑人与检察院签订保证书。笔者则认为，没有签订保证书的必要。因为，暂缓起诉决定是对犯罪嫌疑人具有法律约束力的，犯罪嫌疑人在考验期限内没有遵守或者履行决定中的相关事项的规定时，检察官就可以随时撤销暂缓起诉决定，并提起公诉，不需要再通过签订保证书的形式来约束被暂缓起诉人。

　　（三）暂缓起诉的犯罪嫌疑人应遵守和履行的事项与考察期限

　　在检察官作出暂缓起诉的决定时，应在决定书中写明被暂缓起诉的犯罪嫌疑人应该遵守和履行的事项及暂缓起诉的考验期限。该遵守和履行的事项可以包括：（1）向被害人赔礼道歉，积极寻求与被害人和解。对因犯罪行为发生的损失作出赔偿或者缴纳罚金。（2）国家可设立专门的机构或者基金会，由犯罪嫌疑人向该机构支付一定数额的款项。（3）向指定的公益团体或者社区提供规定时间的劳务或者进行其他公益性的服务。犯罪嫌疑人应遵守和履行的事项、支付的赔偿金及罚金应当与犯罪的性质、危害程度以及犯罪嫌疑人的个人情况相适应。[9]

　　目前，从各地检察院的实践及学者观点来看，对于考验期限规定长短不一，没有一个相对一致的认识。暂缓起诉作为一种不具有终局性的处分决定，必须设置一个适当、合理的期限。时间过短无法达到考验观察的目的，难于保证对犯罪嫌疑人进行足够的教育改造，促使其悔过自新；而时间过长也会使被暂缓起诉人长期处于不稳定的公诉状态中，容易造成被暂缓起诉人的心理负担，不利于其积极回归社会、重新做人。

　　笔者认为，暂缓起诉的考察期限要与实体法所规定的量刑标准相适应，“应该确定为1年以下，检察机关认为有必要时，可以一次性地延长3个月”。同时，考察期限在最初确定后也并非不可改变，检察机关可以根据被暂缓起诉人在考察期内的认罪及遵守和履行事项等的情况，适时地缩短或者延长考验期限。期限的起始时间为“自暂缓起诉决定确定之日起”。

　　（四）暂缓起诉决定的撤销

　　对于有下列情形之一者，检察机关应当依职权或者告诉撤销暂缓起诉决定，并对犯罪嫌疑人提起公诉。（1）在考察期内实施了故意犯罪，被检察机关提起公诉的；（2）发现犯罪嫌疑人在被暂缓起诉决定之前实施了其他故意犯罪，可能被判处有期徒刑以上刑罚的；（3）犯罪嫌疑人没有遵守和履行暂缓起诉决定中规定的事项的。

　　此外，被撤销暂缓起诉决定并提起公诉的犯罪嫌疑人就其已经履行的事项，不得请求返还或者赔偿。

　　（五）暂缓起诉的监督制约机制

　　为了健全暂缓起诉制度，防止司法实践中暂缓起诉决定权的滥用，可以通过对被告人、被害人和公安机关权利的立法，在程序上起到制约作用，维护诉讼参与人的合法利益。主要应包括以下内容：

　　1.被告人的权利。凡是要作暂缓起诉处理的案件，人民检察院在作出决定之前，必须征得犯罪嫌疑人的同意。有辩护律师的，还要听取辩护律师的意见。根据司法公正的原则，任何人都有要求接受公正审判的权利。接受审判是犯罪嫌疑人的一项权利，犯罪嫌疑人可以要求接受审判，也可以在一定条件下放弃审判。只有在犯罪嫌疑人放弃审判，同意接受暂缓起诉决定时，人民检察院才能作出暂缓起诉决定。当犯罪嫌疑人拒绝暂缓起诉、要求接受人民法院的审判时，只要符合起诉条件，人民检察院就应当放弃暂缓起诉的处理方法，依法向人民法院提起公诉。

　　2.被害人的权利。对于有被害人的案件，人民检察院决定暂缓起诉的，应当将暂缓起诉决定送达被害人。被害人不服的，有权在法定期限内向上一级人民检察院申诉。对复查结果仍不服的，可以以自诉人的身份将案件起诉到人民法院。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院提起自诉。

　　3.公安机关的权利。对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定暂缓起诉的，应当将暂缓起诉决定书送达公安机关。公安机关认为暂缓起诉决定不当的，可以要求复议。如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。

　　此外，还可以参考日本的检察审查会制度，对暂缓起诉的案件实行人民监督员专项监督制度，即定期或不定期组织人民监督员对检察机关作出的暂缓起诉决定进行专项监督，对发现违反法定程序或者认为不适宜暂缓起诉的案件，人民监督员经评议后，可以建议检察机关再行审查，并提交检察委员会做出决定。

　　（六）暂缓起诉的法律后果

　　被暂缓起诉人在考验期内，遵守和履行了暂缓起诉决定中规定的事项，在考验期满后，只要没有发现有严重违法行为或者再犯新罪，人民检察院应当作出不起诉的决定。此决定具有终结诉讼程序的效力，除非发现新的重大犯罪事实或者犯罪证据，检察机关在任何时候不得对该行为再行起诉。

　　反之，在考验期内，被暂缓起诉人未遵守或者履行暂缓起诉决定的有关事项的，人民检察院应当撤销暂缓起诉决定，并提起公诉。再犯新罪或者发现有旧罪者，人民检察院应当将新罪、旧罪一并起诉到人民法院，提请人民法院审判。原考验期不得折抵刑期。

　　暂缓起诉制度的创设是顺应国际刑事司法潮流，体现我国宽严相济刑事政策的创新。它对维护秩序、保障权利、平衡公益，发挥检察机关的自由裁量权，实现案件分流等具有不可替代的作用。但应同时注意完善相关的配套措施，避免可能出现的滥用公诉裁量权等流弊，以便实现暂缓起诉利益的最大化。




【作者简介】
肖萍（1974—），女，汉族，湖北武汉人，北京师范大学刑事法律科学研究院讲师。


【注释】
[1]（日）小田中聪树、大出良知、川崎英明编著：《刑事诉讼法》，现代人文社1998年版，第211页。
[2]黄维智：《暂缓起诉制度探析》，载《政治与法律》2005年第2期，第117页。
[3]孙力主编：《检察实务中诉讼参与人合法权益保障研究》，中国检察出版社2006年版，第89页。
[4]孙力主编：《检察实务中诉讼参与人合法权益保障研究》，中国检察出版社2006年版，第89页。
[5]范俊：《宽严相济刑事政策在检察诉讼环节的适用》，载《中国检察官》2007年第1期，第25页。
[6]章建新：《在未成年人刑事检察中试行暂缓起诉的思考》，载《上海政法管理干部学院学报》2000年第5期，第91页；诸葛、陈丽玲：《和谐社会呼唤建立暂缓起诉制度》，载《西南政法大学学报》第9卷第4期，2007年8月，第120页。
[7]杨诚、单民主编：《中外刑事公诉制度》，法律出版社2000年版，第223页。
[8]洪道德：《改“免予起诉”为“暂缓起诉”》，载《法学研究》1989年第2期，第83页。
[9]宋聚荣、浦爱华：《暂缓起诉制度研究》，载《中国司法》2006年第11期，第104页。