析一起渔民状告海事局之海事行政赔偿案件

　　「案情介绍」

　　原告：陈云飞，男，1955年6月出生，汉族，渔民，住海口市秀英区新海乡荣山寮村。

　　原告：陈华，男，1972年11月出生，汉族，渔民，住海口市秀英区新海乡天尾村25队。

　　原告：陈秀无，男，1961年10月出生，汉族，渔民，住海口市秀英区新海乡天尾村。

　　原告：林召利，男，1952年4月出生，汉族，渔民，住海口市秀英区新海乡天尾村。

　　被告：海口海事局，住所地海南省海口市新港路新港客运大楼五楼。

　　法定代表人：周宝，该局局长。

　　1999年9月17日，海南省人民政府颁布琼府[1999]65号《关于清除琼州海峡航道内碍航渔网渔栅的通告》（以下简称：《通告》）。该《通告》的主要内容为：为确保琼州海峡航道安全畅通，根据《中华人民共和国海上交通安全法》和国务院于1964年6月8日公布实施的《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》的规定，决定限期清除琼州海峡航道（即：自东线距木栏头灯桩四海里处至西线距临高角灯桩四海里处联线以北，自东线距木栏头灯桩六海里处至排尾角灯桩正南四海里处继至西线距临高角灯桩十四海里处联线以南的水域。其中：东线为木栏头灯桩与生狗吼沙灯桩联线，西线为滘尾角灯桩与临高角灯桩联线）内违法设置的碍航渔网、渔栅；凡在该航道本省水域内设置的渔网、渔栅及其他碍航物，自通告发布之日起一个月内自行全部清除；逾期不清除者，由所在市、县人民政府组织港监、渔政等部门强制清除。

　　2001年6月21日，被告派出其“海巡1813”船从海口港启航，进入天尾角对开水域后，向西沿《通告》所指琼州海峡航道南侧往返，与“海标182” 船同向拖曳同一钢丝缆的两端兜扫清除定置于海域中的渔网渔栅（以下简称：渔具）。当日在东经110度10分线以西琼州海峡水域所清除的渔网计有22张，其中包括自新海村以北水域往西至马村港进出港航道1号浮标（以下简称：马村港1号标）一段清除8张；自马村港1号标往西至距其约1.5海里一段清除14张。

　　2001年11月15日，四原告起诉至海口海事法院称：其四人设置于琼州海峡的21套渔具（其中：属原告陈华的6套、其余三位原告每人各5套），于2001年6月21日遭被告方工作人员实施了破坏性清除。四原告所设渔具并不在规定的航道范围内。被告清除渔具时未通知原告到场，清除后也未告知原告。事后，原告向当地基层领导及所在区、市政府有关领导反映情况，并要求有关部门对渔具损失作出处理。但被告坚持自己的行为合法，拒绝作出赔偿处理。原告认为，被告清除四原告设于航道范围外之渔具的行为属滥用职权，且违反我国行政处罚法规定的告知程序，侵害了四原告的合法权利。故请求法院裁判认定被告清除原告渔具的行政行为违法，判令被告赔偿四原告的渔具损失共计人民币137，550元，并向四原告赔礼道歉。

　　被告则辩称：被告于2001年6月21日在琼州海峡所清除的碍航渔网，严格限定在海南省人民政府1999年9月17日颁布的《关于清除琼州海峡航道内碍航渔网渔栅的通告》所划定的航道水域内。在清除过程中，被告方工作人员使用“海巡1813”巡航船设置的卫星定位系统对碍航渔网渔栅实施定位，经确认其设置在航道水域内无疑者，才予以清除，航道区域范围外的渔网渔栅并未在清除之列。海南省人民政府的上述《通告》颁布后，被告曾与当地政府及各有关单位协商实施《通告》的具体措施，并派出工作人员将《通告》张贴于沿岸各乡镇、渔村，利用各种媒体向沿岸渔民宣传《通告》的内容。其后，大部分渔民已在《通告》规定的期限届满前自动将碍航渔具撤除。被告的此次清除行动，是依据《中华人民共和国海上交通安全法》的授权及其第四十条的规定，并按照《通告》的要求，对未在限定时间内自动撤除的碍航渔具实施的强制执行行为。该行政执行行为不适用行政处罚法关于作出行政处罚决定方面的规定。被告在法定的权限内强制清除碍航渔具，是合法的行政执法行为；而原告提起本案诉讼已经超过了行政诉讼法规定的起诉期限。故原告的诉求应予驳回。

　　「审判」

　　海口海事法院经审理查明后认为：四原告被强制清除的渔具确属在《通告》范围内且逾期不自动履行清除义务；被告海口海事局于2001年6月21日所实施的强制清除四原告设于琼州海峡航道内的渔具的行为，具备相应的事实依据和法律依据，亦不构成程序违法。原告诉请认定被告强制清除其渔具的行政行为违法并赔偿其损失的事实根据和法律根据不成立，对其据此提出的行政赔偿请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条以及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：

　　驳回原告陈云飞、陈华、陈秀无、林召利的各项诉讼请求。

　　案件受理费人民币4，261元由四原告承担。

　　「评析」

　　本案在审理中，主要涉及以下三个问题：（一）本案行政行为的定性问题，是行政处罚还是行政强制执行？（二）如何通过对现有证据的分析，确定本案行政行为的对象——渔具的位置，从而确定被告是依法行政？（三）本案行政行为程序是否合法？

　　（一）本案行政行为的定性问题。本案原告主张被告的清除渔具的行为为行政处罚，而被告则称之为强制执行行为。行政处罚和行政强制执行都属于行政行为，但其实施手段和目的等都不同，前者指有权机关和组织对违反行政法律规范、依法应予处罚的相对人所实施的法律制裁行为。其主要通过采取罚款、行政拘留等经济和人身处罚措施，惩罚违反者的违法行为，本案被告并未对原告的违法行为进行罚款等惩罚，而仅是在原告逾期仍不履行法定清除障航渔具的情况下，强制代替为之，从而达到与原告自动履行义务相同状态的目的。通过如此一比较，则本案为行政强制执行行为，已不言而喻。

　　（二）对本案渔具位置的确定问题，这既是本案的焦点，也是全案的关键所在。由于案件事实不可重现，原告又没有确凿的直接的证据证明渔具不在清除范围内，因而只能通过对现有证据的综合分析，判断渔具的位置所在。原告方在庭审中称：原告陈华被清除的6套定置渔具所设地点在新海村以北水域；原告陈云飞、陈秀无、林召利等三人被清除的15套定置渔具所设地点在马村港1号标西南方约1500米至2000米的水域。同时原告出示了四本《渔业捕捞许可证》原本和加盖有“海口市秀英区新海乡新海村民委员会”印章的《证明书》1份及 “新海村琼州海峡航道置网情况统计表” 复印件1册，主张被告于1999年9月规划琼州海峡航道时，曾用巡航船的卫星定位系统进行定位，协助其工作的新海村基层领导随后用红漆在处于航道内的渔具浮标上作标记；新海村委会当月根据红漆标记对涉及航道内渔具的渔民进行了登记并制表统计上报区政府；因四原告的姓名均未出现在“统计表册”内，故可以证明四原告所设渔具不在琼州海峡航道水域内。而被告方则认为，琼州海峡航道水域范围的界定应当以《通告》为依据；原告方出示的证明材料不能证实其渔具在被告清理时设于该航道之外。被告为此提交了实施2001年6月21日清除渔具行动的“海巡1813”船的《航海日志》原本一册，并由参加当日清除行动的“海巡1813”船船长陈基钊出庭提供证言，证明在当日的清除过程中，被告方工作人员对碍航渔具实施了定位并在《航海日志》作了记载，所清除的渔具均在航道水域内。对于被告方的举证，原告质证认为，《航海日志》的内容是由被告方工作人员记载的，不能确认其记载内容的真实性。

　　综合分析、审查原告所提供的证据发现，原告出示的前述“统计表册”内虽然未出现四原告的姓名，但陈华、陈秀无、林召利等四位原告所持《渔业捕捞许可证》的船舶所有人名称均于2001年10月至12月间作过涂改更正（有法庭对海南省海口渔政管理站工作人员调查笔录为证），其中原告陈华所持《渔业捕捞许可证》在涂改更正前的所有人名称为陈红军，而原告提交的“统计表册”第六页有陈红军11张网的记载。原告方证人陈荣也当庭作证称：驾船从新海村出海以7至8节航速往北开1小时即到达原告陈华所设渔具位置。而在海图上度量的结果是新海村往北约5海里即进入《通告》界定的琼州海峡航道水域。因此，这些证据均不利于原告所持的事实主张，即原告提供的证据不能证实其所有的渔具未设在琼州海峡航道水域内。此外，双方当事人庭审中均确认，1999年9月，新海村基层领导根据被告巡航船的定位用红漆在处于航道内的渔具浮标上作标记的范围仅在马村港1号标以东部分水域，并未及至马村港1号标以西水域的其他渔具。说明当年根据被告巡航船的定位标记红漆所涉范围并未及至整条琼州海峡航道。而原告陈云飞、陈秀无、林召利三人称其渔具设在的马村港1号标西南方，恰属上述定位、标漆未及至的范围。因此，原告以其姓名未出现在当年据标记登记造册的“统计表册”内为据，不能证明他们所设渔具的位置在琼州海峡航道之外。原告据新海村一村的“统计表册”，也不能证明其他各村（例如原告陈云飞所在的荣山寮村）的渔民当年渔具设置情况。另一方面，根据《通告》对琼州海峡航道的界定以及“海巡1813”船《航海日志》中对该船2001年6月21日航迹和所清除渔具经纬度的记载，在正版15770号、15819号海图上实施海图作业进行核对的情况表明，该船当日在马村港1号标以西水域所清除的渔具共计14套，均处于琼州海峡航道之内水域，虽然其清除渔具数量及测得地点与原告当庭陈述存在小范围的误差，亦属正常，而且被告用卫星定位系统测定与原告用一般作业手段测定相比，应该说前者更科学、更准确一些，被告《航海日志》的记录恰好印证了原告的陈述。据此，可以认定被告在该区域清除的渔具系原告所设。而除当庭口述外，原告未举出其他能准确标识其渔具所在地点的证据。也未能举出其在该处设置渔具已经有关主管机关批准的其他证据。综上可以认为：在没有其他足以否定被告之直接证据——“海巡1813”船《航海日志》效力的证据出现的情况下，“海巡1813”船使用卫星定位系统测定并记录在册的、该船在该水域清除的各套渔具经纬度，应当认定为四原告定置渔具所在的位置，也即原告所设渔具在《通告》的清除范围之列。

　　（三）本案行政行为程序是否违法？被告强制清除渔具的程序是否合法，也是本案争议的焦点之一。原告认为被告在当年定位“划线”时，未将其渔具划入应清除之列；此次强制清除前和清除后，亦未告知原告，违反了我国行政处罚法所规定的告知程序，侵犯了原告依法享有的陈述权、申辩权等项权利。但本案所涉清除渔具的行政决定以颁布《通告》的方式实施告知，原告对其内容应当知晓。被告此强制清除渔具的行为，属依照《通告》的内容行使其行政执行权的行为，而非我国行政处罚法所规范的作出行政处罚决定的行为。原告诉请被告在实施行政执行行为时，依作出行政处罚决定的程序再行告知行政相对人，于法无据。被告强制清除渔具的行为没有违反《中华人民共和国海上交通安全法》第四十条第一款规定或《通告》设定的条件。至于被告是否应根据当地当时的实际情况，或将所测定的渔具位置、或将其执行行为逐个告知原告，属于行政行为是否合理的范围，而非是否合法的问题，不在法院审查之列。因此，被告强制清除该批定置渔具的行政执法行为未违反程序。