论检察机关在民事诉讼中的角色定位

【学科分类】民事诉讼法
【出处】北大法律网
【摘要】《民事诉讼法》对民事检察制度进行了修改与完善，将检察机关的民事检察权扩展到了民事诉讼全过程。修正案对抗诉部分的内容进行了充实和规范，增加了检察建议这一新的监督方式，赋予检察机关调查权等，这些内容的增订有利于检察机关实施更全面、更有力的监督。本次修订增加了公益诉讼的内容，尽管未明确检察机关在民事公益诉讼中的原告资格，但检察机关是承担这一任务的最为适当的主体之一。是否赋予检察机关原告资格有待于立法与法律解释的完善。民事检察应定位于民事诉讼监督主体与民事公诉主体两个角色，处理好检察监督与当事人意思自治、法院独立审判及自身诉讼职能的关系。
【关键词】民事检察制度；检察监督；公益诉讼；检察建议
【写作年份】2013年


【正文】

　　2012年8月正式通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》对民事检察部分进行了较大的修改，其中关于检察监督的范围、方式、对象等的条文的新增或修改，极大地丰富与完善了民事检察制度，必将对我国法律监督体制产生深远影响。检察机关是我国的法律监督机关，在民事诉讼中，检察监督主要体现为通过抗诉、检察建议等方式，对错误或不恰当的生效的法院判决、裁定和调解书，以及民事诉讼过程中可能存在的严重违法行为进行监督、督促与纠正。除检察监督外，对于新增的公益诉讼，检察机关也有其作为的空间。此次民事诉讼法的修改拓宽、加大了民事检察权，有利于检察机关实施更全面、更有力的监督，救济当事人的受损权益，发挥检察机关在民事诉讼当中的积极作用，更好地维护司法的公正与权威。本文试图通过解读《民事诉讼法》修改后的民事检察内容，分析民事检察权的定位问题，对我国现行民事检察制度的路径选择进行探讨。

　　一、民事诉讼检察监督程序的完善

　　“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[1]

　　只有对权力进行有效的制约，才能防止权利滥用。对民事诉讼活动进行监督，是民事检察制度的核心职能。通过本次修改，民事诉讼检察监督形成了较为完整的体系。

　　（一）此次《民事诉讼法》将“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，亦即突破了“审判活动”这一局限，将整个民事诉讼活动都纳入到检察监督当中。一方面，民事判决“执行难”是一直为各方所诟病的沉疴，民事执行活动中存在有地方保护主义干预、执行违法腐败、执行效率低下、瑕疵执行普遍、执行随意性大等问题。[2]民事案件的裁判得不到有效执行，既损害当事人的利益，也有损司法权威。检察机关对执行行为的监督长期为人们所忽略，修改前法院对执行程序的监督仅仅依靠上级法院对下级法院的监督。法律的权威来自执行，赋予检察机关对执行活动的监督，正是从检察监督的层面为民事裁判的落实增加一重保障。当然，在看到立法进步的同时，也应看到，修改内容仅对民事执行监督做出了总则性规定，即人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，但是对实施监督的原则、监督的对象和范围、采取的方式、实施监督的程序、监督的法律效力等，均还有待最高人民检察院作出详细规定。一般认为，民事执行检察监督应严守依法监督、有限监督和事后监督的原则，检察机关监督检查的范围、方式、程序应严格按照法律规定，在违法执行行为或执行文书作出后，尊重私法自治与当事人意思自治，对一定范围内的民事执行活动进行监督，并不得干预法院正常的执行活动。[3]另一方面，审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为也被纳入到了检察监督的范围，监督方式为检察建议。如果说执行监督是纵向延伸，那么对其他审判程序中的审判人员的违法行为进行监督则是横向扩张。该条款主要针对审判人员违规会见、贪污受贿、枉法裁判等行为，与修改后将“审判人员接受当事人、诉讼代理人请客送礼，或者违反规定会见当事人、诉讼代理人的”增加规定为回避理由、关于审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为责任追究的规定，及再审事由的规定，共同构成了对事、对人相衔接的监督体系，如一把高悬的达摩克利斯之剑般，对审判人员的违法犯罪行为起到了全方位的监督。

　　（二）规范和充实了抗诉部分的内容，增加“检察建议”这一新监督方式。具体如下：1.抗诉。民事诉讼与刑事诉讼的抗诉不同。刑事诉讼中的抗诉所针对的是尚未发生效力的判决或裁定，抗诉的效果是引起第二审程序；如果检察机关认为已经生效的判决或裁定有误，则需启动审判监督程序。民事诉讼中，抗诉针对的则是“已经发生法律效力的判决、裁定或调解书”，抗诉的效果则是引起再审程序。修改后的民事诉讼法对检察院抗诉内容进行了较大调整，表现在：一是抗诉对象上不再局限于判决、裁定，对“损害国家利益、社会公共利益的调解书”也应当抗诉；二是检察机关可以调查核实情况，保障抗诉职能的履行。2.检察建议。石先钰教授认为检察建议可以划分为一般检察建议和再审检察建议。一般检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式；再审检察建议则是独立的以提起再审为目标的建议。[4]修改后的民事诉讼法关于检察建议的内容有：（1）检察机关对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定或调解书，可向同级法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；（2）检察机关对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，可向同级法院提出检察建议；（3）当事人在法定情形下可以向检察院申请检察建议；（4）检察机关可以调查核实情况，保障抗诉职能的履行。3.新增当事人可向检察机关申请检察建议或抗诉的情形。如果法院驳回再审申请，或法院逾期未对再审申请作出裁定，或再审判决、裁定有明显错误，当事人可以向检察机关提出申请，检察机关审查后决定是否提出检察建议或抗诉。该条款明确赋予了民事诉讼当事人借助国家公权力来维护自身利益的权利，在立法上是一大突破。实践中不少当事人既向人民法院申请再审，又向人民检察院申请抗诉，造成当事人诉累与司法资源的浪费。修订后的民事诉讼法第209条明确规定了当事人向检察机关申请检察建议或者抗诉的条件：（1）人民法院驳回再审申请的；（2）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（3）再审判决、裁定有明显错误的。这在实际上确立了当事人申请法院再审优先的原则。此外，修正案明确规定了当事人在一个案件中只有一次检察监督请求权，即经人民检察院提出再审检察建议或者抗诉，或作出过不予提出检察建议或者抗诉决定后，当事人不得再向人民检察院申请再审检察建议或者抗诉，能够防止一些当事人反复缠诉、终审不终的问题。但在具体执行上，可能会产生如何权衡公权力介入私领域的尺度问题。检察机关使用公权力向当事人或者案外人调查核实有关情况规定可能会打破当事人之间地位平衡，造成民事司法中检察机关与一方当事人一起对抗另一方当事人这样力量悬殊、有失偏颇的现象。要避免这样的弊端，就需要明确检察机关的角色定位。笔者认为，检察机关要在民事诉讼监督主体和权利救济渠道之间把握恰当的尺度，也就是在民事私法领域中既实现充分监督，又要注意控制和限制国家干预。“民事检察监督不是干预民事审判，其目的是为了维护民事审判的公正。”[5]检察监督可以为当事人提供一个通向再审的入口，但亦应止步于此而不能过分介入，例如检察机关运用调查权应限于第209条中的三种情况，所取得的证据的效力及事实的认定也应由法院来判断。

　　（三）强化监督手段，赋予检察机关调查权。本次修改增加了“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。检察机关有权通过调查核实，确认执行人员是否实施了职务违法行为，了解执行中的裁定、决定、通知等事项是否违法。当然检察院的调查取证权也并非没有限制，为了保持双方当事人诉讼地位平等，其范围应限于法院可以调查取证的范围之内。

　　二、民事检察在公益诉讼中的定位

　　修改后的民事诉讼法第55条新增了关于公益诉讼的内容：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”尽管此处“法律规定的机关和有关组织”还有待相关立法与法律解释的补充，但在司法实践中已经有数起检察机关以原告身份提起民事公益诉讼的案例，并且理论界关于此方面的论述已经很丰富，因此由检察机关承担起公益诉讼原告角色是完全可行的。哪一“机关”可向法院提起公益诉讼，理论界的争议主要集中在检察机关与政府部门之间，有观点认为应由检察机关作为原告提起民事公益诉讼，相关政府部门进行辅助；另一些则认为应由政府部门作为民事公益诉讼的原告，检察机关应在其中起到督促其履行职责的作用。笔者赞同第一种观点。

　　认为检察机关不应作为民事公益诉讼主体的观点中，有学者认为，在实证法上，检察机关作为原告提起环境公益民事诉讼没有相应的法律依据，有违法的嫌疑，现阶段，检察机关应专注于环境刑事公诉，严厉打击环境犯罪行为，更有利于保护环境公共利益。[6]笔者不赞同此观点。刑事诉讼法规定了检察机关在国家、公共利益受损时可以作为原告提起附带民事诉讼，附带民事诉讼在本质上仍然是民事诉讼，据此，检察机关担任民事诉讼原告已经在民事诉讼法领域得到承认与实施。至于无法律依据之说，则是由现在法律的不完备造成的，完全可以通过立法的完善来解决。有观点认为，“行政机关是首选的最适宜的公益代表人”[7]，公益所有的政府机关都有其特定的政府职能，都以完成一定的公共职能为己任，都是其行政权管辖范围内的国家利益、公共利益的管理者、代表者，因此在各自领域的国家利益、公共利益受损时，是适格的民事诉讼提起者。[8]笔者也不赞同此观点，由行政机关担任公益诉讼的原告有其弊端：（1）机构设置上，公益诉讼涉及范围广，如果增加此负担，每个行政机关设置一个部门，反不如由检察院统一行使更科学；（2）公益诉讼中的一些问题产生于行政机关自身的不作为，不应期待行政机关主动对可能有损自身形象与利益的问题进行自查自纠，而检察院作为法律监督机关，本身对行政机关有执法监督职能，法律地位上是合法合理的；（3）行政机关的职能偏向于通过行政管理来达到管理事务的效果，起诉属司法领域，因此其并不适格，作为辅助者更为恰当。此外，还有观点认为检察机关应定位于法律监督而不应越俎代庖，“在我国，检察机关与其他国家检察机关的地位不同，其是法律监督机关，职权侧重于法律监督，与行政机关相独立。”[9]事实上，我国检察机关职能并非单纯的法律监督，还有立案、侦查、审查起诉、批准逮捕、审查起诉、提起公诉等职能。与其局限于法律监督机关这一概念，不如从司法实际出发，赋予检察机关民事公益案件公诉权，并在此基础上完善制度构建。

　　实践中存在的一些侵犯国家和社会公益的行为，因为并没有直接损害特定的具体公民、法人或者其他组织的合法权利，根据民事诉讼法的诉权理论，往往无人享有起诉的权利。例如国有资产改制、产权转移的过程中大量流失；环境公害案件每年呈逐渐增长之势，但是却很少会引起诉讼；一些不良经营者违法经营，生产大量的伪劣商品，侵犯了广大消费者的利益；歧视行为普遍，如在国有银行的招聘过程中，任意设置有关身高、年龄等方面的歧视性规定，严重侵犯公民正当参与竞争的权利。[10]如果检察机关不积极提起诉讼，则该民事违法行为无法进入诉讼程序，从而使得国家和公共利益遭到损害。“宪法规定人民检察院是法律监督机关，有法律依据代表公益提起民事公诉，而且由于其自身的特殊性质和地位，使得人民检察院成为最为合适的提起公益诉讼的主体。”[11]

　　三、检察机关在民事诉讼中的角色定位

　　我国民事诉讼法关于检察机关民事检察内容的规定经历了一个逐步发展和强化的过程。本次修改使检察机关在民事诉讼中的法律监督职能得到进一步强化。这反映出了立法的进步，以及对法律实施监督与救济方式的不断完善，从而使得保障法律有效实施的力度大大增加。在制度选择上，民事检察制度的构架应从我国实际的社会环境与司法体制出发，而不能简单照搬国外的模式。在民事诉讼中，检察机关应做好两个角色：民事诉讼监督主体、公益诉讼的民事公诉主体。[12]基于这样的角色定位，检察机关应当处理好以下关系：

　　（一）处理好法律监督与当事人意思自治的关系。民事领域是私法领域，坚持当事人意思自治的原则。如果民事检察监督过分扩张，容易打破当事人主义的民事诉讼原则，破坏当事人的平等关系与处分权利，导致公权力对私法领域的不当介入。因此检察监督应当以尊重当事人的诉权为前提，赋予检察机关监督的权力，为了弥补私权力量的不足和法院内部监督的缺陷，维持民事诉讼双方当事人的攻守平衡。“从功能上讲，检察监督的目的，正是为了维护民事诉讼中当事人地位平等的架构，而不是破坏这种架构。” [13]

　　（二）处理好检察监督权与法院审判权的关系。法院审判强调司法独立，但权力不能自律，出现腐败、偏离司法正义的轨道时，就需要检察机关对其进行矫正。但法检之间也存在利益的冲突，“由于检察院的多次抗诉，一抗到底，原本是居中裁判的法院却演化成了冲突的一方主体，原、被告之间的私方民事权益争议，却最终变成检察院和法院两家的权力之争。”[14]与之相对应，一些法院则在检察监督的程序上不适当地抑制检察机关的权力和正当要求。在处理二者关系时，应当分清界限，法院应当尊重检察机关的监督权，检察机关有权就民事案件诉讼过程中的做法提出意见和建议，纠正审判法院和当事人的不当行为。只要这些权力的行使不至于在实质上干预法院的独立审判，法院就应当像尊重当事人的程序权利一样，尊重和保证检察机关行使权力。[15]同时，对于对案件实体结果的处理，应该由审判法院最终决定，检察机关并非裁判者，即使不认同结果，也只能在权限内提出自己的建议及理由，提请庭审法官予以考虑衡量。

　　（三）处理好诉讼职能与诉讼监督职能的关系。检察机关本身肩负法律监督职能，如果再赋予其民事公诉职能，就可能出现既是诉讼主体、又是诉讼监督者的现象，导致权力无法平衡制约。这也是一些学者不赞同由检察机关担任公益诉讼原告的重要原因。笔者认为，对于该问题的处理可以参照刑事诉讼中的做法，只要检察机关内部职能划分清晰、上下级监督得当，就能够处理好诉讼职能与监督职能的关系。




【作者简介】
尚建波（1979-），男，湖北襄阳人，武汉大学诉讼法学硕士，安顺市西秀区检察院（安顺 561000），研究方向：民事检察制度。黄艳芳（1985-），女，广西柳州人，武汉大学刑法学硕士，昆明理工大学津桥学院讲师（昆明 650106），研究方向：诉讼法、刑法。


【注释】

基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目（2012Y482）、国家软科学计划（2011GXSD036）阶段性成果。
[1]法]孟德斯鸠。论法的精神（上册）[M].北京：商务出版社，1961 :154 .
[2]参见天津市武清区人民检察院课题组。对民事诉讼执行检察监督的问题研究[J].中国检察官，2012（3）。
[3]张晓茹、林琪。检察机关参与民事诉讼的方式探讨--对民事诉讼法修正案草案两次审议稿相关规定的解读[J].公民与法，2012（9）。
[4]石先钰。民事检察建议书及其功能的发挥[J].山西省政法管理干部学院学报，2012（6）。
[5]潘度文。我国检察权在民事诉讼中的运行空间[J].人民检察，2010（11）。
[6]胡中华。论检察机关提起环境公益诉讼的现行法依据[J].公民与法，2010（2）。
[7]陈丹青。检察机关提起刑事附带民事诉讼问题研究[D].西南政法大学硕士学位论文，2011（3）。
[8]禄劲松。论民事检察监督的方式及范围--民事检察制度热点问题探索[M].北京：中国检察出版社，2004：123.
[9]柳忠卫、黄士元。检察机关代表被害人提起民事诉讼的正当性研究--以侵害国家或社会利益犯罪为范例的考察[J].法学论坛，2007（6）。
[10]张晓雷。我国民事检察监督制度研究[D].安徽大学硕士学位论文，2011（4）。
[11]何乃刚。试论我国建立民事行政公益诉讼制度的必要性和可行性[J].华东政法学院学报，2002（6）。
[12]民事公诉的概念是最高人民检察院民行厅副厅长郑新俭在民事诉讼法修改第三次研讨会提出的，与刑事公诉相对应。
[13]邵世星。民事诉讼检察监督的法理基础再论--兼论我国民事诉讼检察制度的完善[J].国家检察官学院学报，2001（5）。
[14]谢立中、孙立平。二十世纪西方现代化理论文选[M].上海：上海三联书店，2002：18.
[15]刘田玉。民事检察监督与审判独立之关系的合理建构[J].国家检察官学院学报，2004（12）。