论环境保护与人权保障之关系

发布日期：2004-10-19 文章来源：互联网

　　壹、问题的提出

　　近代人类政治制度的发展，基本上是以人权理念的兴起与变迁为中心，人权与近代民主政治及立宪主义相因而生、相辅而成。自1689年的权利法案（Bill of Rights）以降，人权理念与制度即与宪法法典相互结合，成为宪法的主要构成要素，迄今已历二、三个世纪。在此二、三百年之间，人权的内容与体系随着人类社会的变迁而有所推移与增益。大体而言，在第一次世界大战之前，人权理念的内涵主要是以保障人民的自由权利与平等权为中心，亦即个人对国家享有不受侵犯及不受歧视的消极权利。迨至十九世纪末期，二十世纪初期，由于在工业革命下所发展的资本主义，使社会财富逐渐集中在少数人（特别是资本家）的手中，因而引起贫富差距、阶级对立，并造成诸多社会问题。在此情形下，古典的（消极）人权理念乃随之改弦易辙，由消极防范国家侵犯，转而积极要求国家必须调和社会经济利益，增进人民福祉，从而以保障人民生存权为中心的人权理念，遂成为二十世纪初期各国立宪的主要特色，1919年德国所颁布的威玛宪法堪为表彰此种新人权观的最佳典范。不过，由于威玛宪法受到纳粹政权的践踏蹂躏，加上当时学者对人权的诠释仍多停留在「纲领条款」的阶段，故人权理念并未实现（至少在欧洲）。随着第二次世界大战的结束，人权的内涵与理论呈现重大变化。首先是基本人权不再仅具有「宣示」的作用，而是具有直接拘束国家权力（包括立法者）的规范效力。其次，威玛宪法所揭示的社会、经济及文化等人权理念，在宪法规范中则改以社会国原则或基本国策的方式表现。再者，学者对基本人权内涵的诠释，从传统主观的权利面向，推移至客观的规范层面，诸如基本权利的对第三人效力、基本权利的制度性保障及基本权利的保护义务等说法，均与此种诠释方法有关。

　　二十世纪中叶以后，人类挟其运用核能及电子科技的能力，将人类社会推进到科技时代。这波科技革命虽带给人类前所未有的便利与文明，但对社会所造成的冲击也百十倍于过去的工业革命，特别是公害的频生、自然环境的破坏、物种灭绝的危机，不仅伴随而生，而且日趋严重。因此，自一九七○年代以降，环境保护问题逐渐成为人类关注的焦点，各国政府莫不将环境保护列为施政重点之一，颁布环境政策纲领，大量增修环境法规[1][1]，并设立环境保护专责机关，采取诸多环保具体措施，甚至为了环境保护而投入大量资金。而在人权的理论与实践方面也有大幅的变化，诸如「环境权」（environmental rights）、「信息权」、「和平权」等新兴人权的相继出现，已使人权体系处于必须重新调整与架构的阶段。在此趋势之下，值得吾人关注的问题是，人权体系发展与环境保护问题之间究竟立于何种关系？在人权与环境问题关连性上，是否有所谓「环境权」（environmental rights）的存在，其在人权保障与环境保护上，可以扮演何种角色？凡此不仅受到各国学者的重视与讨论，同时也逐渐引起国际社会的关注，成为国际人权的重要议题。

　　职此之故，本文拟从宪法理论与国际法的观点，尝试探讨与厘清环境保护与人权保障之间的关系。在内容上首先从宪法释义学的角度，分析环境议题与人权保障体系之间的关系；其次尝试阐明「环境基本权」的意义与可能内涵，为环境与人权的连结提供思考的方向。再者，从国际人权的发展，论述国际人权与环境保护之间的关连性。最后则略述环境保护与人权保障的趋势与难题，以供思考与讨论。

　　贰、环境议题与人权保障体系

　　一、概说：自由权在宪法上的意涵

　　自然生态环境迭遭破坏，举凡空气污染、水资源破坏、野生动物的扑杀、山坡地的滥垦滥建、森林的滥伐等，推究其原因，不外是经济过度开发、企业急功好利所致，而此类经济活动基本上则属于宪法所保障的自由权，例如工作权或财产权；相对而言，国家为保护环境所采取的保护措施，若因此限制人民的经济活动，则可能构成对人民自由权利的限制或侵害，如此言之，环境保护与人权保障之间，初看之下，似乎处于一种相互冲突的关系。针对此一问题，基本上可能会有两种立场：一是从保障基本权利的观点出发，认为除法律有禁止规定外，任何人基于宪法保障意旨，享有破坏自己健康，制造、贩卖、消费有害环境产品的权利，从而，环境保护措施概属对人民基本权利的一种限制；另一种立场则是从环境保护的观点出发，认为人民并无破坏环境的自由，盖此种自由无异是一种「社会有害性」的自由，从而主张任何经济活动或其它行为，只要会导致任何形式的环境负担，即非属宪法保护范围所及，而自始排除于自由权的保障范围之外，例如在财产权方面，人民不再享有自主的权利，而是得由国家加以「分配」的客体。以上二种立场，何者为妥，尚无定论，有待深究，特别是人民自由权的内涵能否被极端地「转化」成为国家分配的客体，其是否合于宪法保障人民权利的意旨，值得探讨。从另一个角度以观，人民基本权利的保障，对于环境保护是否具有积极、正面的意义？人权保障与环境保护之间呈现何种互动关系，其间的冲突有无调和的可能？凡此须先厘清人民自由权利在宪法上的意涵，始能获致问题思考的起点。

　　现行宪法有关人民基本权利的保障规定，主要系基于自由民主宪法理念，以保护「个人」的自由权为重心。从宪法第七条以下规定观之，其基本上系在保护个人的权利，例如第十四条规定，人民有集会及结社的自由，初看之下，似在保障「集体」的权利，惟究其实，则是保障「个人」得以集会及结社的自由，特别是此项自由的内涵尚包括消极不参加集会与消极不加入某一团体的权利，亦即人民得拒绝作任何形式的集体表述与行动[2][2].尤有进者，我国宪法保障人民基本权利，旨在实现个人自由，发展人格及维护尊严[3][3]，换言之，人性尊严的保障，为宪法最重要的内涵。准此以言，在宪法的基本架构之下，国家系为人民而存在，且为个别人民而存在，人民不能被贬低为国家的客体。其次，从民主原则以论，人民民主意志的形成，系从个人主动地位（status activus）的观点出发，诸如言论自由、结社自由、组党自由等，皆系以个人的主动地位为重心。总体而言，从基本权利的保障与民主原则的精神，可以得出一项共通的基础，亦即国家系以保障「个人的自由」（Freiheit des Individuums）为目的[4][4].于此立论之下，环境行政法规中有关要求及禁止规定，从基本权利体系的角度以言，均可视为对人民自由权「保障范围」的一种干预或侵害，举凡营业自由（职业自由）（宪法第十五条所保障的工作权）与建筑自由（宪法第十五条所保障的财产权）[5][5]，乃至于学术自由及出版自由（宪法第十一条），均可能受到国家环境保护措施的影响，从而，环境保护与基本权利保障体系之间的关系，即有进一步阐明的必要。以下乃分别从「环境保护与基本权利的保障范围」、「环境保护与基本权利的限制」及「环境保护与人权保障的依存与互利关系」等三个层面分析之。

　　二、环境保护与基本权利的保障范围

　　（一）人民的环境保护义务？

　　基本权利的功能主要在防御来自国家的干预，国家本于环境保护的职责，得对破坏或污染环境之人采取一定的措施，因而对该等措施相对人的权利构成一种侵害，于此情形下，该等措施的相对人原则上可以本于宪法基本权利规定予以对抗，换言之，环保措施相对人的基本权利，适足以构成国家采取环境保护措施的界限。惟面对国家广泛而多面的环保措施，相关基本权利的规定究竟能够提供多少程度的保护，则逐渐受到学者的关注，并成为问题讨论的焦点[6][6]，其中在宪法理论上最富争议，而影响层面亦最为深远的议题是：基于环境保护的需要，人民是否负有「一般性的环境义务」（allgemeine Umweltpflichtigkeit），就基本权利的保障范围（Schutzbereich）而言，此种「义务」所代表的意义是，基本权利的内涵在环境保护的目的之下，「自始」受有一定程度的缩减，权利的内涵有一部分「自始」应为有利于环境的决定（Per-se-Vorrangentscheidung fr den Umweltschutz）[7][7].此种说法的逻辑是：如果个人自由权的界限在于不得侵害他人的权利，则当个人的自由影响到他人的权利时，个人权利的行使自应受到限制。准此以言，如果个人的行为破坏环境者，即非属行为自由的范畴。例如业者开设工厂固然是一种职业自由，受到宪法的保护，惟若使用属于公众的环境介质，如水、空气或土壤等，其权利的行使即应受到限制，至于该环境介质是否已经置于国家的管理之下，则非所问。例如，空气虽然尚未经由公法规范而置于国家的管理之下，惟空气并非是个人所有，而是属于大众所有，国家本可决定如何来分配使用，对于空气的使用应视为人民的一种「分享权」（Teilhaberecht），必需经由国家的「给予」，人民方取得「使用的请求权」[8][8].在此种思维逻辑之下，国家对于有害环境介质的行为，自无容忍之余地，国家当然可以随时禁止该种污染行为，而毋需任何的合法化事由。换言之，该种行为自始非属基本权利的保护范畴，对于该种行为的禁止，不必受到「比例原则」的制约，国家亦不负有提出合法化事由的义务，相对地，有意使用环境介质的人民，反而必须提出使用的正当理由。国家在「分配」环境介质时，至多仅受到「平等原则」的拘束，国家可以考量各该行为对社会的「有益性」，而禁止毫无益处或益处较小产品的生产与流通。

　　对于此种观点，吾人应抱持比较审慎的态度。姑不论将所谓「社会有害性」的行为（环境污染行为）从基本权利的保障范围予以抽离，是否合于宪法保障基本权利的意旨，吾人至少必须先回答两个问题：一是谁来决定何谓「社会有害性」行为？二是「社会有害性」应作如何解释与理解？其与「社会有益性」之间的差异与分际何在？要言之，在环境议题之下，何人于何种要件下可以决定何者为人民自由权的范围？在民主法治国家中，此一问题必须从权力分立原则及民主法治原则的角度，予以审视与回答。

　　按民主法治的宪法国家，其国家权力源自人民，而权力的行使与运作，则分别由立法机关、行政机关与司法机关为之。而此三权究竟何者得以对所谓「社会有害性」加以定义，不无疑问。一般而言，司法机关（法院）通常系针对具体的争讼事件予以解决，且须遵守「不告不理」原则，基于此种功能特性，法院通常不会积极对所谓「社会有害性」加以定义。是以，关于自由权范围的界定，具有关键地位者，乃立法机关，亦即直接代表民意的国会。盖基于法律保留原则，凡属重要的公共事务，均须以具有一般拘束力的法律为基础。立法者在界定何谓社会有害性时，实际上系在划定许可与禁止之间的界线。此项界线在法治国家中，即为国会的法律，此为「法律保留原则」的旨趣所在[9][9].姑不论法律保留的范围如何，至少可以确定的是，凡国家对人民权利的干预，均需有法律上的基础，从宪法保障人民权利的观点以言，于此所彰显的意义是：凡是法律未明文禁止的事情，即为容许。换言之，法律对某种行为若未规定其对社会有害或有利时，人民可以自由决定是否为之。当然，在环境保护问题上，一则因环境品质及状况变化快速，二则因事涉高度科技的新生事务，故法律难免无法及时跟进而有所规范，从而经常呈现法律空窗的现象。不过，人民自由权的内涵是否因此而有所改变，则需审慎考量。德国于1989年间曾经发生一则有关基因工程的争讼，可供吾人参考。该案涉及一家从事基因工程的设施因申请设立许可而引发争讼，由于当时尚乏有关基因工程的法律规范，Kassel行政法院于判决中认为，在法律就基因工程事项有所规定之前，人民不得为此种设施的设立[10][10].此项见解随即遭到学者严厉的批评，盖其将宪法保障人民基本权利的意旨改为：凡属法律未明文许可的事项，则属禁止，而且是透过「法官法」所形成的「绝对禁止」[11][11].事实上，有关基因科技的研究与运用，属于宪法有关学术自由、工作权（职业自由）与财产权所保障的范围，其限制亦需有法律的依据，始得为之，而非可由法官自行加以限制。要言之，基于宪法保障人民基本权利的本旨，国家行为若侵及（限制）人民基本权利的保障范围时，可以视为一种违宪的征兆，从而除非国家能够提出宪法上正当理由，否则即构成对人民权利的违法侵害，换言之，国家对于限制人民权利的理由，负有「举证责任」[12][12].而所谓「凡属法律未明文许可的事项，则属禁止」的说法，无异是一种「举证责任的倒置」（Beweislastumkehr），其将形成「推定不自由」的效果，对人民权利保障的周全性，影响甚钜[13][13].

　　其次，在有关「社会有害性」的判断问题上，往往因着重点的不同而有差异。例如穿越大武山保护区兴建南回铁路A6路廊，究竟是对社会有害（破坏自然资源），还是对社会有利（繁荣东部）？又如将台南县七股舄湖地区开发为工业区，究竟是对社会有害（破坏黑面琵鹭的栖息地，影响自然生态），还是对社会有益（繁荣地方经济、增加就业机会）？因其牵涉「环境保护」与「经济发展」熟重熟轻的问题，往往引发各方利益的冲突，如何取舍，自难遽下断言。于此情况下，吾人要思索的问题是，此种相互对立利益之间的衡量问题，究应由何人决定？在民主法治国家体制之下，有关利益衡量的决策问题，基本上是属于立法者的任务，从基本权利理论体系的观点而言，此种利益衡量的操作，应在基本权利限制的层次进行，而非属于基本权利保障范围的诠释问题。

　　总而言之，环境利益虽然应为大家所共享，非可毫无限制的处置，套句经济学上的术语，环境资源本来就是有限的。然而，将环境介质区分为「私用」与「公用」，其是否具备法理上的基础，以及该种观念是否会导致人民自由权的全然沦丧，致使基本权利保护机制被破坏殆尽，则值商酌。固然，援引企业自由为依据而恣意破坏自然环境，绝非吾人所乐见，惟若基于环境保护因素的考量，而遽以全盘否定「污染行为」的基本权利性格，恐将破坏整个基本权利的保护体系，尤其是法律保留原则、比例原则等保护基本权利的机制[14][14]，其结果不啻使人民丧失独立且自我负责的主体性，从而被「降格」为环境保护体系下的「客体」（Objekt）[15][15].尤有进者，此种作法将会使国家使用公权力的机会，相形扩大，从而在政治上或人民心理上产成一种「抑制自我实现」的作用。准此以言，除非宪法定有明文或于法律中有所规定外，仅基于环境保护的需要，而要求人民必须负有利环境的「一般性基本义务」，自与宪法保障人民基本权利的本旨，有所未合，而为宪法价值体系所不许。为期对问题有更深刻的了解，以下分别从环境保护与财产权之关系，以及环境保护与刑法制裁之间的关系，作较为详细深入的分析。

　　（二）环境保护与财产权的内涵

　　在环境保护与人权保障的冲突问题上，经常被提出来讨论的是「财产权」的保障与环境保护之间的关系[16][16]，此一问题往往是环保人士与人权论者争议的焦点。例如环保人士有理由认为，财产权可能被视为一种支配生物或生态体系的绝对权，其对环境生甚为不利；或者财产权的保障意味着私人财产的充分利用以及追求大量的生产，其结果则是自然资源的无尽耗损。反之，主张人权保障的人士或许会抱怨，为了保护生态体系与自然资源而必须限制环境的开发与利用，可能无法满足人类生存的需要（例如粮食的供应），或可能影响部分人类的生计，例如为了保护亚马逊河的雨林而完全禁绝开发，可能影响仰赖砍伐雨林为生的人类，换言之，对于面临饥饿和穷困的人类而言，其眼前所迫切关切的生存问题，可能甚于长期的生态平衡问题[17][17].

　　姑不论人权（财产权）保障与环境保护之间是否仅存在着对立关系（详后述），在宪法基本权利的理论领域中，值得探讨的问题是，财产权保障范围是否因环境保护而有所减缩，特别是人民在宪法上是否享有「土地利用权」，向为学者经常讨论的课题。

　　以德国为例，部分学者主张，土地的建筑利用权应自宪法保障人民财产权的范围抽离，而应由国家基于行政法律规定予以分配[18][18].根据此种说法，建管机关所核发的建筑许可，并非确认性的行政处分，而系形成权利的行政处分，亦即属于具有创设性（konstitutiv）的行政处分。于此理论下，土地的建筑利用权被置于法律的规制之下，进而使宪法上所保障「建筑自由」的内涵受到相当程度的减缩。相对于上开见解，多数学者以土地所有权人的实质建筑自由（Baufreiheit）为出发点，认为在合乎相关建筑法令所规定的要件之下，土地所有权人享有向行政机关请求核发许可（执照）的权利，此乃一种宪法上直接所保障的请求权。此种在法律范围之内利用土地的「权利」，系宪法所保障的财产权（例如我国宪法第十五条及德国基本法第十四条第一项第一句关于财产权的保障规定），故请求核发建筑执照的权利，系根植于宪法对基本权利的保障，其不仅是属于财产权的保障范围，甚至是人格自由发展的重要要素[19][19].准此以论，「建筑自由」系属一种宪法概念，其源自财产权（土地）内含得以兴建或变更建筑物的自由[20][20].要言之，此项见解系基于财产权与自由权合一的理念，亦即财产权保障的本质，使个人能够透过财产的利用，在法秩序的范围内，发展自我及实现个人自由。此二种基本权利的「内在关连性」彰显出财产权的功能在于确保个人自由的要素[21][21].为了能够自由且自我负责的生活，个人需要一个受到宪法保护的财产利用空间。因此，私有财产权可以称的上是个人自由的表征与前提要件[22][22].若谓财产权的保障具有确保个人自由的功能，则所谓「分配」的想法无异会使自由的体制再度回到过去封建时代或专制时期，且将使人民所有的权利趋向「社会化」，而宪法上对于财产权的存续保障功能，亦将被淘空殆尽。总之，从财产权的制度性保障与存续保障的观点以言，财产权仅能经由法律设定其界限，而非能转化其体质，而使其丧失「自由权」的本质[23][23].

　　就环境保护的问题以言，在环境行政体系中所常用的「许可制」，固然是各种环境保护法律手段中相当重要的一种，然而，所谓「许可」者，基本上应系指国家将「原本属于人民的（宪法上）权利」交还给人民，而非由国家所「创设」。因此，许可制度的核心意旨应在于：人民得要求国家规定明确的许可要件，而于人民的申请符合法律所规定的许可要件时，法律对人民自由权利的限制，即不复存在，从而人民享有核发许可的权利[24][24].不过，从环境保护的观点而言，若干攸关人类生存的重要资源，若任令人民毫无节制地利用，势将危及人类的生存空间，故有特别加以保护的必要，就此部分国家应有较大的管理与经营空间。因此，在上述许可制度之外，应容许国家对于重要资源或具有重大危害性的物质加以管制，于此则涉及「原则禁止，例外许可」的问题，而与前者所谓「原则许可，例外禁止」的情形有所不同，换言之，国家（特别是行政机关）对于是否许可一节，享有较广的裁量空间，对此国内学者习以「特许」称之[25][25].此一制度最值得探讨的问题是，何种事项属于「特许」事项？

　　从比较法的观点以言，在德国的环境法体系中，属于此所谓「特许」事项者，主要有二种情形：一是有关水资源的利用，二是有关核能的利用，兹略述如下，以供参考：首先在宪法理论上饶富趣味，而在法制实务上影响深远者，乃有关水资源利用的问题，特别是有关地下水的使用问题。水资源的利用于德国属于特许事项，主要系受到德国联邦宪法法院著名「湿采石裁定」的影响。本案事实略以：某采石业者于其所有土地经营采石业多年，为增加采石之产量，有意于该土地上扩大开采，因涉及地下水之使用，即实施所谓「湿采石」（Na？auskiesung），乃依水利法（Wasserhaushaltsgesetz）第二条第一项之规定向主管机关申请许可。经审查结果，主管机关以该土地位于水源保护区，采石工作之扩大将危及地下水为由，否准其申请。采石业者不服，循序提起行政争讼，递遭驳回，复转向普通法院起诉，请求补偿。于审理案件中，联邦普通法院认为，水利法第二条第一项关于地下水使用限制之规定，未设有补偿规定，似有违基本法第十四条第三项规定之意旨，乃裁定停止诉讼程序，提请联邦宪法法院审查。联邦宪法法院于1981年7月15日作成裁定，认为系争规定与宪法之意旨尚无不合。于裁判理由中，法院特别指出，土地所有权人对于其土地地下水的利用权能，自始不属于宪法保障财产权的范围，从而，地下水的利用系置于国家公法的管理体系规制之下[26][26].于此宪法裁判的指示之下，德国于修正联邦水利法时，乃增订第一a条，其中第三项规定：「土地所有权人不享有以下权利：1.依本法或依各邦水利法规定须经许可之水资源利用，2.地面水之开发」，明白揭示「水资源的利用」非属土地所有权内涵的意旨；同法第六条复规定：「水资源之利用如可能影响公共利益，特别是可能危及公共供水，而无法以公法人之负担或措施予以防止或调和者，应拒绝给予许可或核准」，此项规定则是明示「原则性禁止」的意旨，且作概括的要件规定，以使主管机关有较大的斟酌空间[27][27].其次，在核能利用方面，德国原子能法第七条第二项对于核能设施许可的核发，设有严格的规定，基于核能所具有的高度潜在危险性，一般认为主管机关对于是否核发许可享有裁量权。

　　反观我国的情形，宪法第一四三条第二项规定：「附着于土地之矿及经济上可供公众利用之天然力，属于国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响」，即明白揭示「矿产」与「天然力」非属土地所有权范围的意旨。而在一般法律方面，矿业法第一条规定：「中华民国领域之矿，均属国有，非依本法取得矿业权，不得探采」；同法第三十四条复规定：「经济部或省（直辖市）主管机关，认为矿业申请有妨碍公益或无经营之价值时，得不予核准。经济部为探勘矿产调整矿区或调节产销时，得指定某区内之矿，停止接受申请」，由此可知，矿产非属人民财产权的范围，从而国家对于矿业权的核给享有广泛的裁量权[28][28].另水利法第二条规定：「水为天然资源，属于国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响」；又同法第二十七条第一项规定：「水权之取得、设定、移转、变更或消灭，非依本法登记不生效力」，亦属适例，可资参照。

　　于此应指出者，有关自然资源的「国有化」，若于宪法中有所明定时，因具有宪法的授权，故在法律上为此等规范，并不生宪法上的疑义。惟于宪法无明文规定时，立法者能否任意将环境介质从财产权的内涵予以抽离，则有审酌的余地。尤应强调者，自然资源的「国有化」在宪法权利保障体之中，应属一种例外情形，不宜将之一般化，否则将回到过去警察国家的体制，且可能破坏自由市场的经济体制及企业自由化的基本原则。固然，现代环境政策的发展趋势，系着重于环境资源的操控与管理，并且运用经济学上的原理与方法，尝试将外部成本内部化[29][29]，各种环境特别捐（公课）的运用，即是显著的例证。不过，由于环境介质的特性与影响范围，或有不同，例如是否能把水资源利用的思想，运用到如空气污染或噪音管制等公害防治之下，尚有待研究，故所谓自然资源「国有化」的构想与实践，宜审慎为之，以免过度影响人民的自由权利。

　　（三）环境刑法与人权保障的关系

　　伴随着环境危机的日益升高（例如林肯大郡事件、瑞伯台风所揭露的山坡地滥垦问题等），各方主张以刑法严惩环境破坏行为的呼声也愈来愈高，以刑罚作为环境保护的手段，特别是在加重刑责与扩大处罚要件方面，已成为今日环境政策与立法的重要议题，而在环保实务上，刑事制裁手段确实也发挥一定程度的功能。以美国为例，近几年来，在环保行政官员、检察官及法院的严格执法之下，已经对「污染者」产生极大的遏阻作用，特别是针对大公司「经营者」或「负责人」的处罚，已对许多业者产生示警作用，进而促使公司内部经营方式的改变[30][30].

　　环境刑法在环境保护工作上固然有其功能，惟吾人于此所关心的问题则是，环境污染行为的「入罪化」与基本权利保障范围的确认处于何种关系？从刑事犯罪行为的社会非难性以言，若干重大的犯罪行为（例如杀人），或许可以自始排除于自由权的范围之外，从而此类犯罪行为的构成要件规定，并非属于基本权利的「限制」，此种看法或可援引自然法上的「原罪」概念，以为依据。不过，由于刑法对于法益的保护，随着历史、社会的变迁时有所变，故从刑法的历史发展以观，人们尚难指出所谓犯罪的「核心要件」，是以，所谓「原始犯罪」的概念自不宜随意援引，尤其是在环境刑法方面，容有部分犯罪行为系属抽象的危险犯、纯粹行政不法的处罚或是诸多细琐事项的入罪化，据此而言，对环境造成负担的犯罪行为，是否可自始从基本权利的保障范围予以抽离，诚难遽下断言[31][31].因此，立法者固然可以透过刑法的规定，将若干与环境破坏有关的行为界定为对社会或团体有害的行为，从而使其不再受到基本权利的保障。不过，此等行为并非自始不受宪法保障，故立法者在将此等行为「入罪化」时，是否合乎刑法「最后手段性」的原则，仍应从「比例原则」等法治国原则的角度予以审究[32][32].

　　其次须指出者，在自然生态环境迭受破坏的今日，环境刑法（即各环保法规中的刑责规定）确有「增补的需要」，不过，此种发展必须注意到刑事政策上「除罪化」（Entkriminalisierung）的趋势，避免与国家应尽少以刑法手段干涉人民生活领域的趋势有所违背。盖环境刑法作为「最后手段」（ultima ratio）的原则不仅只是政治上的诉求，尚且是法律上具有拘束力的选择准据，在多种可能的执行手段中，应择取对人民侵害最少的方式。毕竟扩大刑法以作为保护公共利益的手段，无疑是对人民个人自由保障的一种「跌停讯号」（Basisse-Signal），刑法扩张的结果，虽然寓有保护个人权益的作用，但同时也存有危及个人自由的可能，不可不慎[33][33].

　　三、环境保护与基本权利的限制

　　如上所述，基本权利本身既未含有一般性的环境义务，则国家在从事环境保护措施时，如干预人民的自由或权利者，即属对人民基本权利的限制，须合乎法律保留原则的旨趣，且须受到比例原则的制约，始合乎法治国的理念与原则。换言之，为了保护环境利益，固然可以限制某些影响环境的经济活动，但所使用的手段必须适合、必要且合乎比例，此等标准一般统称为「过度禁止原则」（überma？verbot），盖基本权利乃人民向国家要求自由的表征，其仅能于维护公益所必要的范围内，始能为公权力所限制，故比例原则可谓是源自基本权利的本质内涵，是以，立法者于规范基本权利时，无论在保护法益的选择或限制手段的使用等方面，均须受到宪法的拘束。准此以言，国家在从事环保措施时，如限制人民的基本权利，须考量基本权利的属性、保护法益、环境危害发生的可能性与损害的程度等因素，而不是对人民的自由权利作全盘性的管制，以兼顾环境保护与权利保障的意旨[34][34].兹分数点说明如下：

　　首先，国家的环境政策，一如其它的国家政策，均需受到法治国原则的拘束，特别是以保障基本权利本旨的法律保留原则。一般而言，国家制定法律与命令，课予人民一定的环保义务，乃属典型的干预行为，应有法律保留原则的适用，自无疑义。惟因环境保护事项富有浓厚科技关连，且涉及大量信息的掌握，故立法者往往无法于法律中详为规定，从而在环境法规中充斥不确定法律概念与裁量规定，自可理解[35][35]，而立法者必须将若干细节规定授权行政机关为之，更是环境法律的特色所在，惟无论如何，授权的目的、范围及内容必须具体明确，始符合法律保留原则的意旨[36][36].此外，行政机关依法律授权所订定的行政命令，亦不得抵触法律授权的意旨或增加法律所无之限制，更不待言[37][37].以空气污染防制费的征收为例，空污费的征收显然是对人民权利的一种侵害，因此，必须有法律的依据，始能为之，此乃是现代民主法治国家的基本原则。依据1992年2月1日总统公布之空气污染防制法第十条规定，空污费系依「污染源排放空气污染物之种类」及「排放量」而计算征收之，而有关征收之污染源类别及收费办法，则授权中央主管机关（环保署）会商有关机关订定之。环保署乃于1995年3月23日以（84）环署空字第一四一○六号令发布「空气污染防制费收费办法」，并自同年7月1日起随油（燃煤）开征空污费。由于空污法第十条第一项明白规定应依「排放空气污染物之种类」及「排放数量」，订定不同收费标准征收空污费，而所谓「随油征收」方式却是以「油料使用者」为基准，其是否抵触母法授权得意旨，不无疑问[38][38].对于此项疑义，司法院大法官着有释字第四二六号解释谓：「…空气污染防制法所防制者为排放空气污染物之各类污染源，包括装置于公私场所之固定污染源及机动车辆排放污染物所形成之移动污染源，此观该法第八条、第二十三条至第二十七条相关条文甚明。上开收费办法第四条规定按移动物染源之排放量所使用油（燃）料之数量征收费用，与法律授权意旨无违，于宪法亦无抵触。惟主管机关自中华民国八十四年七月一日起仅就油（燃）料征收，而未及固定污染源所排放之其它污染物，显已违背公课公平负担之原则，有关机关应迅予检讨改进，并此指明」[39][39].此号解释明白指出随油征收方式「显已违背公课公平负担之原则」，却仅作「有关机关应迅予检讨改进」的警告性解释，是否妥适，颇值商榷[40][40].

　　其次，就各该相关基本权利的内涵保护而言，为环境保护而对人民财产权有所限制，事所常有，例如限制人民开采矿石，或将某一地区划为保护区，限制或禁止其使用。于此情形，除应基于所谓「存续保障」或「现状保障」（Bestandsgarantie）的意旨，尽可能维持财产权现有的状态，避免使财产权受到国家恣意的剥夺或限制外[41][41]，尚应基于所谓「价值保障」（Wertgarantie）的意旨，对财产权的剥夺或过度限制，予以适当的补偿，以填补财产价值所受之损失[42][42].又为保护环境而限制污染性设施的设置，因属对人民「职业自由」（工作权）的限制，故其限制的理由与强度，应视个别情形而有所区别，例如对于设厂条件的限制，系属一种「职业执行」的限制，类此限制若非出于恣意，且基于合乎理性的衡量，即属合宪。反之，法律如规定某类污染设施应专属于国家经营（Monopolisierung），则构成「职业选择自由」的限制，须有重大公益上的理由，始得为之[43][43].最后，国家的保护环境措施，除对污染行为予以禁止或限制外，尚且采取诸多「监控措施」（überwachungsma-nahmen）或对产品进行检查措施等，于此情形，即可能涉及人民信息保护的问题，特别是有关营业秘密保护的问题，如何在环境保护与信息保护之间获得一定的平衡，亦有深入研究的必要[44][44].

　　四、环境保护与人权保障的依存与互利关系

　　根据以上的分析，可知人权保障与环境保护之间似乎存在着结构性的冲突与对立。不过，吾人若进一步观察，则可发现环境保护与人权保障之间，并非如想象中全然处于对立与冲突的局面。按传统学说将国家的要素分为人民、主权与土地，其中「土地」要素在过去是国家权力的表征，主权者无不设法增加国家的版图。然而，在环境逐渐恶化的今日，「土地」要素的意义应已不再是国家版图的大小，而应是一个纯净、适合人类生存的环境。环境保护可谓是现代国家所应担负的主要任务之一，国家若无法善尽此项职责，将失去其存在的基础及正当性。换言之，国家的任务从传统维护内国和平的「警察国家」，到近代保障人民自由的「法治国家」，以至现代实现社会正义的「给付国家」（社会国家、福利国家），更应进阶为保障人类生存的「环境国家」[45][45].而从基本权利保障的观点以言，国家从事环境保护的工作，基本上乃是确保人民行使基本权利的「客观基础」，盖在一个遭受破坏、不适生存的环境中，人民即使享有自由权，亦无从行使，就此而言，环境保护与人权保障应处于互蒙其利，甚至是互为依存的关系。

　　大体言之，环境保护与人权保障之间至少在两方面具有依存与互利的关系。首先，环境保护可以作为实现人权保障的方法，因为一个受到破坏的环境，势必直接危及人类生存权、健康权或财产权，是以，建立一个可靠且有效的环境保护机制与体系，将可确保当代及未来世代人类的福祉，包括依靠自然资源的原住民族与少数民族。从各该环保法规的立法目的予以观察，即可明了此种关系。例如空气污染防制法第一条规定：「为防制空气污染，维护国民健康、生活环境，以提高生活品质，特制定本法。…」，水污染防治法第一条规定：「为防治水污染，确保水资源之清洁，以维护生态体系，改善生活环境，增进国民健康，特制定本法。…」，类此规定甚多，不一而足[46][46].由此可知，环境法规的主要部分系在保护人民的生命、身体及财产，确保人民行使基本权利的前提要件。

　　相对而言，人权的保障则是实现生态保育与环境保护终极目标的有效手段，盖人民的基本权利，诸如政治上的人权或经济文化上的权利，若能确实予以保障，则必可构筑出一个较能尊重与关心环境保护的社会及政治秩序。特别是环境保护固然是国家的主要任务之一，惟并非「专属」于国家的工作，从基本权利的角度以言，国家对于人民自发性的环保活动，不得恣意限制，于若干个别情形，国家甚至应让诸人民从事环保措施。诸如：基于宪法保障言论自由的意旨，人民得发表或散布与环境保护有关的意见；基于宪法保障结社自由的意旨，人民得组成环保团体，以从事环保活动；基于宪法保障集会自由的精神，于若干环境污染事件发生时，人民得藉由集会、游行的方式，表达意见或提出诉求[47][47]；基于宪法保障财产权与工作权的旨趣，人民得经营废弃物清理的事业等。又国家在履行环境保护任务时，除应积极为必要的保护措施外，应尽可能活用民间环保的资源与力量，例如环工技师及环境专责人员的设置，亦属宪法所保障的工作权与环境保护互蒙其利之例，以上所举权利的限制，亦应遵守法治国原则，非国家所得任意限制者[48][48].

　　参、环境基本权的意义与可能内涵

　　一、概说

　　吾人若从国家实施环境保护措施的角度予以观察，则受环境保护措施规范的相对人而言，乃属对其权利的一种限制，因而呈现环境保护与人权保障的冲突状态。不过，如前所述，环境保护与人权保障之间，亦存有互利的关系，而有相互调和的空间，是以，若能进一步发展出「享有健全环境的权利」，并透过法律制度持续予以贯彻，则将更能使人权保障与环境保护相得益彰。就此观点而言，经常可见以「环境基本权」或「环境权」（environmental rights）作为论述与诉求的重点，甚至有主张在宪法中加以明定者[49][49].

　　「环境权」的主张在环境保护的诉求上，固然有其意义，不过，由于此一概念的内涵仍有未明，特别是其在宪法基本权利体系中的地位如何，容有厘清的必要。盖「权利」者，至少包含「权利主体」、「保护客体」与「主张对象」三个面向，而环境权所要保障者，是否以「环境」作为保护的客体（环境介质）？还是以「人」为保护对象（财产或健康）？环境权的「权利主体」究竟是「人」本身，还是「环境」（包括动植物）？环境权的主张对象，是否为所有的国家权力，包括立法、行政、司法三权，还是仅针对立法者？由此可见，环境权的「权利属性」究竟为何，其法律上的意义如何？乃是环境权论者所必须面对的问题[50][50].以下乃以基本权利的功能为基础，分别从防御权、给付请求权、保护请求权及程序权等四个面向，分析环境基本权的意义与可能内涵，希望藉此区别性的观察，能有助于问题的了解与厘清。

　　二、环境权作为一种防御权

　　自人权的发展历史予以观察，基本权利最初的作用在于对抗国家权力，以「国家之不作为」为主要诉求目标，希望能藉此确保人民之自由与财产免于受到国家的侵犯，并创设一个不受国家干预的「自由空间」，故基本权利乃是一种免于国家干涉的自由，就此而言，基本权利可谓具有「防御功能」。基于基本权利的防御功能，人民对于国家违法侵害基本权利之任何行为，均得透过法律途径（特别是司法途径）予以排除。此外，人民的权利如因国家行为而受有损害时，尚得向国家请求赔偿或回复原状。

　　吾人若将环境权当作一种防御权，使其具有防御作用，则人民可以据此权利对抗来自国家（或由国家所引起）的环境破坏行为，例如公有航空器所造成的噪音。换言之，国家若以高权行为直接引起环境之破坏，人民得以基本权利直接予以对抗并排除之，就此而言，国家负有不作为义务（Unterlassungspflichten）[51][51].国家若违反此项义务，人民可以请求排除之[52][52]；如因此而生有损害或损失者，则可分别请求国家赔偿及损失补偿[53][53].

　　反之，环境的破坏若非直接出自国家的高权行为，例如国家疏于注意而核发有害环境的营业许可，或对于污染性的设施疏于监督时，对于此类可以「归咎」于国家的环境破坏，得否以基本权利予以对抗，在学说及实务上素有争议[54][54].在理论建构上，有学者主张可以将「被许可的环境破坏行为」视同为「国家行为」，而使相关人民得以主张基本权利上的防御权[55][55].不过，国家的许可行为与人民权利之间的关连性，仍有待进一步的厘清，故此种论证方法，难期周全。较无疑问的说法是，法律中有关污染设施设立许可的规定，寓有保护第三人权利（特别是邻人）的功能，国家机关如疏于执行该等规定，例如违法核发排放执照，或对于未经许可的工厂怠于执行取缔工作，致第三人权利遭受危害者，该第三人即可循第三人诉讼（邻人诉讼）途径，诉请撤销违法处分，就此而言，即属基本权利防御功能的体现，从而国家负有不得违法核发许可的义务。至于人民得否请求国家机关对于违法的污染或破坏行为采取必要措施，则涉及「保护请求权」的问题，详如后述。

　　三、环境权作为一种给付请求权

　　在宪法基本权利理论中，所谓给付请求权者，系指请求国家为一定行为的权利，其通常又可区分为「原始给付请求权」（origin？re Leistungsrechte）与「派生给付请求权」（derivative Leistungsrechte），前者系指人民得请求国家积极创设或提供一定的给付或设施；后者则指人民得分享国家现有的给付或资源，故又称为「分享权」（Teilhaberechte）。一般而言，人民有分享国家资源的权利，固无疑问，但其重点则在人民有请求国家公平给付，或平等利用国家资源的权利，亦即本于「平等权」而有所主张。至于原始权部分，则因事涉国家财政能力、国家资源之运用以及社会利益之调整等诸多因素，故除非属于人民生存之最低限度保障，人民对之有积极的请求权外，应属立法者自由形成的范围。

　　就环境议题而言，可资考量的问题是，人民是否享有请求国家给付（适合生存环境）的权利？基本上，吾人若循上述基本权利理论的一般见解，应可推得人民原则上并未享有请求国家创设一定环境条件的权利[56][56].另关于人民请求国家为一定的资金补助，以挹注人民的环保活动，亦因涉及国家财政能力、国家资源的运用以及社会利益的调整等多项因素，而难以构成环境权的必要内涵[57][57].而在分享权方面，凡是由国家管理或经营的自然资源或环境生态，人民应有平等参与及利用的权利，例如国家所规划的国家公园区域，人民享有「进入的权利」，此种权利在强调生活品质与生存尊严的今天，尤具意义。惟须指出者，人民所享有的平等利用自然资源的权利，往往与环境保护之间处于一种冲突紧张的关系，因此，国家于「资源规划与分配」时，应将环境利益考量在内，作合理的调配。例如水资源乃属国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响，于此范围内，人民享有平等利用水资源的权利，不过，水资源的利用同时是天然资源的耗费，故国家核发水权时，应兼顾水资源保护与人民用水利益，作合理的调配[58][58].又矿产属于国家所有，人民虽享有公平探采的权利，惟因矿产的开采对于自然资源与生态，破坏力极大，故国家在核发矿业权时，尤应考量环境保护利益，特别是当矿区位于国家公园区域时，主管机关核发矿业权的「裁量权」，于一定条件下可能收缩至零，因而发生不得核发矿业权的结果[59][59].

　　四、环境权作为一种保护请求权

　　基本权利具有防御功能与给付功能，有如前述，此二项功能的共同特征俱为「权利性质」，而在宪法学理与实务上，对于基本权利的观察，除注重于主观性的权利面向外，同时从保护基本权利的角度，抽绎出其客观的保护内涵，树立保护基本权利的「价值体系」或「客观的基本规范」。藉由此种理念，使基本权利的效力「扩散」（Ausstrahlung）至所有法律领域，进而成为立法机关、行政机关及司法机关行使职权时所应遵循的重要准绳 [60][60]，要言之，基本权利的「客观功能」，旨在要求国家机关必须尽到保护人民基本权利之义务，使人民的权利免于遭受公权力或第三人的侵害[61][61].

　　我国宪法增修条文第十条第二项有关「环境保护与经济发展兼筹并顾」的规定，因未直接规定环境保护为国家的任务，故国家是否负有保护环境的宪法义务，尚难直接自该项条款予以导出。惟因自然环境乃人民生存的基础，是以，自宪法基本国策篇章所蕴含的「社会国原则」（Sozialstaatsprinzip），可以导引出国家负有保护环境的义务[62][62].不过，由于社会国原则仅要求国家对于所谓核心领域（Kernbereich）予以保护，实现社会正义所不可或缺的部份，因此，人民基于社会国原所得要求者，乃国家必须确保「生态上最低的生存底线」[63][63].其次，基于宪法保障生存权的意旨（宪法第十五条），国家不仅应保障人民的生命、身体及健康不受侵害，尚且应确保「基本的生存环境」[64][64]，特别是基本权利旨在维护「人性尊严」，因此，如何确保「合乎人性尊严的环境」，为国家责无旁贷的义务[65][65]，至于要以何种方式履行此项义务，则属国家机关（特别是立法机关）的裁量范围[66][66].

　　于上开旨趣之下，立法机关应本于保护义务，就伴随高度工业化或过度开发而产生对环境或卫生的危害，以及科技设施所引发的危险，于法律中作必要的防护规范，并授权行政机关采取危险防止或危险管理的措施，以维护人民的权益[67][67].于此规范中，法律若赋予主管机关作为或不作为的裁量权者，由于裁量之授予，旨在使行政机关于法律授权范围内，得以依个别的具体情况，斟酌决定法律效果之是否发生或如何发生，故其所为的决定，原则上仅涉及当否的问题。惟基于法治国原则及保障人民基本权利的旨趣，行政机关于行使裁量权时，仍须合乎法律规定的意旨，并遵守一般法律原则，就此而言，人民享有请求行政机关为「无瑕疵裁量」之公法上权利，特别是行政法规如寓有保护第三人的意旨者，行政机关在行使裁量权时，尤应考量人民所受干扰或危害之程度及范围，否则其所为的裁量决定，难谓无瑕疵之处。尤有进者，法律规范的目的若系为保障人民生命、身体及财产等法益，且对主管机关应执行职务行使公权力的事项为明确的规定，该管机关公务员依此规定对可得特定之人负有作为义务，则于人民生命、身体、健康或财产等法益，遭受重大危害时，行政机关即应作出特定处分或采取一定的措施，并无不作为的裁量空间（所谓「裁量萎缩」或「裁量减缩至零」）。于此情形，人民除享有请求行政机关为一定措施的公法权利外[68][68]，于公务员因故意或过失怠于执行职务或拒不为职务上应为之行为，致特定人之自由或权利遭受损害者，被害人自得向国家请求损害赔偿[69][69].至于法律规范保护目的的探求，则应就个别情形而定。如法律明确规定特定人得享有权利，或对符合法定要件而可得特定之人，授予向行政机关为一定作为之请求权者，其规范目的在于保障个人权益，固无疑问；如法律虽系为公共利益而设之规定，但就法律之整体结构、适用对象、所欲产生之规范效果及社会发展因素等综合判断，可得知亦有保障特定人之意旨时，该特定人若主张其权益因公务员怠于执行职务而受有损害者，国家亦应负赔偿责任[70][70].

　　以上的论述，主要着重于国家保护环境义务的客观面向，以及人民在「行政法上」所享有的保护请求权。惟在宪法学理上较具争议的问题是，人民是否相对取得「宪法上」的保护请求权？特别是能否请求立法机关为一定的保护立法？对此问题有部分学者认为，基本权利客观要素的功能，旨在强化国家对于基本权利内涵的保护，国家如未尽保护义务，无异是对人民权利的侵害，从而人民基于国家的保护义务应享有向国家（包括立法机关）请求保护的权利[71][71].反对见解则认为，从客观的保护义务再回导至内容更为广泛的主观权利，乃是对基本权利的内涵作一种前所未有的变革，恐非所宜。若谓权利的主要作用在于可透过司法途径予以贯彻，则保护义务「主观权利化」的结果将是国家权力平衡状态的改变，进而可能使原本以立法机关为中心的保护机制，转变成为以司法机关为主轴的保护体系[72][72].基于对立法权形成自由的尊重，人民不宜享有请求保护的「权利」。

　　宪法上保护请求权的问题，因涉及宪法解释理论的发展与国家权力结构的变迁，颇为复杂与争议性，故上开见解何者为是，初难遽下断言，惟以下几点，或许是吾人在考量此等问题时所应加以斟酌者。首先，如前所述，所谓（客观的）保护义务，乃是从基本权利的「主观面」予以推演而获致，此种推演乃是因主观的权利面对于人民的保障「有所不足」，因而藉由宪法解释的方法扩张基本权利的「功能面向」。若谓人民能援引国家的保护义务，得到另模拟原本主观基本权利范围「更广的」保护请求权，在逻辑上似有所矛盾。除开宪法解释论理逻辑上的问题外，其实人民是否享有向立法机关请求保护的权利，其问题的关键主要有二，一是立法机关与司法机关（特别是大法官或宪法法院）之间权力分立的问题；一是涉及立法怠惰的国家赔偿问题。按吾人若承认人民享有此种保护请求权，而得以透过司法救济途径请求立法机关制定一定的法律[73][73]，则将造成司法机关干预立法形成自由的问题，从而会对宪法体系中权力重心状态与制衡关系，有所影响。其次，若谓人民享有请求立法机关制定保护法律的「权利」，则当发生立法怠惰的情事，势必引发国家赔偿的问题，其是否会造成国家过重的负担，亦值考量。例如台湾酸雨情形严重，人民是否可以本于保护请求权，主张立法者未尽保护义务（空气污染防制法律有所不足），致其权利受到损害而请求国家赔偿[74][74].

　　五、环境权作为一种程序权

　　关于环境权内涵的建构，基本上可以从两方面观察，一是从实质的内涵，另一则是从程序保障的层面。以上的阐释，大体集中在实质内容方面，姑不论所谓环境权的内涵如何，吾人所应关心的问题尚有，如何将此等权利予以落实、贯彻，就此而言，「程序机制」的考量，恐怕也是相当重要的问题。尤其是有关环境品质的评断，乃是一种价值判断（value judgement）的问题，很难以法律语言予以描述，加上因文化及生活水准的差异，往往亦无法得出单一、明确的决定，是以，透过程序机制的运作，或许可以获得相对令人满意的结果。基于此项考量，「环境权」的保障应具有程序权的旨趣，其内容至少应包含参与有关环境决策的权利、参与「环境影响评估程序」的权利，同时亦应涵盖信息权（right to information），特别是在发生环境风险之前，有被告知的权利。此外，法律救济的权利更是不可或缺的程序机制，特别是「公益诉讼」制度的建立。

　　六、小结

　　综据上述，本文认为「环境权」概念的承认，在环境问题亟待解决的今日，诚有其意义，特别是透过宪法上的明文规定，可以发挥一定程度旳教育与规范作用[75][75].惟应指出者，此种权利并不是一种「绝对权」，其仍须与其它权利相互权衡协调[76][76].事实上，现行宪法中有关人民基本权利之规定，在环境保护上即已扮演相当重要的角色。此等权利若能予以落实，且作所谓「合乎环境保护」的解释，则是否承认「环境权」的问题，将只是次要或表面问题。换言之，与其追寻空泛、笼统的「环境权」，不如将心力放在如何贯彻现有人权规定的课题上，特别是我国目前在空气污染防制法（第七十四条）及废弃物清理法（第三十四条之一）中均已承认「公益诉讼」制度，故如何透过此一机制，发挥环境保护与人权保障的目标，应是吾人当前所要致力的重要课题。当然，于此关连性上，行政法院将扮演关键的角色，换言之，行政法院若能体察环境保护与人权（特别是生存权）的紧密关系，将可使环境议题与人权保障相互结合，使人权理念在具体环境问题上发挥规范作用。

　　肆、国际人权的发展与环境保护课题

　　以上问题的讨论，主要是集中在宪法的层面，亦即以国内法为重心。惟如所周知，环境污染问题并无国界，尤其是空气污染或气候变迁等问题，乃是全球性的问题，非单一国家所能独立解决者，是以，各国之间如何合作，共同保护全球环境，已经是国际上相当重要的议题，而所谓「国际环境法」更是当前国际法上极为热门的学术领域。值得注意的是，联合国人权委员会「防止歧视及保护少数次委员会」（UN Sub-Commission on the Prevention of Discrimination and Protection of Minorities）近年来对于人权与环境之间的关系，进行多方的研究，并提出多份报告，其中1994年所提出的「最终报告」（一般称为「Ksentim报告」），尤有参考的价值。该份报告系以国际人权法、各国人权法及国际环境法为基础所作的研究报告。报告中指出环境问题及其因应之道，已经不再只是北半球工业国家的课题，而是一项全球性的问题。而环境法的问题亦应转而从人民享有健康及健全环境的权利观点来思考。此种权利原属于现存国际法的一部分，可以由现有人权的主体直接主张之，而其实质的内涵则包括发展权、生存权、健康权等；从程序的观点则又包括正当法律程序、公共参与权及有效救济的权利等。此外，该份报告并提出「人权与环境基本原则草案」（Draft Principles On Human Rights And The Environment）[77][77]，提供各国日后在此一议题上的遵循方向[78][78].以下试从国际人权的发展，略述人权与环境问题之间的关系，藉以扩展理解相关问题的视野。

　　从人权国际化的观点而言，自1970年代开始，人权发展迈入第三阶段，开发中国家提出「民族权」（Rights of Peoples）的观念，挑战西方国家以个人权利为中心的政治哲学思想，人权理念日益脱离传统传统自然法观念，加上人类面临许多全球性的共同问题，人权的内容乃从个人权利扩大到「集体人权」，发展出发展权、和平权、资源权、环境权、人类共同遗产权及民族权等「第三代人权」。一般而言，所谓「三代人权」说法系由法国人权学者Karel Vasak于1977年所提出，其以法国大革命的口号「自由、平等、博爱」为基础，将人权的内涵及发展作三阶段的划分：一、以西方价值为取向的「消极人权」，其本质在于争取个人自由，不希望国家加以干预，此乃相当于「公民政治权」（civil and political rights），是为「第一代人权」。二、需要国家积极有所作为或给付，力求社会平等的「积极人权」，相当于「经济、社会及文化权」（economic， social， and cultural rights），是为「第二代人权」；三、建立在「社群」、集体的「连带关系」与「同胞爱」的基础上，并透过国际社会的共同努力始能落实的「和平权」、「环境权」，以及所谓民族的「自决权」（right to self-determination），则属「第三代人权」[79][79].严格言之，此种三代人权的区分，只是观察角度与着重点的不同，并非泾渭分明，其相互之间容有重叠的地方，不过，吾人仍可以此三代人权为基础，尝试阐述人权保障在环境保护上的关系与作用[80][80].

　　一、第一代人权与环境保护之关系

　　公民及政治权利对于环境保护的重要性在于，其足以建构一个对环境较为友善的政治秩序，此等权利的实现，诸如生存权、集会结社权、言论自由、政治参与、人身自由、平等权、司法救济权等，可以使一些关心环保议题的团体表达反对环境破坏声音，这些权利的保障，乃是有效表达环保诉求的必要先决条件（necessary preconditions）。反之，对于这些权利的压制，甚至剥夺，则可能会伴随着环境的破坏[81][81].除了政治权利外，诸如财产权的保障对于环境保护亦可发挥一定程度作用，盖财产权本身的内涵，即蕴含有人类与自然世界之间的关系，而财产权的保障亦含有依财产原有利用方式的意旨。不过，亦有学者提出警告，认为财产权的保障有如「刀之两刃」（two-edged sword），此项权利的保障亦可能被私人投资开发者引为阻碍环境保护的依据，例如拒绝国家将其土地划为国家公园或自然保育区[82][82].是以，国家基于环境保护之需要，于必要时对人民财产权予以限制，并不违反国际人权理念[83][83].

　　以上所述，基本上是从传统人权的观点出发，严格言之，人权理念的缘起与发展，初始并非直接涉及环境保护的问题，是以，在人权与环境保护的关连性上，或许必须对人权的内涵重新加以诠释（reinterpretation），赋予新的内涵，使之切合环境保护的需求。例如当国家疏于防止高毒性物质进入饮用水源时，则可视为对人民生存权的侵害，换言之，生存权的内涵应包括有权居住在一个健康、无污染且生态平衡的环境中。在欧盟的领域中，曾发生一则因国家怠于维护人民健康权所生的国家赔偿事件：Lopez-Ostra v. Spain案[84][84].于该案中，原告Lopez-Ostra女士主张：位于其住家数公尺外的一家皮革工厂所排出的废气，严重损害其身体健康，遂以国家未尽保护之责为由，请求西班牙政府赔偿，遭到拒绝，乃再向欧洲人权法院起诉，结果欧洲人权法院以西班牙政府违反欧洲人权公约第八条规定为由，判决西班牙政府应赔偿原告四百万pestetas（西班牙币）[85][85].

　　除此之外，其它人权亦可作「合乎环境保护的解释」，例如平等权可以作广义理解，包含平等接近自然的权利；表现自由涵盖表达反对环境破坏意见的权利；宗教自由亦可以有环境保护的面向，如透过宗教的教义，宣扬尊重生命、爱护自然的理念。

　　二、第二代人权与环境保护之关系

　　在经济、社会及文化权利方面，此所谓「第二代人权」旨在保障人类的福祉（human well-being），诸如健康权（right to heath）、享有适合生活条件的权利（right to decent living conditions）及享有适合工作环境的权利（right to decent working environment），这些权利保障的实践均有助于维护良好的环境条件。例如基于健康权的旨趣，国家应该采取一定的措施，保护其人民免于有害健康的环境，并且提供良好的生活环境，以增进人民在生理上及精神上的福祉，凡此均有赖国家的环保政策，包括维护自然生态体系，如野生动植物的保护，或避免人民受到辐射的污染等。其次，受教育权（right to education）的保障，则有助于提升国民的环保意识，并传授环境保护的知识与方法，由于此类人权的内涵直接关涉到人类的福祉，属于一种「量能建构」（capacity-building）的积极权利，因此相较于前述消极的人权更能贴近环境保护的课题[86][86].不过，此等权利的实践仍有待国家的作为，故其实践的可能性，仍有待观察与推动。

　　三、第三代人权与环境保护之关系

　　所谓「第三代人权」基本上乃是一种「集体的自决权」（the collective right to self-determination），根据学者的观察，此种权利可以在两方面对环境保护有所贡献。首先，对于殖民地国家而言，透过此种权利可以让殖民地国家获得自决权，自由管理其自己的土地与资源，从而可以排除或限制外来的投资与开发，以维护其自然的生态环境。

　　其次是在一国之内承认某特定原住民族（indigenous people）在其所居住的区域享有一定程度的政治、经济自治权。透过此种权利的承认与赋予，可以让原住民族依其固有传统的生活方式，维持其生存的环境，免于受到工业文明的污染和破坏。联合国国际劳工组织于1989年所修订的「原住民及部落人民公约」（Convention No. 169 Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries）[87][87]、1994年提出于联合国的「原住民权利宣言草案」以及各相关国际人权文件，均强调原住民族应享有自由处置自然资源的权利，拥有一个有利其发展的普遍良好环境[88][88].由此可知，国际社会逐渐重视原住民族的自决权、资源权、发展权、文化权、环境权及和平权。不过，从国际法的观点而言，原住民族似乎尚未取得可资贯彻「权利」，换言之，国际社会迄今仍仅将原住民族当作「保护的客体」，而非「权利的主体」，因此，原住民族的法律地位必须在国际法上有所提升，才能透过自决权的行使达到环境保护的目标[89][89].当然，原住民族权利的保护，于一定情形下亦可能与环境保护有所冲突，特别是在野生动物保护的问题上。总之，在第三波人权发展的潮流中，原住民族权利与环境保护的关系，颇为微妙，此种基于民族发展与有限资源利用的需要，而建构的联带关系权利，其与环境保护相互牵动的关系如何，值得吾人注意[90][90].

　　伍、环境保护与人权保障的趋势与难题—代结论

　　本文旨在对环境保护与人权保障之间的冲突与调和进行分析，根据以上的论述可知，在所谓环境国家的发展趋势之下，乃至于承认国家有保护环境的义务，自宪法保障基本权利的观点以言，容有若干问题值得探讨与厘清。盖宪法委托国家从事环境保护工作的目的，在于经由国家维护自然资源，以确保个人生存的空间，进而使个人得以行使其自由权。因为，如果环境遭到不可回复的破坏，进而威胁到人类的生存时，人民纵使拥有充分的行为自由，亦无从行使。然而，从国家权能的面向以观，国家为履行其环境保护的宪法任务，必须采取许多防制的措施，故环境国家的权能自然呈大幅扩张的趋势。固然，在环境政策上所谓「合作原则」的主导下，国家可以藉助民间团体从事环保工作，不过，自国家行政的角度予以观察，在环境保护的理念之下，国家行为的态样及管制手段的类型，自然也会渐次扩大，相形之下，个人基本权利受到限制及侵害的可能性，则随之增加。由此可知，环境议题与人民基本权利之间乃呈现一种「利弊互见」（Ambivalenz）的现象，其间如何加以调适，诚为建构所谓「环境宪法」所要面临的主要课题之一。

　　由于本文的内容主要集中在基本权利体系的论述，故比较偏重宪法理论的释义学分析，惟若从环境保护与人权保障的发展趋势以观，特别是在环境保护与人权保障的「国际化」上，仍有诸多值得探讨的议题，因碍于篇幅，仅略述如下，以作为笔者进一步研究的基础：

　　首先，国家对于环境的保护，究系基于人类生存的考量？抑或为保护环境而保护？对此在学说上素有「人类中心论」（Anthropozentrismus， anthropocentrism）与「生态中心论」（？kozentrismus， ecocentrism）的争议[91][91]，而其焦点通常集中在「环境本身」得否为「权利主体」的问题上[92][92].按从认识理论（Erkenntnistheorie）的角度以言，环境只有在人类予以取用时，方有其价值。其次，综观当前宪法规定及其规范意旨，可知其仍是构筑在「以人类为本」的理念之上。再者，主张以「环境」作为权利主体，则其必须克服的问题是「由谁来代表环境主张权利」？而此一「技术问题」的制度设计，难免受到「人本」思想的左右。是以，当「环境」（例如野生动物）与人类的利益发生冲突时，如何取舍，基本上是由「人类」来作决定，仍是「人类」与「人类」之争[93][93].不过，由于人类必需使用环境，利用天然资源始能生存，故人类若肆意破坏环境，只会遭到环境的「反扑」，故保护自然环境不受破坏，应可构成人本思想的基本价值，所谓「具有责任的人类中心论」（der verantwortete Anthropozentrismus）的思想，为环境国家的基础要素[94][94]，「人定胜天」的观念应有改变，人类与环境之间应是和谐相处而非相互竞争的关系，准此以言，所谓「人本取向」与「环境取向」之争，应是一种「取舍」与「比重」的问题，而非处于对立的局面[95][95].

　　其次，环境国家在今日所要面临的重要课题是关于「对下一代责任」的问题。质言之，当国家的决策如果会造成难以回复的环境破坏，或导致自然资源耗尽的危险时，国家是否应对下一代负责[96][96]？即值研究。按科学的发展，存有若干科技上的风险，由于其所具有的长时期效应，不仅会危害到今日生存的人类，甚至会对未来的世代构成危险；另外尚有若干危害，由于目前的认知与技术能力不足，尚难确知其危害性，不过随着科技与知识的发展，日后将逐渐察觉其危害的严重性。于此类问题中，最重要且最常被提出讨论者，乃放射性废料（特别是核废料）的最终处置问题，例如鐪（Plutonium）废料的处理，其危险性甚至延及数千年以后[97][97]，于此所要探讨者，乃国家保护人民安全的任务，是否应扩及数千年以后的人民？抑或仅局限于现在生存的人民？一般而言，吾人若可从宪法导出国家有保护人民基本权利的义务，则此项义务的对象似无仅限于现在生存人类的道理，亦即，宪法所保障的范围非不能及于「对后代的保护」（Nachweltschutz）[98][98].固然，对于下一世代的人类而言，其并未享有主观的防御权，然而，国家的保护义务既然源自宪法的客观价值决定，则对环境有影响的行为若具有可预测性，同时可能对下代子孙产生无法忍受的风险时，国家（于今日）仍负有防范此种风险发生的义务。特别是国家之所由存在，旨在保护个人法益的不可侵犯性，则对于若干构成个人权益损害的风险，国家虽无法确知其发生的时点，但可以预知该风险对于某人或某多数人造成危害者，国家仍须提供保护之措施。换言之，若谓国家保护人民安全之目的，旨在确保人民免于受到危害，而非保护特定人的安全者，则国家的保护目的自应及于未来。是以，即使未来世代的人类（当事人！）尚未存在，从而在宪法的层面缺乏主观保护请求权，惟此乃涉及个人法益如何保护的问题，尚不足以影响国家应负保护义务的事实[99][99].总之，从「永续发展」（sustainable development）的观点以言，「隔代衡平」与「世代衡平」（inter-generational and intra-generational equity）观念的强调，避免在人类社会发展的过程中，因过度耗费资源而压缩或剥夺下一代的生存机会，应是维持人类社会永续性的重要关键之一[100][100].

　　[1] 请参阅叶俊荣，〈大量环境立法〉，《环境政策与法律》，1993，页73-131.

　　[2] 请参阅司法院大法官释字第四四五号及释字第四七九号解释意旨。

　　[3] 司法院大法官释字第三七二号解释谓：「维护人格尊严与确保人身安全，为我国宪法保障人民自由权利之基本理念。…」，可资参照，另释字四○○号解，亦有相同的阐释。

　　[4] J.Isensee， Grundrechtsvoraussetzungen und Verfassungserwartungen an die Grundrechtsausübungen ， in： Isensee/Kirchhof （Hrsg.）， Handbuch des Staatsrechts， Bd. V， 1992 § 115 Rn. 132.

　　[5] 司法院大法官释字第三九○、四○四号解释参照。

　　[6] D. Murswiek， Die staatliche Verantwortung fr die Risiken der Technik， 1985， S. 88 ff.； H. G. Henneke， Landwirtschaft und Naturschutz， 1986， S. 110 ff.

　　[7] 例如德国学者Rupp早在一九七○年代即曾指出：环境保护议题的兴起，可能使隐藏在基本权利中鲜为人知的「社会义务」显露出来。Vgl. H. H. Rupp， Die verfassungsrechtliche Seite des Umweltschutzes， JZ 1971， 401 ff.

　　[8] 学者简资修曾经指出：空气污染防制费的开征，意味空气不再是全民所共有（commun-owned），而是国家的公有（state-owned），请参阅简资修，〈寇斯的《厂商、市场与法律》：一个法律人的观点〉，《台大法学论丛》，第26卷第2期，1996，页238.

　　[9] 司法院大法官释字第三九○号解释谓：「对于人民设立工厂而有违反行政法上义务之行为，予以停工或勒令歇业之处分，涉及人民权利之限制，依宪法第二十三条及中央法规标准法第五条第二款规定，应以法律定之；或法律授权以命令为补充规定者，授权之目的、内容及范围，应具体明确，始得据以发布命令」，即本于此项旨趣，可资参照。

　　[10] VGH Kassel， NVwZ 1990， 276.

　　[11] H. H. Rupp， Anmerkung zu VGH Kassel， JZ 1990， 91 f.； Michael Kloepfer， Technikverbot durch gesetzgeberisches Unterlassen？ - Zur Entscheidung des VGH Kassel vom 6. November 1989， in： Badura/Scholz （Hrsg.）， Wege und Verfahren des Verfassungslebens， Festschrift für Peter Lerche zum 65. Geburtstag， 1993， S. 75 ff.

　　[12] 李建良，〈基本权利理论体系之构成及其思考层次〉，《人文及社会科学集刊》，第9卷第1期，1997，页66.

　　[13] Michael Kloepfer/Hans-Peter Vierhaus， Freiheit und Umweltschutz， in： Kloepfer （Hrsg.）， Anthroprozentrik， Freiheit und Umweltschutz in rechtlicher Sicht， 1995， S. 39.

　　[14] M. Kloepfer， Umweltrecht， 2. Aufl.， 1998， S. 51； ders.， Zur Rechtsumbildung durch Umweltschutz， 1990， S. 47； ders./H.-P. Vierhaus， Freiheit und Umweltschutz， in： ders. （Hrsg.）， Anthropozentrik， Freiheit und Umweltschutz in rechtlicher Sicht， 1995， S. 41 f.

　　[15] 德国学者Sendler 曾指出，一般性环境保护义务的说法，只会呈现出一种「简单、令人印象深刻、骇人且概括的恐怖景象」，对于具体事件冲突状态的了解与解决并无帮助（NVwZ 1990， 231/236）。

　　[16] 除财产权外，尚有工作权、言论自由、学术自由等。另司法院大法官释字第四一四号解释谓：「药物广告系为获得财产权而从事之经济活动，涉及财产权之保障，并具商业上意见表达之性质，惟因与国民健康有重大关系，基于公共利益之维护，应受较严格之规范。…」，其虽系针对「药物广告」所为阐释，惟其意旨似可延伸到各类与环境有关产品之广告，值得注意。

　　[17] 请参阅Michael R. Anderson， “Human Rights Approaches to Environmental Protection： An Overview，” in： A. E. Boyle/M. R. Anderson （ed.）， Human Rights Approaches to Environmental Protection， 2-3 （1996）。

　　[18] 关于此方面学说见解的整理，请参阅R. Breuer， Die Bodennutzung im Konflikt zwischen St？dtebau und Eigentumsgarantie， 1976， S. 162 ff.

　　[19] 司法院大法官释字第四○○解释谓：「宪法第十五条关于人民财产权应予保障之规定，旨在确保个人依财产之存续状态行使其自由使用、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害，俾能实现个人自由、发展人格及维持尊严。…」亦揭示财产权具有自由发展人格的旨趣，可资参照。另请参阅BVerwGE 42， 115 （116）； 48， 271 （273）。

　　[20] M. Kloepfer， Grundrecht als Entstehenssicherung und Bestandsschutz， 1970， S. 38； Leisner， in： Handbuch des Staatsrechts Bd. VI， § 149 Rn. 104； Papier， in： Maunz/Dürig， Grundgesetz， Kommentar， Art. 14 Rn. 59 ff.； Hoppe， in： Ernst/Hoppe， Das ？ffentliche Bau- und Bodenrecht， Raumplanungsrecht， 2. Aufl.， 1981， S. 88； ders./Beckmann， Umweltrecht， § 4 Rn. 22； BVerfGE 35， 263 （276）； BVerwGE 48， 271 （273）； BGHZ 60， 112 （115）。

　　[21] Kimminich， in： Bonner Kommentar zum Grundgesetz， Art. 14 Rn. 18 ff.； BVerfGE 6， 32； 13， 296； 19， 225； 24， 389； 50， 340.

　　[22] Isensee， Handbuch des Staatsrechts， Bd. V， 1992， § 115 Rn. 171.

　　[23] 司法院大法官曾于释字第四○○号解释理由书提及：「…惟个人行使财产权仍应依法受社会责任及环境生态责任之限制，…」，似谓财产权本身具有「环境生态责任」。惟因大法官上开文字中特别指明「依法」受有环境生态责任之限制，故人民环境生态责任之课予，仍须有法律的依据，且须合乎比例原则，始克当之。

　　[24]李建良，〈基本权利理论体系之构成及其思考层次〉，《人文及社会科学集刊》，第9卷第1期，1997，页44.

　　[25] 请参阅黄锦堂，《台湾地区环境法之研究》，1994，页86以下。

　　[26] BVerfGE 58， 300 （338 f.）。

　　[27] Manfred Czychowski， Wasserhaushaltsgesetz， Kommentar， 1998， § 1a Rn. 26 ff.

　　[28] 司法院大法官曾就矿业权的问题作成释字第三八三号解释，谓：「经济部或省（直辖市）主管机关，认为矿业申请地有妨害公益或无经营之价值时，得不予核准；经济部」为探勘矿产调整矿区或调节产销时，得指定某区内之矿，停止接受申请，矿业法第三十四条有明文规定，是对探采矿产之申请，主管机关本有准驳之裁量权。经济部六十一年八月四日经（六一）矿字第二一五一六令称：今后凡被撤销或注销矿业权之煤矿，除有特殊原因，可予单独开放人民申领者，一律应予暂行保留，以备有矿利关系之邻接矿区调整增区，促使扩大规模，趋于合理化经营，而增加保安之管理等语；复于七十五年八月十五日以经（七五）矿字三五九○六号函，就矿种中包含煤矿者，一律暂予保留开放人民申请一事，重申前令，均系中央主管机关依上开规定，对下级主管机关就台湾地区煤矿之采探索为准则性释示，与宪法尚无抵触」，可资参照。

　　[29]　关于「外部性内部化」的问题，请参阅张清溪、许嘉栋、刘莺钏、吴聪敏，《经济学：理论与实际》，1995，页345-346.

　　[30] 请参阅Susan L. Smith， “Changing Corporate Environmental Behaviour： Criminal Prosecutions as a Tool of Environmental Policy，” Robyn Eckersley （ed.）， Markets， the State and the Environment： towards Integration， 261-274 （1995）。

　　[31] Kloepfer， Umweltrecht， § 2 Rn. 33.。

　　[32] 例如司法院大法官即曾针对野生动物保育法有关非法买卖野生动物之刑事处罚规定，进行违宪审查，并作成释字第四六五号解释谓：「…又同法第三十三条（八十三年十月二十九日修正为第四十条）对于非法买卖前开公告之管制动物及制品者予以处罚，乃为保育濒临绝种及珍贵稀有野生动物之必要，以达维护环境及生态之目标，亦非增订处罚规定而溯及的侵害人民身体之自由权及财产权，且未逾增进公共利益所必要之范围，与宪法并无抵触。…」，可资参照。

　　[33] Michael Kloepfer， Zur Rechtsumbildung durch Umweltschutz， 1990， S.21.

　　[34] Werner Hoppe， Staatsaufgabe Umweltschutz， VVDStRL 38 （1980）， S. 254 ff.

　　[35] 面对此种现象，德国联邦宪法法院于《Kalkar-Beschlu》中发展出所谓「动态的基本权利保护」（dynamischer Grundrechtsschutz）观念，其意略指：由于科技发展的快速变动，国家对于基本权利的保护，在科技法及环境保护法的领域，必须与时俱转，依不同的时点，作不同的相应措施，以使人民基本权利获得实质的保障。于此考量下，立法者使用不确定法律概念，让诸行政机关依个别具体情况而为不同的决定，自有其正当化的理由。惟立法者负有「补正的义务」，亦即，于若干事项逐渐类型化时，应将之纳入法律之中，以确保法的安定性。BVerfGE 49， 89 （141 ff.）。

　　[36] 司法院大法官释字第三九○号解释谓：「对于人民设立工厂而有违被行政法上义务之行为，予以停工获勒令歇业之处分，涉及人民之限制，依宪法第二十三条及中央法规标准法第五条第二款规定，应以法律定之；若法律授权以命令为补充规定者，授权之目的、内容及范围，应具体明确，使得据以发布命令。…」，可资参照。

　　[37] 司法院大法官释字第四二三号解释谓：「…交通工具排放空气污染物罚锾标准第五条，仅以当事人接到违规举发通知书后之「到案时间即到按与否」，为设定裁决罚锾数额下限之唯一准据，并非根据受处罚之违规事实情节，依立法目的所为之合理标准。纵其罚锾之上限并未逾越法律名定得裁罚之额度，然以到案之时间为标准，提高罚锾下限之额度，与母法授权之目的未尽相符，且损及法律授权主管机关裁量权之行使。…」，可供参考。

　　[38] 李建良，〈空气污染防制费知多少？〉，《环保人杂志》，第7期，1995，页82-84；

　　[39] 戴东雄大法官则对此提出不同意见，谓：「查空气污染防制费属于一种环境使用之特别公课，其正当化之课征目的，应符合改善空气品质之事物责任（Sachverantwortung）。…该收费办法第三条第一款对固定污染源与第四条对移动污染源以其油（燃）料之使用量征收空气污染费之规定，本席认为已逾越母法第十条依污染源之排放量征收费用之授权规定，而侵害宪法保障人民之财产权。多数意见认为油（燃）料之使用量与排放量密切相关，故以使用油（燃）料量代替排放量征收费用，尚属合理。依本席之见，油（燃）料之使用量与排放量非同一概念，二者尚有相当距离，不能等量视之。盖油（燃）料使用量之大小固然影响排放量之多寡，但影响排放量尚有其它诸多因素。例如油料品质之好坏、机器设备之新旧、机器构造之优劣、补助设备之有无、人为操作之当否等等，因此以油（燃）料使用量涵盖所有影响排放量之因素，而课予人民额外之金钱负担，不但不合理，而且与母法授权之意旨有违」，可资参照。

　　[40] 为杜绝争议，立法院于1999年初修正空气污染防制法（1999年1月20日总统公布），对于征收的要件详加规定，其第十六条第一项规定：「各级主管机关得对排放空气污染物之固定物染源及移动污染源征收空气污染防制费，其征收对象如下：一、固定污染源：依其排放空气污染物之种类即数量向污染源之所有人征收，其所有人非使用人或管理人者，向实际使用人或管理人征收；其为营建工程者，向营建主征收。但其贩卖或使用亦致空气污染之物质者，得向该物质之销售数量向销售者或进口者征收。二、移动污染源：依其排放空气污染物之种类及数量，向销售者或使用者征收，或依油燃料之种类成分与数量，向销售者或进口者征收。」

　　[41] Chien-Liang Lee， Eigentumsgarantie und Bestandsschutz im Immissions-schutzrecht， 1994， S. 187 ff.

　　[42] 例如行政院环保署于1998年11月9日所公布的「饮用水水源水质保护纲要计画—高屏溪、淡水河、头前溪、大甲溪及曾文溪部分，水源区养猪户（场）依法拆除补偿标准草案」，即属适例，见《联合报》，1998/11/10，第6版。

　　[43] Kloepfer， Umweltrecht， 1989， S. 53.

　　[44] M. Schrder， Der Schutz von Betriebs- und Geschftsgeheimnissen im Umweltschutzrecht， UPR 1985， 394 ff.

　　[45] M. Kloepfer， Interdisziplinre Aspekte des Umweltstaats， DVBl. 1994， 13.关于「环境国家」概念及其相关问题，请参阅李建良，〈环境议题的形成与国家任务的变迁—「环境国家」理念的初步研究〉，《宪政体制与法治行政》，城仲模教授六秩华诞祝寿论文集（一）宪法篇，1998，页275-342.

　　[46] 较值商榷者，乃原子能法第一条之规定，其谓：「为促进原子能科学与技术之研究发展，资源之开发与和平使用，特制定本法」，其中为将「核能的管制与防护」列为立法目的，此或许是我国过去在核能利用与防护政策与执行上有所偏差的原因之一。行政院于1994年间向立法院提出「原子能部分条文修正草案」，其第一条已修正为：「为确保核能安全、规范游离辐射防护及放射性废料管理，促进原子能和平用途之研究、发展及运用，特制定本法」（见立法院议案关系文书，院总字第七五九号），惟该草案迄今仍未经审查会通过，立法进度略嫌迟缓。

　　[47] 司法院大法官曾针对集会游行法规定是否抵触宪法的争议，作成释字第四四五号解释，其中提及：「…惟集会游行法第九条第一项但书规定：「因天然灾变或其它不可预见之重大事故而有正当理由者，得于二日前提出申请」。对此偶发性集会、游行，不及于二日前申请者不予许可，与宪法保障人民集会自由之意旨有违，亟待检讨改进」，此项对「偶发性集会、游行」毋需事前经许可的阐释，对于因突发环保事件而有立即举行集会游行必要的情形，深具意义。

　　[48] 司法院大法官释字第四一一号解释谓：「经济部会同内政部交通部、行政院农业委员会、行政院劳工委员会、行政院卫生署、行政院环境保护署（下称经济部等七部会署）于中华民国八十年四月十九日以经（八十）工字第○一五五二二号令订定「各科技师执业范围」，就中对土木工程科技师之执业范围，…与宪法对人民工作权之保障，尚无抵触。…」，可供参考。

　　[49] 我国于1997年第四次修宪时，即有国民大会大表提案于宪法增修条文中明定：「人民之环境权应予保障。国家应保护自然资源及生态环境，经济及科学技术发展应以国家之永续发展为前提」，试图将所谓「环境权」予以入宪（见《第三届国民大会第二次会议修宪提案》，1997年5月，页75），结果未获通过。

　　[50] 请参阅J. G. Merrills， “Environmental Protection and Human Rights： Conceptual Aspeckts，” Alan E. Boyle und Michael R. Anderson （ed.）， Human Rights Approaches to Environmental Protection， 25-41 （1996）；李鸿禧，〈论环境权之宪法人权意义〉，《宪法与人权》，1986年12月，3版，页541-547.

　　[51]M. Kloepfer， Umweltrecht， 1989， S. 41.

　　[52] 国家机关的污染行为，其法律性质通常是事实行为，人民若有不服，并非提起诉愿及行政诉讼予以撤销，而是依（新）行政诉讼法第八条第一项提起「给付诉讼」，请求国家机关「不作为」或除去侵害的结果。

　　[53] 例如航空器于公有机场起降发出噪音，影响周边土地价值或居住品质，此类损失的发生，虽非直接基于国家行为，惟机场的设置、规划及防护等，系基于国家行为，故此类损失的产生难谓与国家无关。目前交通部民航局订有「机场周围地区航空噪音防制相关经费补助原则」、「机场周围地区航空噪音防制相关经费补助原则执行要点」及「机场周围地区航空噪音防制相关经费补助计画填写须知」，以作为补偿的依据。详请参阅李建良，〈损失补偿〉，翁岳生编，《行政法》，下册，1998，页1287-1288.

　　[54] 当然，于涉及私人所引起的环境污染行为，人民本可依相关私法规定直接对之有所争执，基本权利本身对于私人（第三人）虽无直接的效力，惟依所谓「基本权利之间接第三人效力」理论（mittelbare Drittwrikung），仍可透过（法院）对私法中「概括条款」（Generalklauseln）的解释，而使基本权利规定旨趣在私法争议中有所适用。关于基本权利对第三人效力，请参阅陈新民，〈宪法基本权利及「对第三者效力」之理论〉，《宪法基本权利之基本理论（下）》，1990，页57-137.

　　[55] D. Murswiek， Die staatliche Verantwortung f r die Risiken der Technik， 1985， S. 206 ff.

　　[56] BVerwG， D？V 1975， 605； BVerwGE 54， 211 Ls. 5.

　　[57] 关于人民得否请求国家创设一定的设备或给与一定的补助，于学说及实务上，争议颇多，一般认为，除非是属于人民生存的「最低限度保障」，否则应属立法者政治决定与形成自由的范畴。请参阅R. Alexy， Theorie der Grundrechte， 2. Aufl.， 1994， S. 466； H. Jarass， Grundrechte als Wertentscheidungen bzw. objektiv-rechtliche Prinzipien in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts， A R 1985， 389；李建良，〈基本权利理论体系之构成及其思考层次〉，《人文及社会科学集刊》，第9卷第1期，1997，页44.

　　[58] 我国有关水权的核发，目前系以用水「是否适当」为判断基准（水利法第三十四条参照），其标准过于笼统，似有检讨的必要，请参阅黄锦堂，《我国水权核发以及事后管制缺失之检讨 - 缺水声中不同用水调和以及监督之强化》，1994年7月。

　　[59] 1998年4月间，经济部同意延展退辅会于太鲁阁国家公园区域内的采矿权，一度引起经济部与内政部国家公园管理处之间对于国家公园内采矿的争议。国家公园管理机关认为不应延展，但经济部矿业司及省矿业局则坚持其系依法令办理，必须延展矿权，并表示不受国家公园法规定的限制，请参阅叶俊荣，〈变调的「依法行政」—国家公园采矿权争议所暴露的问题〉，《自由时报》，1998/5/2，第11版。按如前所述，矿业法第三十四条规定：「经济部或省（直辖市）主管机关，认为矿业申请地有妨害公益或无经营之价值时，得不予核准」，则矿业法虽然先于国家公园存在，惟其中所谓「公益」的解释，当然包括生态保育在内。1998年11月20日内政部与经济部分别以台（八七）内营字第八七七三一○三号令、经（八七）矿字第八七二七三六九五号令会衔发布「国家公园区域内矿业案件处理准则」，其中第二条规定：「矿业申请人于国家公园区域内申请设定探矿权或采矿权，为配合国家公园设立之宗旨，如有妨碍生态保育、景观保护、史迹保存或其它有害公益之虞者，依矿业法、国家公园法及其它相关规定，不予核准。」此一规定应可解决前述之争议。

　　[60] 李建良，〈基本权利理论体系之构成及其思考层次〉，《人文及社会科学集刊》，第9卷第1期，1997，页48.

　　[61] 司法院大法官释字第四○○号解释谓：「宪法第十五条关于人民财产权应予保障之规定，旨在确保个人依财产之存续状态行使其自由使用、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害，俾能实现个人自由、发展人格及维护尊严」，即本于基本权利「客观保护功能」观念而有所阐释。

　　[62] 德国基本法第二十a条明白规定自然生存环境的保护乃国家的责任，故德国学说大多认为该项规定课予国家保护自然生存环境的宪法义务。

　　[63] M. Kloepfer， Umweltstaat， 1989， S. 48.

　　[64] R. Scholz， Nichtraucher contra Raucher， JuS 1976， 232 （234）； M. Kloepfer， Zum Grundrecht auf Umweltschutz， 1978， S. 22， 27 ff.

　　[65] M. Kloepfer， Umweltrecht， 1989， S. 44； W. K ck， Risikovorsorge als Staatsaufgabe， A R 121 （1996）， 1 （13 f.）。

　　[66] 德国联邦宪法法院曾于裁判中就「核能的和平利用」（BVerfGE49， 89/141）与「道路噪音防护」（BVerfGE 56， 54/73）等问题，提及国家的保护义务。

　　[67] 司法院大法官释字第四六九号解释理由书谓：「…立法机关应本于此旨对国家责任制订是当之法律，且在法律规范之前提下，行政机关并得因职能扩大，为因应伴随高度工业化或过度开发而产生对环境或卫生等之危害，以及科技设施所引发之危险，而采取危险防止或危险管理之措施，以增进国民生活之安全保障。…」，此段阐释虽系针对国家赔偿问题所发，惟其同时寓有国家保护义务之旨趣，应无疑义。

　　[68] 例如某市民甲与乙开设之橡胶加工厂比邻而居，因难耐该工厂所散发的恶臭，而向环保机关提出检举，请求采取必要措施（如勒令停工），环保机关固得以事属裁量权范围而予以拒绝。惟甲之权益受污染行为影响的程度，为环保机关行使裁量权所应加审酌者，因此乙的污染行为若已达危及甲健康或生命的程度时，例如甲发生头晕或呕吐之现象，或乙排放含有致癌物质的恶臭时，环保机关即应为勒令停工的处分，而不得借口行政裁量而拒绝甲之请求，否则即构成违法。请参阅李建良，〈难耐的恶臭—行政裁量与公法权利〉，《月旦法学杂志》，第21期，1997，页94.

　　[69] 司法院大法官释字第四六九号解释参照。

　　[70] 司法院大法官释字第四六九号解释理由书参照。如喧腾一时的辐射钢筋污染事件，于原子能法中虽未明文规定国家负有采取防护措施以保障特定人的权益，例如主管机关知有辐射污染时负有「告知」民众的义务，惟自原子能法及相关子法的整体结构与适用对象，可知主管机关负有此等义务，从而国家若违反此项义务而致人民权利受有损害者，即应负国家赔偿责任，「台北民生别墅辐射钢筋事件」所生国家赔偿责任问题，即属一例，请参阅李建良，〈行政不作为与国家赔偿〉，《月旦法学杂志》，第33期，1998，页20-21；〈民生别墅辐射暴露事件之国家赔偿责任〉，座谈会记录，《月旦法学杂志》，第34期，1998，页22-34.

　　[71] Dietrich Murswiek， Zur Bedeutung der grundrechtlichen Schutzpflichen für den Umweltschutz， WiVerw 1986， 179 （199 f.）。

　　[72] Ernst-Wolfgang B？ckenf？rde， Grundrechte als Grundsatznormen. Zur gegen-w？rtigen Lage der Grundrechtsdogmatik， Der Staat 1990， 1 （25）。

　　[73] 当然此种主张的前提在于，在司法救济制度上，人民至少要有直接以「法律」为指摘客体提起诉讼或声请解释的可能性。依我国现制，人民仅能经法定程序提起诉讼后，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义时，始得声请大法官解释（司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款），于此情况下，人民即使享有宪法上保护请求权，恐亦无法贯彻。

　　[74] 在德国曾发生因空气污染而造成森林死亡，森林所有权人乃主张立法有所不足，而请求国家赔偿，结果遭法院驳回。请参阅BGH， NJW 1988， 478 f.； BVerfG， NJW 1983， 2931 （2932）。

　　[75] 例如南非共和国宪法第二十九条规定：「任何人享有一个不危及其健康及福祉之环境之权利。」（Every person shall have the right to an environment which is not detrimental to his or her health or well-being.）

　　[76] 请参阅Werner Hoppe， Menschenwürdegarantie und Umweltschutz， in： Staatsphilosophie und Rechtspolitik， Festschrift für Martin Kriele zum 65. Geburtstag， 1997， S. 219 （229）。

　　[77] UN Doc. E/CN. 4/Sub. 2/1994/9 （6 July 1994）， 74.

　　[78] 请参阅Boyle， supra note， at 44-45.

　　[79]请参阅Karel Vasak， “ A Thirty-Year Struggle： The Sustained Efforts to Give Force of Law to the Universal Declaration of Human Rights，” UNESCO Courier （Paris）， 29-32 （1977）；陈秀容，〈近代人权观念的转变：一个社会生态观点的分析〉，《人文及社会科学集刊》，第9卷，第2期，1997，页122.关于现代国际人权的发展请参阅李鸿禧，〈现代国际人权的形成与发展概说-兼谈「第三代国际人权」问题〉，《宪法与宪政》，1997；常健，《人权的理想、争论与实现》，1997.

　　[80] 请参阅Michael R. Anderson， “Human Rights Approaches to Environmental Protection： An Overview，” in： A. E. Boyle/M. R. Anderson （ed.）， Human Rights Approaches to Environmental Protection， 4-10 （1996）。

　　[81] 有学者针对亚洲及非洲国家进行研究，发现政府对于人权的限制，特别是对环保团体活动的压制，往往会造成环保运动的退缩或停滞，进而影响环境保护的工作。请参阅Andrew Harding， “Practical Human Rights， NGOs and the Environment in Malaysia，” Alan E. Boyle und Michael R. Anderson （ed.）， Human Rights Approaches to Environmental Protection， 227-244 （1996）。

　　[82] Harding， supra note.

　　[83] 在欧盟的领域中，欧洲人权法院曾经在Fredin v. Sweden一案中，处理有关财产权与环境保护之间的冲突问题。于该案中，原告主张瑞典政府将其在所有土地上采石的许可，予以撤销，因而侵害其财产权。欧洲人权法院于判决中指出：在今日的社会中，环境保护已是一项越来越重要的议题，是以，国家在决定采取何种执行手段时，或者在评估其所采手段的效果是否合于法律授权的意旨及所欲达成的环保目标时，享有广泛的裁量权（ECHR， Ser. A， No. 192， 1991， at 6）。请参阅S. Douglas-Scott， “Environmental Rights in the European Union： Participatory Democracy or Democratic Deficit？” Alan E. Boyle und Michael R. Anderson （ed.）， Human Rights Approaches to Environmental Protection， 112 （1996）。

　　[84] ECHR， Ser. A No. 303c （1994）。

　　[85] 请参阅Robin Churchill， “Environmental Rights in Existing Human Rights Treaties，” Alan E. Boyle und Michael R. Anderson （ed.）， Human Rights Approaches to Environmental Protection， 94-95 （1996）。

　　[86] Anderson， supra note， at 6.

　　[87]「原住民及部落人民公约」系于1957年由国际劳工组织所通过。

　　[88] 请参阅林淑雅，《台湾原住民族运动的宪法意义》，台大法研所硕士论文，1998，页11以下；高德义，〈争辩中的民族权：国际组织、国际法与原住民人权〉，原住民人权与民族学术研讨会会议论文，1998年11月17日，页10-14.

　　[89] 请参阅Adriana Fabra， “Indigenous Peoples， Environmental Degradation and Human Rights： A Case Study，” Alan E. Boyle und Michael R. Anderson （ed.）， Human Rights Approaches to Environmental Protection， 245-264 （1996）。

　　[90]在我国环境保护上，经常发生原住民与环境保护之间的冲突问题，例如原住民的传统狩猎习俗与野生动物的保护之间的冲突，即是一例，由于此等问题颇为特殊、复杂，碍于篇幅，本文未加处里，留待日后深入研究。

　　[91] M. Kloepfer， Anthropozentrik versus kozentrik als Verfassungsproblem， in： ders.，（Hrsg.）， Anthropozentrik， Freiheit und Umweltschutz in rechtlicher Sicht， 1995， S. 1 ff.；李常井，〈环境伦理学研究取向之探讨〉，《哲学与公共规范》，中央研究院中山人文社会科学研究所，1995，页29-49.

　　[92] 在法学领域，主张「环境中心」保护理念的学者，首推美国法律学者Christopher Stone，氏于一九七二年发表〈树木是否具有当事人适格？〉（Should Trees have Standing？， Southern California Law Review 45[1972]， 450）一文，开启此一问题的论争。

　　[93] 请参阅Catherine Redgwell， “Life， the Universe and Everything： A Critique of Anthropocentric Rights，” Alan E. Boyle und Michael R. Anderson （ed.）， Human Rights Approaches to Environmental Protection， 71-88 （1996）。

　　[94] C. F. Gethmann/A. Klapperich， Anthropozentrisches Denken um Umweltstaat， in： Kloepfer （Hrsg.）， Umweltstaat als Zukunft， 1994， S. 194 f.

　　[95] M. Kloepfer， Interdisziplin re Aspekte des Umweltstaats， DVBl. 1994， 14.

　　[96] C. F. Gethmann/M. Kloepfer/H. G. Nutzinger， Langzeitverantwortung im Umweltstaat， 1993， passim.

　　[97] H. Hofmann， Rechtsfragen der atomaren Entsorgung， 1981， passim.

　　[98] Vgl. P. Henseler， Verfassungsrechtliche Aspekte zukunftsbelastender Parlamentsentscheidung， A R 108 （1983）， S. 489 ff. （547 ff.）； H. Hofmann， Nachweltschutz als Verfassungsfrage， ZRP 1986， 87 ff.； D. Murswiek， Die staatliche Verantwortung f r die Risiken der Technik， 1985， S. 206 ff.

　　[99] D. Murswiek， Die staatliche Verantwortung f r die Risiken der Technik， S. 207 m. w. N.

　　[100] S. Baker/M. Kousis/D. Richardson/S. Young， The Politics of Sustainable Development， 3-4 （1997）。

没找到您需要的？您可以发布法律咨询，我们的律师随时在线为您服务