民事诉讼“送达难”的成因及其对策

【学科分类】民事诉讼法
【出处】北大法律网
【关键词】民事诉讼；送达难
【写作年份】2013年


【正文】

　　随着国务院对诉讼费收费办法进行修改，诉讼费收费收费标准下调，诉讼的门槛也下降，越来越多的普通老百姓都“打得起官司”，大量的民事案件涌入法院，民事纠纷的数量也逐年递增，各级法院的民事审判压力也日益增大，伴随着民事案件数量的激增，民事诉讼的送达难问题也日益凸显。

　　我国《民事诉讼法》第八十四条到第九十二条，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的解释》第81条到第90条，以及最高人民法院《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》等法律、司法解释对于民事诉讼送达问题进行了规定。根据上述规定，民事诉讼送达的方式有以下几类：

　　（1）直接送达，由人民法院将诉讼文书送交受送达人，由受送达人或其同住成年家属、委托人在送达回证上签字（《民事诉讼法》第八十五条）。

　　（2）委托送达，直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，即受理案件的法院直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院将诉讼材料送达给受送达人（《民事诉讼法》第八十八条）。

　　（3）转交送达，受送达人是军人或者被监禁者，法院可以通过受送达人所在部队团以上单位的政治机关或者其所在监狱、强制性教育机构将诉讼文书转交受送达人（《民事诉讼法》第八十九条、第九十条、第九十一条）。

　　（4）留置送达，法院直接送达时，受送达人或其同住成年家属拒收，送达人可邀请有关基层组织人员或者所在单位代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达（《民事诉讼法》第八十六条）。

　　（5）邮寄送达，即采用信函将诉讼文书寄给受送达人（《民事诉讼法》第八十八条）。

　　（6）公告送达，在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告的方式告知受送达人有关诉讼事项（《民事诉讼法》第九十二条）。

　　（7）涉外民事诉讼送达方式中，增加了按照我国参加的国际条约规定的方式送达和外交途径送达两种送达方式（《民事诉讼法》第二百六十七条第（一）项、第（二）项）。

　　一、民事诉讼送达难的成因

　　（一）法院大量使用邮寄送达方式，但送达效果不尽人意，邮寄送达方式存在弊端。

　　从使用上述送达方式的情况来看，大部分民事案件首先是通过邮寄送达的方式送达，为此，最高人民法院颁布了《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，对邮寄送达进行了规范，但是，由于我国未明确邮政人员送达人的地位，邮政人员以法院专递的方式送达仅仅与法院存在邮政服务合同关系，邮政人员不能留置送达。因此，邮寄送达往往因为受送达人或者其同住家属拒收而导致无法送达。

　　（二）直接送达、留置送达的相关规定不明确，在理解上存在分歧，导致送达困难。

　　民事诉讼法第八十五条规定，“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。”

　　该法第八十六条规定，“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”

　　根据上述规定，直接送达应当将诉讼文书交给受送达人，受送达人不在时可以交给其同住成年家属或者相关人员、指定的代收人；如果受送达人、其同住成年家属、相关人员、指定的代收人拒收诉讼文书的，法院可以请人见证或直接对送达过程进行拍照、录像等，视为送达。

　　法律虽然规定，与受送达人同住的成年家属可以代收法律文书，但是，何为“同住的成年家属”，这一点法律或司法解释并未作出明确规定，仅仅从字面上来理解，无疑会缩小其范围，如果作过宽的解释，也不利于对受送达人知情权的保护，怎么理解这一概念，影响到直接送达的效果。同住顾名思义，共同居住，法院在认定同住问题上，往往通过受送达人介绍，同住家属的自述，邻居或知情人员的陈述，以及户籍信息，房屋权属登记等等信息来判断。一般情况下，受送达人及其同住成年家属会配合法院的送达工作，但是，有的受送达人及其同住成年家属会故意误导法院工作人员，对同住事实予以隐瞒，导致法院送达困难，在这种情况下，法院工作人员需要通过其他途径来认定同住成年家属。对于同住成年家属的理解，不宜作限缩性解释，也不宜作宽泛的解释，同住成年家属要与受送达人存在亲属关系或其他关系，能够及时将案件情况告知受送达人。

　　另外，民事诉讼法要求送达时如果出现可以留置送达的情形，由送达人将诉讼文书留置在受送达人的住所，该规定将留置的场所限制为住所，不利于送达成功。例如，受送达人故意躲避法院送达，送达人经过多方查找发现受送达人的踪迹，一旦送达地点不在其住所，就不能适用留置送达，会造成“送达难”。因此，对于直接送达、留置送达应作更细致、明确的规定，解决实践中遇到的“送达难”问题。

　　（三）委托其他法院送达，基本上形同虚设。

　　民事诉讼法为了方便送达，规定受案法院可以将送达困难的诉讼文书委托其他法院送达。司法实践中，受案法院向其他法院发函，要求其代为送达，但是收效甚微，往往是口头答应，但没有行动，因此，这种送达方式在设置上应明确受委托法院的责任，即如果受委托法院不履行送达义务，应承担何种法律责任。这样可能会缓解委托送达难的问题。

　　（四）转交送达没有明确转交人的责任，导致转交人有时未转交诉讼文书给受送达人，造成“送达难”。

　　对于军人、被监禁、限制人身自由的人员，法院向其送达诉讼文书，一般情况下，部队、监狱或限制性教育机构会及时将诉讼文书转交相关当事人，但是，由于没有具体的规定转交人的责任，有时这些机构在代收诉讼文书后，不会将诉讼文书转交给当事人，从而造成“送达难”问题。

　　（五）适用公告方式送达存在随意性、把关不严等现象，公告送达方式的具体规定不明。

　　当通过其他送达方式均无法送达诉讼文书的情况下，可以采取公告形式送达，公告方式包括：在报纸上登公告、到受送达人的住所地张贴公告或者在法院公告栏张贴公告。但是，采取公告方式送达，受送达人往往会以自己没有下落不明、不会关注报纸公告等为由，认为法院采取公告方式送达剥夺了其诉讼权利，提出异议。一般情况下，多采用在报纸上登公告的方式，如果当事人经济困难或其他特殊情况下，可以采取其他方式公告送达。民事诉讼法只是原则性地规定：“ 受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。”但是，对于公告送达前应履行的程序未作具体规定，各级法院在适用公告送达方式上作法不一，实践中，公告送达方式的适用条件过于宽泛，一定程度上会造成公告方式的滥用，不利于保护受送达人的合法权益。

　　（六）法院送达时间、邮局送达时间与受送达人上班时间冲突，送达时受送达人上班不在家，又无同住成年家属在家，导致无法送达。一旦送达时多次出现这种情况，会使送达人误认为受送达人下落不明，从而使用公告方式送达，会侵害受送达人的合法权益。

　　二、破解民事诉讼“送达难”问题的对策

　　（一）各民事审判业务庭应重视“送达难”问题，安排专人负责送达工作。

　　随着民事纠纷逐年攀升，民事案件送达难问题日益突出，一旦采取邮寄送达方式无法送达，法院就需要派人去直接送达。目前，各级法院普遍存在的问题是，没有专人负责直接送达，直接送达由案件承办人负责，审理案件的法官大部分时间用于审理案件，很难及时抽出时间去送达，一旦送达不及时，案件审理周期会无形变长，影响了办案效率，造成案件积压。立案后，向诉讼当事人送达诉讼文书是案件审理的第一步，这一步走不好，也会影响接下来的其他诉讼程序。因此，各级法院的民事审判业务庭应当安排专人负责送达工作，解决“送达难”问题，消除办案法官的后顾之忧。

　　安排专人负责送达，在受送达人无人在家的情况下，可以在其住所地张贴联系函，告知法院要向其送达诉讼文书的情况，并留下联系方式，以便受送达人或其家属看到后与法院联系。也可以利用小区的公告栏张贴类似联系函。对于上班族的受送达人，可以错开送达时间，抽下班时间进行送达。在送达过程中，不断摸索、创新工作方法，提高送达效果。

　　（二）立法赋予邮递人员送达人的身份，允许邮递员对于拒收的受送达人或其同住成年家属留置送达。

　　一些国家和地区的民事诉讼法律，明确规定邮政人员送达诉讼文书时属于送达人，当受送达人拒收时，可以留置送达。如果立法赋予邮政人员送达人的身份，并允许其留置送达，可以应对恶意拒收诉讼文书的现象，提高送达效率，避免重复劳动。

　　（三）加强对采取公告送达方式的审查力度。

　　各级法院应结合公告送达的特点，制定适用公告送达方式的审查程序和步骤。法院首先通过邮寄方式向当事人送达诉讼文书，但邮寄送达的诉讼文书被退回后，法院向相关当事人了解受送达人的联系方式、住所地信息并查找受送达人的户籍信息，为直接送达作好准备，寻找适当时间去直接送达，当采取多种途径仍无法联系受送达人，且无法向其户籍地送达诉讼文书的情况下，报部门负责人审批，然后采取公告方式送达。另外，为了扩大公告送达的影响力，除在报纸上张贴公告外，还可以到受送达人的居住地、户籍地张贴公告，如果受送达人的亲戚、朋友看到公告，可以及时通知受送达人。

　　（四）加大对民事诉讼送达方式的法律宣传，迫使心存侥幸心理的当事人，抛开幻想，积极面对诉讼。

　　一部分“送达难”问题是受送达人故意躲避造成的，有些当事人认为躲避送达，可以拖延时间，并且认为，故意不接收诉讼文书，法院就无法继续审理案件，心存侥幸心理，其对民事诉讼送达的法律规定并不清楚。因此，需要加强对送达方式的法律宣传。法院可以在公告栏张贴有关送达的法律宣传材料，也可以定期在报刊、媒体上对送达问题进行宣传，使普通老百姓对民事诉讼送达问题重新认识，从而抛开幻想，积极面对诉讼。

　　（五）各级法院统一做法，就送达问题形成统一认识，全面合理解读民事诉讼法关于送达的相关规定，加深对相关规定的认识。

　　各级法院要积极研究民事诉讼送达问题，科学地解读相关送达规定，统一送达程序，在存在分歧的问题上统一认识和做法。着力解决“同住成年家属”的认定、委托送达难、转交送达难以及公告送达不规范等问题，统一直接送达、留置送达的作法，并在实践中不断发现、解决新问题。




【作者简介】
张广才，单位为江苏省扬州市邗江区人民法院。