法律能为圆明园维权吗

“圆明园防渗漏工程”受到来自社会各界尤其是专家人士的广泛质疑。在探寻工程合理性的同时，我们也关心其合法性问题。

背景事件：

塑料膜铺湖底：节水还是“破坏”

据《新京报》、《中国青年报》等媒体报道，从２月１６日开始，圆明园湖底开始了铺设防渗漏塑料膜的工程，几乎所有的湖面都被排干，工程现已接近尾声。这一举动，引起了各方不同的反应。

■专家质疑

在兰州大学生命科学院专门从事生态学和中国古典园林研究的学者张正春眼里，这项防渗工程是圆明园的一场灾难。他认为，这项工程将彻底改变圆明园固有的水系结构，把与地下水系相通的“活水”变成“死水”，导致水环境的急剧恶化，甚至产生大量甲烷类有毒气体，并连带破坏由水生微生物、动植物和岸上园林植物构成的相互依存的完整生态系统。同时，圆明园的美学景观也将受到摧残，使“宛若天成”的古典园林神韵变成“假山假水”的匠人败笔，使圆明园的历史文化价值消退。

北京大学景观设计学院院长俞孔坚博士、中科院生态环境研究中心研究员王如松、建筑大师梁思成之子梁从诫、北京大学旅游规划研究中心主任吴必虎、民间环保组织“地球纵观”负责人、环境工程学博士李皓等有关人士以及国家文物局领导也对此作出了同样的表示。

■园方说法

圆明园管理处负责人认为“这样做是为了保住圆明园有限的水资源，保护圆明园的生态环境”，他说，防渗是无奈之举：北京非常缺水，水很贵，补不起——目前从玉泉河引水每吨１。３元，一年的补水花费就是几百万元。

圆明园管理处党政办的工作人员唐莉称，防渗工程范围主要集中在重点景区的湖底，只做底层防渗，不做侧防渗，这样可以保护原有的驳岸遗址和沿岸植物的生存环境。在防渗工程的技术处理手段上，采取了复合土工膜防渗技术，可以栽植水生植物，达到圆明园水面自身的生态平衡。

■最近动态

３月３０日，北京市环保局对圆明园湖底铺设防渗膜调查后初步认定，圆明园湖底铺设防渗膜工程未按国家相关法律作任何环保评估报告，圆明园管理处２００３年１０月编定的《圆明园水资源可持续利用规划》只是作过专家论证，并未获得市环保局、环保总局等政府相关部门的批准。但市环保局表示，工程是否立即停工还需进一步调查，并将把调查情况反映给国家环保总局。

专家说法：

文物保护立法在三个层面不能“失语”

最近，圆明园管理处为节约用水而启动的“圆明园防渗漏工程”受到来自社会各界尤其是专家人士的广泛质疑。圆明园遗址于１９８８年被列入“第三批全国重点文物保护单位名单”，１９９６年被命名为爱国主义教育基地。它不仅是中华古典园林中的精华，而且承载着一段令国人刻骨铭心的历史。在专家们看来，无论从保护圆明园遗址的角度，还是从保持圆明园地区乃至北京市的生态环境的角度，这样的工程都是不明智的，甚至是对圆明园的第二次破坏。然而，让我感到疑惑的是，为什么工程行将结束，才引起各方的广泛关注它暴露出现行制度的诸多缺失。

早在１９８２年，我国就制定了《文物保护法》。这部法律不仅作为保护文物的最高规范，而且是制定相关行政法规和地方规范的依据，在很大程度上加强了国家对文物的保护。但这部法律在过去２０多年里虽经两次修订，却还不能适应社会发展和保护文物的需要。其最大缺陷是它建立在无限政府和权力本位的理念所确立的文物保护法律关系上，导致了政府、文物保护相关人和社会在文物保护方面的角色错位：一是政府获得了修缮、保养、利用文物的审批权，在扮演专家人士的同时，却忽视了其本应承担的文物所有权代表人的角色。二是文物保护单位作为承担公产管理责任的公共部门，其权利义务不够准确、法律定位不够明确，有蜕变为纯粹的私营部门的倾向。三是最终承担文物保护成本、享受文物保护利益的社会公众以及对文物保护最有发言权的专家人士被排除在整个体制和程序之外。

《文物保护法》宣称：“一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。”然而，在市场经济条件下，在社会利益多元化格局已经形成的今天，这种基于利益一元化的思维定式的宣示性话语非但没有多少实际意义，反而会在一定程度上掩盖政府的公产所有人责任与文物保护单位的权利、文物保护单位承担的善良管理人责任与社会利益之间的诸多矛盾与冲突，甚至会成全文物保护单位的利己之心，乃至损害保护文物的长远大计。

为了继承我国优秀的历史文化遗产，有必要遵循文物保护工作自身的规律，构建科学的文物保护法律体系。

其一，要明确政府在历史遗迹等国有文物保护中公产所有人的权利和责任。历史遗迹，无疑是中华民族的共同财富。按照我国法律，其所有权属于国家。而国家作为抽象的主体，其所有权只能由政府代为行使。政府行使所有人权利的有效方式不是审批，因为修缮、保养属于专业技术性很强的工作，一般政府官员通常难以胜任。作为所有人权利主体，政府有必要以契约的方式明确其与文物保护单位之间的权利义务，承担修缮、保养等有关费用，监督文物保护单位履行保护职责，确保合理利用文物所得收益用于文物的修缮和保养，避免文物利用所得收益与政府利益、文物保护单位利益挂钩。

其二，要明确文物保护单位的公产管理人的地位和责任。文物保护单位基于法律授权和公法上的契约取得公产管理人地位，履行公产管理人责任，其行为受公法规范和公认的公法原则约束。这就要求文物保护单位不以盈利为目的，不得通过文物利用获取契约之外的自身利益——无论这种利用是否合理。不仅如此，文物保护单位为降低成本而采取的各项措施，应当按照利益衡量原则进行权衡。以圆明园防渗漏工程为例，必须权衡节约用水的利益与保持圆明园遗址真实性、维持圆明园及其周边地区生态系统的利益之间的轻重。只有在节约用水利益大于后两者之和的情况下，采取防渗漏措施才是正当的，才具有实质的合法性。

其三，作为社会成员的公众和专家人士应当在文物保护中发挥积极的作用。凡采取可能对文物保护造成不利影响的措施，既不应由政府审批或文物保护单位单方决定，也不应仅仅由政府和文物保护单位双方决定，而是必须遵循公正程序进行专家论证和听证。鉴于在文物保护法律关系中约束政府权力和文物保护单位权利的特殊必要性，法律应当赋予专家论证意见一定的法律效力，将听证记录作为决策的基本依据。

张步洪