质疑与回应：寻求交通事故认定救济新途径
发布日期：2013-05-21 作者：110网律师
【内容摘要】交通事故认定是对交通事故的处理，对于交通事故当事人因交通事故而产生的民事损害赔偿责任、行政责任以及刑事责任具有关键性的影响，是交通事故处理的中心环节。因此，交通事故当事人常对公安机关交通管理部门所作的交通事故认定书产生异议，而目前国内学术界对交通事故认定的法律性质及其救济方式存在着较大的争议，司法实践中对此更是争论不休，导致交通事故认定救济方式的反复和不一，直接影响了交通事故当事人因不服交通事故认定而获得救济的权利。由于目前法律规定对交通事故认定的救济存在很大的缺陷，对于交通事故当事人来说缺乏有效性，同时也是不彻底的，这与保障人权，保护弱者的法治观念相违背。虽然2009年1月1日正式实施的《道路交通事故处理程序规定》规定了当事人不服事故认定可以向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请，改变了当事人因不服交通事故认定而无救济途径可选择的尴尬局面，但严格审核该复核程序，却发现其仍存在种种缺陷，法律没有赋予当事人可以提起行政诉讼的权利，无有效的监督机制，存在诸多事故认定与事实不符而无法更改，致使当事人上访不止。本文拟从具体案例出发，分析当前交通事故认定救济方式存在的各种缺陷，就事故认定的证据性质提出质疑，进而提出事故认定是一种具体行政行为，当事人不服可以对其提起行政复议或行政诉讼的观点。文章最后一部分从法律依据及审判实践等方面阐述把交通事故认定纳入行政诉讼范围的必要性和可行性要件，并从立法层面进行具体构建。交通事故认定方面新的法律法规的相应出台，使之前无法复议也无法诉讼的事故认定一裁定终身的现象有明显改变，但法律总是具有滞后性。笔者期望通过本文对此问题的讨论能够在理论上明确交通事故认定的法律性质，在法律上赋予交通事故当事人对交通事故认定不服的有效救济手段，并促进司法实践对这一问题的重新认识。
全文共11592字
【关键词】交通事故认定； 证据属性； 具体行政行为； 救济方式
以下正文：
法律来自生活，而不是生活源于法律，权利是法律派出的，法律则是为了适应权利保障的需要而出现的。
——孙笑侠[1]
引言
在我国法院每年受理的案件中, 因交通事故引起的人身伤害和财产损害赔偿案件占有相当大的比例。法院在处理这些案件时，所依赖的主要证据是“交通事故( 责任) 认定书”。所谓交通事故责任认定, 是指公安交通管理部门依据国务院颁布实施的《道路交通事故处理办法》，在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系以及违章行为在交通事故中的作用, 确认当事人责任大小的单方行为。[2]我国每年发生的道路交通事故数以十万起，[3]其中绝大部分案件要经过公安机关交警部门作出交通事故责任认定。无论是作为交通肇事追究责任人的刑事责任，还是作为民事案件处理道路交通事故赔偿纠纷，公安机关交警部门作出的交通事故认定书都将起着至关重要的作用。有认定就存在不服，有不服就应该有救济。然而有关道路交通方面的法律法规都没有明确规定对交通事故认定不服的有效救济方式，实践中经常出现由于交警事故认定错误致使事故当事人或被科以行政处罚，或为巨额的民事赔偿埋单，甚至戴上刑事责任的枷锁。鉴于法律赋予的交通事故认定书的证据属性，当事人若不服却没有相应的救济途径，被行政复议挡在门外，更无法提起行政诉讼，导致当事人权益无法得到保护，怨声载道，此现象与当今和谐社会提倡的公平正义的宗旨格格不入，亟待解决。
一、 问题的提出：两则案例引发的思考
案例一：付某与高某各驾驶一辆翻斗车拉土。在某乡镇公路弯道交会时，两车将行驶在其间的韦某无证驾驶的无牌两轮踏板摩托车碰刮在地，导致乘坐踏板摩托车上韦妻周某摔落在付某驾驶的车辆左后轮下，被当场碾压致死，两车肇事后分别逃离现场。事发后，交警大队根据现场勘察、鉴定及调查取证，在交通事故认定书中认定如下：（1）付某驾驶车辆，遇险情采取措施不力，在车左后轮挡泥板刮到踏板摩托车工具箱，且左后轮碾压周某致死后，驾车逃离现场，是引起事故的主要原因，应负事故的主要责任。（2）高某无证驾驶车辆，左前轮碰刮踏板摩托车后，驾车逃离现场，是引起事故的次要原因，应负事故的次要责任。（3）骑摩托车人韦某及死者周某不负责任。然而，该案的案情材料表明，造成事故的直接原因是韦某违章在弯道超车引起，且韦某是无证驾驶无牌车辆。付某因而不服，申请交警支队重新认定。交警支队维护了原责任认定。此案转交公安机关进行刑事调查，侦查终结后移送检察机关审查起诉。法院审理后也认为该案事故认定书存在明显错误，但又无法否定其法律效力，因而仍然据此判决付某构成交通肇事罪，判处付某刑罚，并判赔死者周某大部分经济损失[4]。
案例二：2006年7月7日，孙文清驾车在一个没有红绿灯的路口与一摩托车相撞。事故发生后，孙文清及时报案，并立即将摩托车司机诸葛荣华送往医院抢救。但终因回天无力，诸葛荣华最后还是死亡，事故认定孙文清负全责，可细看了事故责任认定书后，孙家觉得事故认定不公正：一是认定书只强调了孙文清没有“让行人和右方道路的来车先行”的违法事实，而有意回避了死者没戴安全头盔的违法行为；二是将死者无证驾驶说成具有驾驶技术。于是异议方开始了近半年的上访。有关部门称其反映情况属实，但问题却很难解决。通过上访来解决事故认定不公正的问题，希望非常渺小。一方面交警认定事故有一定的自由裁量空间，针对下级部门出具的事故责任认定“蓝本”，上级部门不会轻易更改。[5]
这两个案例都有一个共同的特点：明明知道交通事故认定书存在明显错误，但无论是法院（案例一）还是交警的上级部门（案例二），却都无法或者不愿意对第一次交通事故认定作出修改，也就无法对当事人的刑事、民事责任进行重新认定，致使当事人遭受不白之冤，这不能不说是法律的悲哀。任何一个诉讼尚有两审终审，申请再审的程序，唯独一份交通警察作出的事故认定书却没有有效的救济途径？
让我们来回顾道路交通方面的法律及其配套法规和规章如何规定当事人的救济程序：现已废止的我国第一部交通事故处理行政法规《道路交通事故处理办法》第22条就规定了“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后15日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后30日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定。”[6]这一执行了十三年行之有效的纠错复议制度却被效力更高的《道路交通安全法》（下称《道交法》）给省去，且未用任何纠正制度的规定，不能不说是法律的一大倒退和遗憾。更令人失望和不解的是随后国务院公布的《道路交通安全法实施条例》（下称《实施条例》）也同《道交法》一样，对该项复议纠错制度未予规定，导致实践中大量不服责任认定的当事人缠诉、逃避执行和无休止上访，给基层交管部门及事故处理民警的腐败制造了无法纠正和发现的保险丝。
1、法官的司法审核权有多大？
虽然法律赋予人民法院对交通事故认定书的审查权，表面上肯定了司法的最终认定权，实际上人民法院适用此条规定作出的裁判的案例却极为鲜见。[7]以笔者所在的基层法院为例，该院民一庭一年处理的交通事故不下七百件，但在我三年的工作生涯中，却鲜有见到法官对交警作出的事故认定进行修改。这当然有其原因：根据民诉法规定，人民法院优先采信交通事故认定书有法可依、理所当然；当事人对事故认定有异议，应提出充分的证据来加予反驳，而当事人的取证却又谈何容易；有的法官只得不顾当事人对交通事故认定的质疑，采信交通事故认定书作出裁判，降低自己作出裁判的风险。……
因此，法律的规定让交通事故认定的法律效力处于绝对性和相对性的矛盾之中：《道交法》一方面明确规定了公安机关作出的交通事故认定书在法律效力上不是法院审理案件的当然依据，法院有最终的审查裁决权；另一方面没有赋予当事人救济权利，客观上容易使人产生公安机关作出的交通事故认定具有最终权威性质的误解，因为当事人不能就此提出重新认定的申请，也不能提起行政诉讼。
2、《道路交通事故处理程序规定》千呼万唤使出来
基于上述矛盾，在理论界与实务界专家学者的千呼万唤中，公安部2008年8月27日发布了新的《道路交通事故处理程序规定》（以下简称《程序规定》），并于2009年1月1日生效。该法规定：当事人对道路交通事故认定有异议的，可以自道路交通事故认定书送达之日起三日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请；上一级公安机关交通管理部门收到当事人书面复核申请后五日内，应当作出是否受理决定；上一级公安机关交通管理部门自受理复核申请之日起三十日内，对所列内容进行审查，并作出复核申请结论；……自此，当事人对交通事故认定不服没有任何救济途径的局面终结。
3、复核程序存在缺陷
尽管《程序规定》规定了交通事故认定复核程序（“当事人对交通事故认定有异议的，可自本认定书送达之日起三日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。复核申请应当载明复核请求及其理由和主要证据……”），但细读发现其仍存在不少缺陷：
第一，当事人对事故认定有异议的，提出复核的期限过短。《程序规定》赋予当事人可以申请复核的权利，可以说是对之前事故认定无任何救济途径的一种有力补救，但期限过短。鉴于事故责任认定中的当事人素质、文化程度参差不齐，加上有些公安民警在送达认定书时没有尽到明确的口头告知义务，一些对事故认定不服的当事人，可能由于某些原因耽搁或无从知晓复核权利而未能在3日内提起复核申请，从而错失运用救济程序的机会。
第二，复核方式单一，当事人只能提出书面复核申请。众所周知，在中国这个大家庭中，农村居民所占比例较大，农村居民成为交通事故责任认定当事人的比例很高。笔者所在基层法院民一庭受理的七百来件交通事故中，绝大部分当事人是农村居民，该部分当事人文化水平较低。应参照《民事诉讼法》的规定，允许当事人可以口头提起复核申请，当事人才能更好地行使复核的权利。
第三，举证困难。当事人提出书面申请时，应当载明复核请求及理由和主要证据，实际操作困难重重。交通事故发生后，大量资料和证据都由公安机关掌握，受害人可能死亡，也可能因受伤被送进医院，加害人有的因报警、抢救伤者等原因对现场情况也不一定掌握，无论让哪一方当事人来举证，都很困难。
第四，当事人救济途径有限，不能复议不能诉讼。将交通事故认定行为仅界定为诉讼中的证据，通过证据审查的方式来解决交通事故认定的效力问题，不能及时有效地维护交通事故当事人的合法权益。此种定性意味着当事人对交通事故认定不服的，不能提起行政复议或行政诉讼，只能由法院在民事或刑事诉讼中将其作为一个证据来审查。这对当事人来说最多只能算是一种间接的救济，在此种间接救济途径之外，当事人并不能寻求一种更为直接和更为有效的救济方式。
第五，交通事故认定过程缺少有效监督。《程序规定》第47条规定：“公安机关交通管理部门应当自现场调查之日起十日内制作道路交通事故认定书……发生死亡事故，公安机关交通管理部门应当在制作道路交通事故认定书前，召集各方当事人到场，公开调查取得证据。”由此规定也可以看出，事故认定是公安机关交通管理部门在事故发生后，通过对事故当事人的询问，根据现场情况而单方制作的，具体制作过程缺乏透明度。加之“由于认定行为是对当事人在交通事故中所起作用的一种定性、定量的认识，不同的人会因认识的偏差而作出不同的认定。所以交通事故认定有着一定的主观性与人为性。”[8] 如果没有有效的监督手段，事故认定书何以服人？
二、 质疑：事故认定书属性引发的争议
2003年10月28日颁布的《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”此条规定，从法律层面界定了交通事故认定书的属性，即交通事故认定作为一种证据，是人民法院在民事诉讼及刑事诉讼中作为判断当事人民事责任及刑事责任的一种依据。于是，有专家学者根据事故认定书的证据属性从诉讼法的证据总类中为其找到了归属，主要代表的观点有：书证说，鉴定结论说。
然笔者对这两种代表观点持怀疑态度。
1、书证说
一般认为书证是以文字、符号、图画等记载的思想内容证明案件事实的证据。有学者认为交通事故认定书具有书证的特征。一是交通事故认定书体现了一定的思想内容。根据《程序规定》第48条交通事故认定书主要包括了交通事故发生时的基本情况、经过、证据及事故形成原因、当事人过错及责任划定等；二是交通事故认定书是公安机关制作的纸质文书，符合书证的载体要求。[9]
笔者的困惑：书证通常是伴随着案件的发生、发展而产生，是案件发生、发展过程中留下来的客观痕迹。书证的制作不需要相关的专业性和技术性，书证一经形成就不容更改。而交通事故认定书的形成是公安机关交通管理部门在事故发生后依据法定职权，根据交通事故现场调查，对证据综合分析并作出具体责任划分的一种推理与认知过程，带有专业性和特殊性。此外，交通事故认定书作出，当事人有异议的可以拒绝签字，并可以向上一级公安机关交通管理部门申请复核，上一级交管部门如果认为认定书确实存在错误的，可以责令原办案单位重新调查、认定，因而事故认定书形成不具有终局性，而书证一旦形成，其在纠纷解决中就成为裁决者评价的对象，纠纷裁决者在对其评价的基础上只能作出采信与否，证明力大小的判断，但不能更改书证自身的内容，当事人也不能就其内容进行修改，否则构成另一份书证。
2、鉴定结论说
鉴定结论说认为交通事故认定从本质上说应该是一种鉴定行为，其解决的是事实问题，而非法律问题。理由如下：第一，交通事故认定是带有很强专业性、技术性的工作，而交通事故现场的保留又有时限性，因此交通事故认定属于科学鉴定的性质；第二，交通事故认定对当事人权利义务的影响是一种间接的影响，是一种不完全的，不具有独立意义的行为；第三，人民法院在交通事故赔偿案件中对交通事故认定是作为一种证据来使用的，如果有相反事实推翻交通事故认定，法院可不予采信，对于交通事故认定由人民法院在民事诉讼中进行审查，而不需要通过专门的行政诉讼程序来进行审查。[10]技术鉴定说的主要法律依据是公安部2000年2月15日作出的一个批复。[11]
笔者的困惑：根据《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》规定，申请从事司法鉴定业务的个人、法人或者其它组织，由省级人民政府司法行政部门审核，对符合条件的予以登记，编入鉴定人和鉴定机构名册并公告。司法部2005年9月公布的《司法鉴定人登记管理办法》规定，司法鉴定人应当具备本办法规定的条件,经省级司法行政机关审核登记,取得《司法鉴定人执业证》，按照登记的司法鉴定执业类别，从事司法鉴定业务。因此，从事司法鉴定的人员需具备相应的资格，而交通事故认定书是公安交通管理部门依据行政职权作出的结论，不符合鉴定人员的资格；此外，公安交通管理部门既是责任认定书的制作者，又是交通事故的侦查及解决人员，有违《刑事诉讼法》第28条担任过本案的证人、鉴定人的，不得作为侦查人员的规定，该鉴定结论也不具有合法性，适用证据排除规则，法院应排除适用。另外，鉴定结论是依当事人或法院的申请，一般只涉及某些专门的事实问题，不涉及当事人双方责任的划分，不涉及法律问题，交通事故认定书则包含了事实及法律问题，并为当事人的责任作出划分，且不以当事人的主观意志为转移，使当事人产生相应的权利与义务。
综上，笔者认为交通事故认定书不宜作为书证或鉴定结论，而综观我国诉讼法关于证据的分类，无法对事故认定书找到相应的证据归属。由于法律不可自行创设，故事故认定的证据属性应受到质疑。笔者认为交通事故认定应属于具体行政行为。
三、 证成：交通事故认定是一种具体行政行为，具备行政可诉性
1、交通事故认定是一种行政确认行为。
根据我国有关法律及司法解释的规定，具体行政行为是指国家行政机关和行政工作人员，法律法规授权的组织，行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民，法人或者其它组织就特定的具体事项，所作出的有关该公民、法人或者其它组织权利义务的单方行为。从这一概念来看，具体行政行为需具有以下四个特点：1、具有行政性，是行政机关依职权或经行政机关授权而作出的行为；2、具有特定性，即是针对特定的对象就特定的事项作出的；3、具有单方性，是行政机关或经其授权的机关单方面作出的；4、对行政当事人的财产权或人身权等产生法律上的实际影响。行政确认行为，是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，使之获得法律效果的行政行为。
道路交通事故认定是公安交通管理部门根据自己认定的事实和行政法规的授权而作出的单方行为，不以相对人的意志而转移；它是针对道路交通事故当事人所作出的责任认定行为；对道路交通事故进行责任认定直接关系到发生交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任，以及关系到当事人是否应承担民事赔偿责任或能否得到民事赔偿等问题，应当说交通事故认定对交通事故当事人来说至关重要，直接影响了当事人之间的权利与义务。从交通事故认定的法律性质来看，它完全具备具体行政行为的构成要件和特征，应当属于具体行政行为的范畴，具体来讲，是一种行政确认行为。
2、道路交通事故认定具备行政可诉性
虽然1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（法发[1992]39号文）第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。……”，《中华人民共和国行政诉讼法》也没有明确列举出交通事故责任认定为可诉的具体行政行为，但在第11条（8）项概括式规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”可以向人民法院提起行政诉讼。交通事故责任认定表面上看只是公安交通管理部门对事故的形式上处理，其实质却直接涉及到当事人因此而应承担的赔偿责任，即财产权利。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第1条第1款规定：“公民、法人或者其它组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼法的受案范围”，第98条规定：“最高人民法院以前所做的司法解释以及于有关机关联合发布的规范性文件凡与本解释不一致的按本解释执行”。这实际上废止了最高人民法院和公安部于1992年12月1日联合下发的《关于处理道路交通事故案件的通知》第4条对当事人不服公安机关做出的交通事故责任认定的，向人民法院提起行政诉讼，人民法院不予受理的规定。故当事人认为公安机关交通管理部门对交通事故做出的责任认定侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼的，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。
3、具体行政行为与证据属性的二重性
虽笔者认为交通事故认定是一种行政确认行为，但并不因此否定交通事故认定书在诉讼中可以作为证据使用的观点，因为行政确认作为一种事实认定，在诉讼中很大程度上是被当作证据使用的，如土地使用权证、房屋产权证、车辆所有权证、结婚证、医疗事故鉴定书等。但以交通事故认定书仅是证据，在公安机关交通管理部门处理交通事故中起的是证据作用为由来否定交通事故认定具体行政行为属性却是不合理的。处罚决定书、征收决定书等在处理行政处罚、行政征收等行政纠纷案件中也是作为证据使用的, 然而并没有人否定行政处罚、行政征收等行为是一种具体行政行为。认定某行为是否属于具体行政行为不能以是否作为证据使用为标准, 而应该看该行为是否符合具体行政行为的特征。从本文第二部分分析可以看出，交通事故认定具有一定的鉴定行为特征，但没有法律规定鉴定行为同具体行政行为是相互排斥的。鉴定行为只要符合具体行政行为的特征，一样可以是一种具体行政行为。或者反过来说，具体行政行为具备鉴定行为的特征，同时也可以是一种鉴定行为，只是在属性的区别上应有主次之分。至于起到证据作用同样不是否定其具体行政行为属性及可诉性的理由。民诉法中尚有规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，本案应中止审理”，在这种情况下，前一诉在后一诉中所起的就是证据作用，这种情况下当然不能简单否定前一诉的可诉性。事实上，交通事故认定已经在很大程度上远远超出鉴定行为应有的含义，也非仅起证明作用的一般证据，它对当事人因交通事故而承担的行政责任、刑事责任、对当事人应享有的民事权利和承担的义务，也构成了实质的影响，在性质上已很难界定为一种鉴定行为或仅作为一种证据。事实上，交通事故认定具有具体行政行为和证据属性的两重性，只不过具体行政行为是交通事故认定的本质属性，而可以作为证据使用则是交通事故认定的附属性质罢了。[12]
四、 回应：交通事故认定可诉性的法理分析
“人对于一切冲突和纠纷都应通过司法途径来解决，只有这样才能促进我国由传统的以表面和谐掩盖潜在危机的礼治社会向表面纷争实际稳定的法制社会的转变。”
——陈晓枫
上文充分论证了交通事故认定为具体行政行为中的行政确认行为并具备可诉性要件，之所以进行上述分析来确定交通事故认定行为的性质，其目的就在于寻求针对交通事故认定行为有效的法律监督和救济手段。“无救济，无权利”，“有权力，就有监督”，“司法最终”是行政法领域的基本准则。公安机关交通管理部门认定交通事故的行为直接关系到当事人的利益，因此必须建立有效的监督程序，保证交通事故认定的公正性和当事人的合法权益。[13]虽然《程序规定》规定了当事人不服事故认定书可以提起复核，但《程序规定》仅是公安部的部门规章，目前法律层面对事故认定仍没有有效的救济方式。下面笔者将从必要性和可行性对交通事故认定的救济展开分析和论证。
1、必要性分析
在目前对交通事故认定缺乏相应有效救济措施的情况下，将交通事故认定纳入司法审查的范围即行政诉讼受案范围，无论对于公安机关交通管理部门还是对交通事故当事人来说都是十分必要的，这是因为:
第一，将交通事故认定纳入行政诉讼受案范围有利于保护当事人的平等权益。从公民权益公平保护原则来看，如果交通事故责任认定不具有行政可诉性, 容易造成当事人权益保护的不平等。在交通事故案件中，对于遭受重大损失且被认定为负次要责任的一方当事人，如果在公安机关行政调解不成或者在另一方当事人拒不履行行政调解协议时，则可以向人民法院提起民事诉讼, 要求判令对方当事人承担民事赔偿责任,从而使自己的合法权益得以实现。但对于损失较小且被认定为负主要责任的一方当事人来说，如果对行政机关责任认定不服, 既不能向人民法院提起民事诉讼( 因为找不到适格的民事被告)，按照( 1992) 39号文也无法提起行政诉讼，从而告状无门。这在客观上造成了双方当事人权益司法保护的不平等。
第二，将交通事故认定纳入行政诉讼受案范围，有利于保护交通事故当事人的诉权。诉权是指当事人请求人民法院以国家审判权保护其合法权益的权利。对当事人的诉权予以保护，是当代民主政治发展的必然结果。行政诉讼法对当事人诉权的保护，是指公民、法人或其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起行政诉讼，只要符合法定条件，人民法院必须受理，以保护当事人的诉权得以实现。交通事故认定是由公安机关交通管理部门依职权作出，很难完全避免公安机关及其执法人员违法行政从而侵犯交通事故当事人合法权益的可能性。如果将其排除于行政诉讼受案范围之外，事故当事人的诉权就无从行使，对当事人实体权益的保护也就无从谈起。
第三，将交通事故认定纳入行政诉讼受案范围，有利于对公安机关交通管理部门行使交通事故认定的行政职权进行有效的监督。其实司法权和行政权都认可这样一个公理：不受制约的权力必然产生腐败。公安交通部门对交通事故这一确认权力离开了监督也必然产生腐败,而且司法权存在的一个重要价值也正在于对行政权的监督。既然如此,交通事故认定就应该接受人民法院的司法审查,人民法院不但要审查其程序的合法性，还要审查其事实依据的充分性及适用法律的正确性。这样符合“行政救济穷尽”原则,更有利于维护行政相对人的合法权益。
2、可行性分析
将道路交通事故认定纳入行政诉讼范围不仅在理论上有根据，在实践中同样是可行的。
第一，理论依据。将交通事故认定纳入行政诉讼受案范围符合行政诉讼法的立法原则。行政诉讼的受案范围目前正在不断扩大，只要是公民、法人或者其它组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，都属于人民法院行政诉讼法的受案范围。此外，法律同时以排除式立法模式将六种情形排除出行政诉讼的受案范围。因此，除了明文规定六种情形之处凡符合法律规定的具体行政行为均属法院行政诉讼的受案范围，道路交通事故认定不属于六种情形，理所当然是行政诉讼法的受案范围。
第二，实践可操作性。在实践方面主要存在如下三点质疑：道路交通事故认定具有专业技术性，人民法院受理后很难审查，从而也难以作出正确有认定和裁判；当事人完全可以在民事或刑事诉讼中请求法院对事故认定书进行审查，而无须另行提起行政诉讼，这样浪费司法成本，也造成当事人的讼累，无积极意义；当事人提起行政诉讼后，法院作出的撤销或责令重做的判决并不一定能更好地维护相对人的合法权益。针对上述三点疑问，实践告诉我们：由于道路交通事故证据均掌握在交管部门手中，如果只允许在民事或刑事诉讼中由法院审查，由于当事人举证困难，法官不轻易推翻事故认定书。如果由当事人提起行政诉讼，由于行政诉讼的特点，主要由被告公安机关负举证责任，公安机关要在庭审中举出作出交通事故认定的全部事实证据及法律、法规依据，必须向法院与当事人说明为什么作这种认定，对于公安机关提出的证据与理由是否成立，原告可参与质证与反驳，法院庭审的过程就是对事故认定程序的一个有力监督平台。至于事故认定具有专业技术性，法院难以作出正确裁判的疑点可以比照行政处罚，行政处罚同样具有专业技术性，但其却是行政诉讼明确规定的受案范围，后者可诉前者不可诉，难以服人。2002年《最高人民法院公报》第5期刊登了罗伦富不服泸州市公安交警大队作出的道路交通事故责任认定的行政诉讼案例，该案经一审、二审判决撤销了公安交警大队作出的道路交通事故责任认定。这一案例的公布彰显最高人法院行政审判改革的方向，我国虽不是判例法的国家，但权威地公布这一案例无疑是提示交通事故当事人和下级人民法院可以参照执行，也为法院受理道路交通事故认定提供了实践素材。
3、立法构建
前面充分论证了将道路交通事故认定书列入行政诉讼受案范围的必要性及可行性，考虑到司法救济程序与行政救济程序的衔接和法律的统一与规范，笔者建议，应明确将《道路交通事故处理办法》中的复核明确为行政复议，延长申请复议的期限，并把行政复议作为对交通事故认定提起行政诉讼的前置程序。据此，在《道交法》第73条中可增加一款，“当事人对交通事故认定不服的，可以在接到交通事故认定书后15日内，向上一级公安机关申请行政复议；上一级公安机关在接到复议申请书30日内，应当做出维持、变更或撤销的复议决定。当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定书后15日内，向人民法院提起行政诉讼。”同时删除《道交法》第73条中将交通事故认定书作为证据的规定，即修改为“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”
结语
也许有人会质疑如果允许对道路交通事故认定书提起行政诉讼，会加大诉讼成本，浪费司法资源，但我们应当知道，任何诉讼均要付出一定成本，问题在于所达到的目的与付出的成本是否具备可比性，也就是诉讼所付出的成本是否确实有助于该诉讼宗旨的实现。在法制社会，公平与正义是每个法律人所应追求的宗旨与目标，即使因交通事故认定行为引起的争议而引发的行政诉讼需要支出一定成本，这种成本也远远不如一个没有任何救济途径的违法的交通事故认定行为给相对人权利及国家行政法律秩序造成的损害。所以，以诉讼成本来分析，为交通事故认定行为支出的一定成本是完全合理的，符合诉讼效益原理的，也是和谐社会所应倡导的
[1] 孙笑侠著：《法的现象与观念》，山东人民出版社2001年版，第231页。
[2] 林孝文，彭少辉著：《论交通事故认定行为的行政可诉性》，载《行政与法》，2008年9月。
[3] 根据2010年公安部的新闻发布会公布的数据，2009年，全国共发生道路交通事故238351起，造成67759人死亡、275125人受伤，直接财产损失9.1亿元。
[4] 刘品新：《交通事故认定书存在明显错误，其法律效力如何认定》，载《中国审判》，2008年第三期。
[5] 余东明，陈东升：《交通事故异议方获救济大不易》，载法制日报，2007年01月10日。
[6] 《道路交通事故处理办法》，1991年9月22日国务院令第89号公布，自1992年1月1日起施行（已废止）。
[7] 1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（法发[1992]39号）第四条规定：“人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，以人民法院认定的案件事实作为定案的依据”。
[8] 刘星：“论交通事故责任认定的行政可诉性”，载《河北法学》，2002年第1期，第150页。
[9] 赵信会：《对交通事故认定书证据属性的质疑》，载法学论坛，2009年11月，第6期。
[10] 苗波：“浅议交通事故责任认定行为的性质”，载《行政法学研究》，1997年第4期，第46页。
[11] 公安部于2000年2月15日的《公安部关于地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》中称：“交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。在公安机关处理道路交通事故中起的是证据作用，其本身并不确定当事人之间的权利义务，不属于具体行政行为。最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》(法发[1992]39号)第四条对此已予明确。如果当事人对交通事故责任认定不服，根据《道路交通事故处理办法》第二十二条的规定，可以在接到交通事故责任认定书后15日内，向上一级公安机关申请重新认定。因此，地方人民政府法制机构受理交通事故责任认定的复议没有法律依据。”
[12] 吴迎春：《交通事故认定的行政法分析》，西南政法大学2006年硕士毕业论文。
[13] 李蕊：“交通事故责任与交通事故法律责任”，《中国人民公安大学学报》，2003年第5期，第65页.
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