对农用地的转让出租应加以严格限制

案例

某村X组原组长将其村X组集体经济组织的近5亩土地出租予另外一村X组的某个人承租、使用，该租赁合同约定了：承租期限20年、租金每年2000元的条款，合同还约定：承租人用修建一下水道，折抵十年的租金，二间房屋由承租人使用等其他条款，合同签订后，承租人立刻修建承租土地内的下水道，地面附着物的两间房屋被承租人拆除，又建四间房屋、两间屋棚，作为承租人的被告在签订“合同”后，又将其承租的土地转租予另外两个承租人承租使用，并也分别签订了租赁合同，其中：一处用于工程机械修理厂使用，另一处作为废旧品收购站使用；该村X组与某个人的租赁行为和某个人转租行为均未经有关土地行政管理部门的备案、审核同意。此外，双方也未能就租赁的房屋在诉讼期间提供有效的产权证明及相关建房手续。作为原告方的村X组提出诉请：被告的某个人承租农民集体所有的土地，改变了土地的用途，违反了《土地管理法》的相关规定，请求判令“土地租赁合同”无效，由被告的某个人返还承租的土地；承租人抗辩提出，“租赁合同”签订后，被告方即修建排水沟、平整土地，已履行了合同约定的义务，且签订合同时是出租人和承租人双方当事人的真实意愿的表示，又有村民委员会的鉴证，并不违反国家法律法规的规定，是已生效的租赁合同，当事人应当继续履行。

审理

九里法院经受理后认为，村X组与某个人所签订的“土地租赁合同”，是双方当事人（村X组长与某个人）当时的真实意愿的表示，但是，双方签订“租赁合同”的标的物系农民集体所有的土地及该土地上建造有的房屋；对于以“土地”为标的物的租赁、转让的纠纷案件，首先要明确被租赁地块的土地性质问题，应严格进行审查，对土地出租行为和所租赁土地上的房屋是否具备合法手续、是否经过有关规划、土地行政管理部门的批准同意，是否违反我国《土地管理法》及相关行政法规的有关规定，然后再适用我国《合同法》的相关规定，判定“租赁土地合同”是否有效或无效。

评析

我国法律明确规定，土地划分为国有土地和农民集体所有土地；农村集体土地历来是我国占绝大多数人口赖以生存和经济发展的基础；我国法律规定和人民政府提倡依法予以保护、管理和有规划的合理利用。

总结我国的农村经济体制的改革的基本经验，可以概括归结于：对农民集体所有的土地，依法归属于村农民集体所有，由村X组织或村X组经营、管理；具体使用上采取土地所有权与土地使用权分离，既由建国初期的土改，又人民公社体制下土地集体所有、集体使用，后改为土地的集体所有，农户使用；迄今采取的形式是家庭联产承包责任制，这种制度也就是以法律的形式固定下来，既由农村X组织代表土地所有人与农户签订的家庭联产承包合同，农户依此取得承包土地的使用权，并承担向土地所有权人缴纳一定金额的义务，这种以合同形式实观土地所有权与土地使用权分离，农民所获得的土地使用权，是依据承包合同产生的权利，性质上属于债权；这种形式极大的调动农民使用土地的生产积极性，发展了农村生产力，同时，也产生了若干缺陷：农民所享有的土地使用权性质上属于债权，债权在法律上的效力比较物权低，不具有排他性，由此而产生不能抗拒来自土地所有人（发包人）和乡、村X组织的干涉，有些村、组的负责人，在未经土地所有权人（全体村民）同意情况下，仅以己能得到星点小利，而置大多数村民利益的不顾，将“土地”转让或租赁于他人；诸多上述集访、上访事件的发生，由此而产生，到后来损害了村民的利益。

如出现：我院受理的前述一村X组长未经村民代表会议或村民议事理财小组的同意，就与他人签订租赁土地的协议，承租人为获取更大的利益，转租给他人从事机械设备、修理和废品收购业务，导致该村集体土地所有者的村民的不满，要求撤销原负责人与承租人的租赁合同关系，通过村委会、乡、镇办事处多方协调均无结果，改变了承租土地的用途。

还有一例：一村民委员会将一块农用地发包给一农民耕种，因村委会的上级街道办事处为社区建设、为乡、镇、办事处完成区、县引进外资，创建有利于商机的计划成果，将此农民承包土地的三分之一部分，划拨与一企业建厂房，乡镇办事处负责人仅于村委会部分负责人协商，双方就签订了转让协议，从而该村的农民得知此事而不愿意，提出要求撤销村委会与乡镇办事处签订的土地转让协议，农民提出的理由：转让土地改变了农用地的用途，并违反集体经济组织重大事项须经村民大会或2/3村民表决票同意的民主议事原则，坚决不同意让出，引起农民的集访。所以，农用地的所有权与使用权问题、农民土地的集体所有与农民的使用关系问题，现今尤显的重要，应引起各级党、政管理机关的高度重视。

农用地、是指直接用于农业生产的土地，其使用权，是指“以种植、养殖、畜牧等农业目的，对国家或集体所有农用土地占有使用收益的权利”，具有以下特征：1、农地使用权是在农用土地上设立的用益物权，2、是当事人之间为实现农业目的而设立的用益物权。所谓“农业目的”，是指权利人为获取土地上的收获物，养殖物和畜产品等收益而以农业方法使用土地，如果为种植竹木观赏而使用土地，可视为基地使用权；种植竹木为砍伐或出售而使用土地，则可归为农地使用权，当然还包括“养殖”一业，当前的农业生产中，养殖以是重要的独特的生产方式，3、农地使用权的设立，不以有租金为要件，4、农地使用权有期限，5、农地使用权作为一种用益物权当然应当采行登记要件主义。

农地使用权，表明的是该权利为物权，以此与债法范畴的承包经营权相区别，又可以与一般土地使用权相区别，即专指在农用土地上为农业经营所设立了用益物权，在我国，根据中国农村与农业的实际情况，反映出该使用权不以租金的支付为要件；我国农业还是处于一个相对低水平的发展阶段，大部分农村（特别是西部）人口，还需要直接靠土地的产出来维系生活，比如还有地方确定为“口粮田”，因为是以农民在其上自产自用为目的；近期，为减轻农民负担，提高农民对务农的积极性，我国政府对农业税又进行了改革，不仅取消了农业税，而且还对粮食作物的种植，政府采取给予一定补偿的奖励措施，这一系列“三农”政策的出台，让农民看到了实惠，促使了一些原本弃农经商，弃农务工的农民开始返乡种地，加之，随着城市建设，城市X村城镇化的改造，大量农村集体土地被建设征用，政府对于失地农民土地的补偿，也让农民看到了土地所产生的利益，促进了农民要求集体经济组织对原承包的土地权属的确认，以便在分配征地补偿款时能够获得相应利益，在这种实际利益驱动下，原本已远离土地的农民，又表现出对土地使用的渴望，还有原本无人经营种植的土地，原先荒置或很低价格转包、转租与他人使用、以换取一些利益的农民，而现今从土地上能得到的利益，为获取最大利益的收入，又纷纷要求收回转让、出租的土地，这在一定程度上已经涉及到具体“出租或出让、转让土地合同”的效力问题，“此类合同”是否还要继续履行下去的问题，各类纠纷和冲突日渐显现，已经影响到农村的社会稳定，特别是农村基层集体经济组织与农民个人、家庭之间的利益冲突时常出现，这对农村经济的发展，将产生不可低估的影响，以退耕还田，为“土地”收回而就目前产生的此类问题，是应当引起各级的重视。

我国《土地管理法》把土地划分为农用地，建设用地和未利用地三类；作为农民集体所有的土地在使用上，应考虑以下几个方面：

首先，农用地的用途可以由本集体经济组织内的成员及以外的个人或单位承包经营，从事种植、林业、畜牧业、渔业生产，应当履行相关村民自治原则的手续，这是以使用、经营主体和用途等方面对农民集体所有土地所作的限制。

其次，对于农用建设用地，如：兴办乡镇企业，农村建设住宅及农村公共设施和公益事业建设，须经依法批准才可使用该土地。

第三、用乡、镇土地总体规划确定的建设用地兴办企业、公共设施等建设，或者以土地使用权入股、联营等形式，均需办理相关的审批手续，其中占用农用地，更需办理审批手续。

第四，农民集体所有土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设，但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，致使土地使用权发生转让的除外。

这些具体规定，规范涉及到农村土地用途变更的问题，我国农民集体所有土地禁止流转的例外情况仅有两种：一为农村X组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同开办企业；二为符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情形。农用土地用途的登记管理，是国家以不动产登记的方式，使农用地（特别是农民集体所有的土地）的各种现有使用性质固定化，农用土地用途变更的程序化。

土地用途可以划分为登记用途和约定用途两类：登记用途，是指能够确定土地性质的用途，这类土地用途应在不动产登记时并列登记，非经变更登记、不得进行实际的用途变更；约定用途，是指在设立具体的用益物权时，按土地性质对具体用途的约定，这类土地用途非经合同双方合意，不得进行实际的用途变更，农用地使用权人在为农业生产经营时，总要对农用地作一些部分的附属的变更，如在农地上修建水利设施，农机道路等，这些变更虽然不属于种植、养殖、畜牧，但却是为提高农业生产效率的必要手段，这些变更可能是永久性的，但对于不符合农业目的部分或附属变更，如在农地上修坟建屋，即使土地所有权人同意，亦不得进行。特别对农用地的出租、转让，更要有相应的限制，从多年来农村土地承包经营的实践中，曾出现过土地承包经营权出租的做法种种，如海南省的第二轮土地承包若干规定“在承包期内，经发包方同意，承包方可以将土地承包经营权依法转包、转让、租赁、互换和入股，但不得改变农民集体土地所有权性质和农业用途”，从我国农村经济体制改制的实践来看，扩大农村生产经营自主权有助于鼓励农民的积极性，促进农民长期的生产投入，出租农用地是农用地使用权人经营土地的一种方法，但为防止农地使用权多次出租而影响对土地的利用，避免多次转租过于弱化农用地使用权人对出租土地的支配力，法律应规范并禁止农用地改变用途的转租。另外，对无偿取得的农用地使用权，应当禁止农用地使用权人的出租行为，土地的转让或出租，自无不可，但出租则与土地所有人的原意不符，并且对土地实有妨害，所以法律应以保护农用土地，从有利于发展农业生产经营为基本原则，从而仅允许农用地使用权人在不改变土地用途的前提下的出租、转让。

从上述几件涉及农用地的案件审理看出，（1）主体方面、承租人为农村X组织以外的个人或单位，（2）无国家规划征用或经批准变更为建设用地的相关手续（3）标的物则是农民集体所有的土地或该农民集体所有土地上建造的、又无任何规划、许可建房手续及产权证明的房屋。根据我国《土地管理法》第63条及相关行政法规的规定，“农民集体所有的土地，只有在符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况下，才可以出租用于非农业建设”，这是法律明确的强制性规定，对于以农民集体所有土地为标的物的出租、转让、租赁合同来说，必须符合《土地管理法》这一原则性的规定，人民法院才可确认此类“合同”的效力。若此案双方当事人签订“土地租赁合同”与《土地管理法》第63条规定的情形不符，则是无效的，根据《合同法》第52条的第5项的规定：违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。由于上述案件所涉及争议的“标的物”是农民集体所有土地，且在此土地上建造的房屋也未能提供涉案“房屋”合法有效的产权证明及相关规划、建房手续，因此《土地租赁协议或合同》应为无效。

所以，审理以农民集体所有的土地为标的物的出租、租赁转让合同，应正确把握农民集体土地的用途性质及变更用途的合法性，才能准确的适用法律，保护农民的正当、合法权益。

江苏省徐州市九里区人民法院