中国直选制度发展的战略构想
发布日期：2004-10-25 文章来源： 互联网
第一节 发展战略问题的提出
在西方国家，直选权似乎从来就不是什幺问题，人们长期主要为普遍选举权而奋斗不已。在中国，恰好相反，普选权早已不成问题，至今还没有完全解决的是公民对于中高层人民代表的直选权问题。其症结何在又出路何在呢？
建国以前中国的直选制尝试就主要局限于县乡一级，省级和全国层级的民意代表一般很难做到这一点。即便形式上做到了，实际上也不是真正意义上的直接选举。关于中国现代意义上的选举，我们最早可以追溯到清末各省谘议局选举。当时不仅选民资格限制非常严格，而且选民只能直接选举复选人，再由复选人选举省谘议局议员，显然该选举是间接选举。 [3] 1912年底，民国政府举行了第一届国会众议院选举。该选举也有很严格的选民资格限制，并实行间接选举。各省先以各县为初选区共选出50倍于本省名额的初选当选人，再由这些当选人分别在省内8个以下的复选区中互选产生本省派往众议院的议员。 [4] 1919年和1925年两部宪法草案都曾对国会议员的直接选举加以规定， [5] 但它们并没有真正实施。1931年南京国民政府举行了让各省社会职业团体和政党组织（国民党）选出国民会议议员的活动。 [6] 1936年，国民大会中665名区域代表虽由选民普遍、直接选举产生，但这一直接选举完全是在国民党的操纵之下进行的，且这些代表选出后直到1946年才得以参加国民制宪大会。1947年，行宪国民大会中有2141名区域代表也是由各县、市和设治局选民直接选举产生，然而这种直选遭到了共产党等一些进步组织以及广大选民的抵制，且同样是在国民党等党派幕后交易和控制下进行的，因而必然徒具形式。 [7] 显然，落后的国情加上专制的政权以及长期的战乱都使得旧中国高层代表的直选制一拖再拖，只是在严重的政治危机下才勉强走走过场，因而根本不可能有实质性的稳步发展。
新中国建立前革命政权的直接选举同样不能摆脱落后国情的影响，仅在比较有限的层级上得以实施。《苏维埃暂行选举法》曾规定，市和乡的苏维埃代表由选民直接选举，区、县、省和全国苏维埃的代表由下一级苏维埃选举，属间接选举。 [8] 只是在抗战时期和解放战争时期，陕甘宁边区的选举条例及宪法原则才明确规定人民可以普遍、直接、平等、无记名地选举各级代表，且可以公平竞选。其直选范围是陕甘宁边区政府下的各级代表，虽然并不是全国人民代表，但是应当充分肯定的是，在当时的历史条件下，能做到像陕甘宁边区那样类似于一个省的范围又真正民主的直接选举实属不易。 [9] 其实，当时其它一些革命根据地也实行了同样民主的直接选举制。
建国以后，应当说，中国的主要领导人能够认识到直选制对新民主政权的价值，但正如第二章所分析的那样，他们当时主要是考虑到中国客观国情的限制，才主张逐步发展直接选举制。后来主要是由于“左”倾错误的影响，因此，他们对于何时实现又如何分步实施等问题一直没有制定具体的战略性发展规划。直到1979年，中国拨乱反正后，才决定将人民代表的直接选举层级扩大到县一级。1987年，邓小平根据中国国情，并从长远发展战略的高度明确指出：“像我们这样一个大国，人口这幺多，地区之间又不平衡，还有这幺多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行”：“现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县级以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”：“即使搞普选（即高层直选-笔者注）也要有一个逐步的过渡，要一步一步来。我向一位外国客人讲过，大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”。[10]
邓小平的上述表示实际上是中国最高领导人首次对未来如何实现全国人民代表直接选举制的一种战略性构想。这一构想主要有三点内容：第一，中国1987年前后还不具备实现全国中高层人民代表直接选举制的条件；第二，要完全实现中高层人民代表直选制，要有一个逐步的过渡期，不能一步到位；第三，完全实现全国人民代表直选制要放到21世纪，大致是21世纪30-50年代。但是，对于如何分步实现中高层特别是全国人大代表的直接选举问题，他并没有给我们像“三步走”经济发展战略那样明确而具体的回答。
其实，回过头来看，中国90年代初就已基本具备将人大代表直选制向地级市层级推进的条件。当时，我们的国民生产总值已比1980年翻了一番，人民群众基本解决了温饱问题，公民的文化水平也得到很大的提高，文盲率仅为21%.1989年公民的整体政治文化素质评分为3.3，这离国际上民主政体有效运行所要求的5.5分标准还相差较大，的确不太适应有效推行高层代表直选制的要求， [11] 但并不影响直选制向地级市推进，况且当时城市公民的政治素质分已达4.9 ， [12] 城市完全可以在直选制层级的提高方面先行一步。然而，中国长期缺乏直选制发展的具体规划，致使这一进程只能被延缓。
随着改革开放的进一步推进，90年代以后中国社会的经济、政治及文化等领域又发生了巨大的变化。特别是进入21世纪后，中国更加具备把直接选举向上推进的各项条件：
第一，中国大陆地区的国民经济已经发展成为商品经济有很大比重的混合经济形态，社会主义市场经济体制也已初步建立起来，国民经济和社会文化事业都有很大的发展。2000年，中国国内生产总值已达89404亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到6280元和2253元，扣除价格因素影响，实际增长6.4%和2.1%.全国基本普及九年义务教育通过验收的人口地区覆盖率达到85%，青壮年文盲率下降到5%以下。高等教育管理体制改革取得重大进展。普通高校招生221万人，比上年增加61万人。广播、电视人口综合覆盖率分别达到92.1%和93.4%. [13]
第二，中国大陆地区人民内部各主要政治主体之间，虽然因为经济社会转型和发展而出现一些前所未有的甚至有时还可能是较为激烈的矛盾或冲突，但一般都能在改革、发展、稳定等最基本的一些问题上达成共识和一致，都很珍惜来之不易的稳定发展的大好环境，都愿意用民主与和平的方式来解决争端。特别是共产党领导的多党合作制已经得到较好地恢复和发展，能够在县乡直接选举过程中有效发挥组织、动员和协调作用。此外，宪法和选举法等相关法律体系也已较为完善地建立起来，对我们的直接选举活动已经发挥了很好的保障作用。
第三，在直选制本身的历史发展方面，农村乡镇人大代表的直接选举制已运行45年，县级直接选举制也运行了20多年，在有下辖区的一些城市，区级直选制也已推行了45年。这自然为实行更高层级人大代表的直接选举制打下了坚实的基础。
第四，改革开放后，随着经济、文化水平的提高，中国公民，特别是农村公民的利益意识已大为增强，有的通过直接选举人民代表实现和维护他们自身利益与意志的要求甚至比城市公民还更加强烈。10年来农村基层自治组织选举和县乡人大代表选举的实践可以充分证明这一点。
此外，中国还具备了向中高层直选推进的其它条件：中国正处于国际和平和国内政治稳定时期，安全条件较好；中国大陆虽然地域辽阔，人口众多，山地面积大，但科技、交通和通讯也已有飞速发展，特别是通讯业的发展更为迅速可观。2000年，我国的固定电话网和移动电话网规模均位居世界第二。这些能够克服直选的自然障碍和技术障碍。并且，中国综合国力已经大为增强，能为更高层级的直选提供充分的经费、物质和设施保障。
上述分析可见，中国直选制发展确实已经具备向上推进的一些有利条件，但直选制发展的艰难历史也要求我们必须清醒地看到，我们还面对和克服一些现实的困难。其中一个最主要的困难就是，因深受传统政治文化影响以及因对选举研究不够而存在的诸多观念误区问题。这些观念误区在特定的历史条件下可能还会起着相当大的阻碍作用。前面已经探讨过一个误区，即只有等各种社会条件均较为完备时才可以实行中高层直选制。下面则主要对其它几种观念误区稍作分析，以破除它们的不良影响。
误区之一是“选举选举多此一举”、“选举选举上面选举”。这种错误思想一者反映了中国传统专制政治文化（含荐举、察举和科举等中国传统选举文化）的影响，同时也反映了在这种思想支配下选举中的走过场现象。它看不到选举的价值所在，自然更看不到我们第一章所论述的直接选举的意义。在普通公民中，它往往具体表现为怕麻烦，参选热情不够；在一些政治领导者那里，它则表现为习惯于自上而下的选拔和任命制，而不习惯于自下而上的民主选举制，并且在他们看来选举都仅具有形式意义，因而他们也视选举为“麻烦事”。这种选举观，特别是一些领导者的这种选举观对直接选举制的发展十分不利。
误区之二是直接选举会妨碍党管干部原则的贯彻，并因难以控制而会引发政治不稳定，尤其可能激化中国的民族和宗教等矛盾和冲突。人们习惯于过去任命式的党管干部模式，所以就认为让普通选民参与抉择干部的直接选举制会妨碍党管干部原则的贯彻，不利于党的组织领导的实现，从而影响共产党执政地位的稳定；也担心直接选举会受宗教和民族矛盾等因素的冲击，并进而可能引发这些方面的严重冲突，导致社会不稳定。其实不然。过去以任命式为主的党管干部模式曾有过历史合理性，但随着社会主义民主政治建设的发展，它必须转变为以民主选举式为主，即执政党主要通过法定的选举方式向国家机关选派主要领导干部和人民代表。在这种条件下，只要执政党真正代表各族各界人民的利益，制定的政策为各族各界人民所拥护，并掌握前述直接选举影响政治稳定的一些规律，利用好直接选举工具，就既可以用民主的办法更主动地化解各种矛盾和冲突，同时也能选出党和各族各界人民都比较满意的合格人选，增强执政党的代表性，更好地实现党管干部原则，更持久地保持共产党执政地位的稳定和整个社会秩序的稳定。其实，多年以来中国县乡人大代表和基层自治组织的直接选举在总体上的成功运作应能打消这方面的担忧和疑虑。
误区之三是直接选举会出现贿选等腐败现象。确实，贿选等腐败现象在任何实行直接选举制的地方都难以完全避免，但参选选民众多又真正规制严格的公开竞争式直接选举出现贿选等腐败问题的可能性却少得多，即便出现也易于被揭露和惩办，毕竟竞争各方就是最得力的监督主体。相反，过去我们习惯的任命制或间接选举因为拥有决定权的人数较少，又很难完全做到公开公平竞争，反倒容易出现买官卖官等严重的腐败问题。近年来中国腐败问题严重的背后也有这方面的原因。可见真正规范的竞争式直接选举制不仅不会助长腐败，反而可以有效地遏制目前腐败现象的蔓延。
正因为上述观念误区的存在，人们对直接选举才要幺是消极冷漠，要幺是恐惧担忧。也正因为如此，一般说来，人们才不会去思考到底何时能够实现它，又如何实现它，以至于中国的直选制发展始终没有战略规划上的指导和约束。这样，即便不为其它因素所干扰，人民代表直选制也不会在条件成熟后及时地向更高层级推进。
鉴于此，世纪之交的中国既然已经基本具备将现行直接选举的层级再向上推进一步的条件，那就要抓住时机，尽快果断地推动这一进程。不仅如此，我们此刻还必须制定出既积极大胆而又切实可行的直选制长远发展规划。
首先，制定直选制长远发展规划是中国未来20多年或更长时期的历史发展任务所迫切需要的。一方面，中国要实现经济和社会的转型任务，积极应对入世的各种挑战，全面建立比较完善的社会主义市场经济体制；另一方面，又要按“三步走”战略实现中国经济和社会持续、快速和健康的发展。这两大任务都非常艰巨。尤其是体制转型和快速发展往往伴随的是社会矛盾空前增多和尖锐，这就需要社会有更加正常的民主“减压阀”来化解矛盾，实现稳定。同时随着经济文化水平的提高，公民的参政欲望也会随之增强，这就更需要预设制度化的参政方式来满足人们的参政需求。只要能做到民主发展的步骤稳妥、协调，制度配套、合理，就不但不会造成社会动荡，政局不稳，反而能增进社会的稳步发展。否则，如果制度总是滞后，现有制度所能提供的渠道不能满足人们的参政要求，就会造成亨廷顿所言的在发展中国家政治现代化过程中总存在的政治不稳态问题。而如前所述，人们参政最主要的途径就是直接选举，因此，未来中国社会的转型和发展势必都要求我们，现在就要从战略的高度来认真考虑直选制的发展步骤问题。
其次，从中国直选制本身未来的发展任务来看，制定长远发展战略也是刻不容缓。我们从县级直选到全国直选还要跨越三个层级，每一次跨越都非常复杂；而且我们的直选制发展的任务还包括在直选层级提高的情况下完善有关直选制度的问题；甚至还可能涉及直选制的对象范围要扩大（直选县长和乡长以及执政党的地方党代表和地方领导）等配套制度建设的问题；更重要的是，推进直接选举制的进步必须不妨碍社会稳定，必须有利于我们社会顺利地转型、过渡和发展。这样，只有制定出长远发展规划，同时又根据某一阶段的实际情况作适当的调整，我们才能胸有成竹地把中国的直选制向更高的层级和更大的范围推进。如果计划周密，措施得力，一切步骤均较为顺畅，我们甚至可能提前实现全国人大代表的直接选举。
相反，若不能未雨绸缪，只是消极地等待一切社会条件的完全具备，恐怕即便条件具备了也不能及时地将直选制向更高层级推进，并且即便到了20世纪中叶，也未必能全面实现各级人大代表的直接选举制。尤其是如果不能适时主动推动这一民主化进程，非要等到政治危机十分严重时才被迫进行选举制改革，后果只能不堪设想。我们应该记取一些历史的教训，及早筹划，积极领导和推进直选制的发展进程，以尽快让中高层人民代表的授权直接来源于人民，增强人民政权的代表性和合法性。只有这样，我们才能在更高的水平上坚持和完善共产党的领导，保持政治稳定，促进社会的全面进步。
正是基于上述考虑，我们经过全面比较各国直选制的发展经验与教训，再切实结合中国的国情，初步粗略地拟定出未来20-30年“渐进加优先”这一有中国特色的直选制发展战略，并围绕这一战略构思出一个完善直选制的有关计划，还就营造直选制发展的良性社会环境问题提出了一些初步的设想。
第二节 渐进加优先-提高直选层级的最优战略
中国20多年来的政治体制改革一直走的是渐进之路。渐进之路虽然进程缓慢，但符合社会良性运转和协同共进的要求，对社会的负面影响较小。英国渐进政治发展之路是最好的证明，中国政治改革的效果也能说明这一点。当然，渐进之路的具体走法也会有差异。有的可能是自上而下地走，有的则可能是自下而上地开展。中国现今的机构改革就是自上而下逐层推行的，而中国的直选制发展历史至今则是自下而上逐层推进的，因而未来也很难摆脱这一“路径依赖”。
中国直选制发展的未来之路之所以仍将采取渐进方式，除了对历史的“路径依赖”外，还在于广大选民对高层直选的熟悉和适应仍要有一个过程。并且我们认为，更主要的原因在于，未来中国的转型与发展的任务非常艰巨，需要有强大的中央政权的领导和推动。如果立即将直选推进到全国人大代表层级，不但不会因增强了中央政权形式上的合法性而有利于稳定，而且反倒可能导致中央政权对社会的控制力减弱，改变一些势关长远发展的战略与政策，从而影响社会的稳步转型和持续、快速而健康的发展。层层逐步向上推进直选制则可以完全避免这一问题。
之所以选择未来20-30年的时间实现全国人大代表普遍的直接选举，这是从中国未来20多年的发展进程和趋势考虑的。我们认为，只要从战略上高度重视它，又能切实贯彻这一战略思想，制定出许多具体的实施步骤、细则和办法，再加上相关配套制度和环境的建设，20-30年的时间是可行的。如果一切顺利，我们就可以像一些经济学家预测20-30年后的经济发展那样，预言中国高层的直选制也将在21世纪20-30年代得以完全实现。
同时，中国城乡差别和地区发展不平衡既决定了我们的直选制发展不可能一蹴而就，只能走渐进之路，又决定了我们还必须注意让有条件的地区先走一步。城乡差别和地区发展不平衡使得追求直选制发展的完全同步并不现实。尽管如此，我们并不能因为个别地区不适应新的制度而不允许其它有条件的地区先走一步。改革开放以后，中国在经济改革方面的务实思路就是让一部分人先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕。那幺在直选制发展问题上为什幺仍要固守完全同步发展的观念呢，为什幺不能让那些有条件的地区先走一步呢。如城市和其它相对较发达的地区，还有某些经济文化相对落后而群众对提高直选层级要求强烈且直选制长期推行得较好的地区，这些地方若能先走一步，不仅有利于推动当地的直选制发展和政治民主化建设，而且能为其它后来的地区，如农村和其它较落后的地区，积累丰富的经验。也就是说，先行地区实际上起着试点的作用。由于中国农村的整体发展水平与城市相比大致相差10-15年，因此，我们所设计的直选制发展战略步骤大体让先走与后走之间间隔10年，这一节奏应该是比较合乎实际的。
对于让城市地区的直选先走一步这一问题，学术界已有一些论述。如1990年都淦等人就提出，在直辖市和有条件的设区的大城市（如省、自治区首府和国务院批准的较大的市）进行省、市级人大代表的直接选举的试点。一是这些城市条件较好，二是这些城市的人大及其常委会依法拥有部分立法权，选民对他们应能行使直接选举权。 [14] 王玉明1993年也曾主张，地级市及以上的人大代表应由城市选出的，可考虑由城市选民直接选出，因为市辖区具有人口集中、交通方便等便于直接选举的特点，首先可考虑将现行《选举法》中关于设区的市的人大代表由下一级人大间接选举产生的规定改为“由县、自治县人民代表大会和市辖区的选民选举产生” [15] 1996年，施有松更具体地分析了大中城市实行直接选举的可行性，他提出：从中国城市与农村及地区之间发展不平衡的特点出发，我们完全可以在部分大中城市扩大直接选举的范围，这是大中城市的民主政治示范、引导作用及相关的条件所决定的：城市不仅在促进经济发展中起着先导作用，而且是促进政治文明发展并最后达到既定目标的先导和示范；城市市民的参与意识较强；城市政治组织比较发达；城市政治信息传播快等。 [16] 他们的分析都比较中肯，指出了中国地区发展不平衡条件下城市直选先行的重要性和可能性，但遗憾的是都没有对如何层层推进城市直选先行的问题作总体上的战略性构想。
其实，除了城市地区以外，一些发达的农村地区也是可以优先推进直选制进程的。经过最近10多年来乡村直选的训练，农村选民的政治素质有了很大提高，已适于更高层级直接选举的要求。据1995年一项有关乡镇选民的调查显示，大多数选民已有较强的权利观念和民主意识，参选的积极性高、主动性强。其结论是，当代中国乡镇选民尽管存在对有关法律法规了解甚少、法盲比例较高等问题，但他们的角色意向结构及其水准与数年前相比确有提高和长进， [17] 可以说，中国发展很快，中国农村选民的变化也很快，若用5年或10年前的眼光看今天的农村选民势必不合时宜。当然，各地农村的发展并不平衡，组织选举的水平也参差不齐。故可以允许一部分条件较好的农村地区与城市一起优先推进直选，从而为在农村地区普遍推进直选积累更有参照价值的试点经验。
如今不少人因农村直选比城市居委会选举还热闹而倍受鼓舞，似乎从中看到了中国民主化的进步很可能也像中国革命和中国经济改革那样出现“农村包围城市”的局面。但是我们认为，农民在最影响其切身利益的村委会选举中所表现出的参选热情和素质，未必就意味着他们能立即适应高层直选的要求。因为人大代表的层级越高，其活动就可能与人们直接而切身的利益相距越远，这时，直选对选民政治素质的要求也就越高，而作为整体，农村仍与城市有不小的差距，所以整体上农村在直选的推进上仍应稍慢于城市一步。当然，将来随着城乡二元户籍制度的逐步改革乃至取消，随着城市化进程的加快，农村人口越来越少，刻意放慢农村选民直选层级的提高会不合时宜。
可见，未来中国推进直接选举稳步发展的最佳战略就是渐进加优先。为了简化设计，我们下面主要以直辖市、一般城镇和农村三者为主体，根据中国未来经济和社会发展的规划和趋势，具体构想了它们在21世纪发展直选制的渐进加优先5步走战略。这里略去了民族自治地区和一些职业或界别团体（如军队、侨胞等）的直接选举问题，它们的选举如果要优先发展，可以参照直辖市或一般城镇的模式推进。其它有条件的地区（并不受城市、农村等区分的影响），若要优先发展，也可参照直辖市或一般城镇的步骤。第一步的起始时间，我们认为越早越好，最迟不要晚过2008年，否则我们就会又错过一个推进直选制发展的大好时机。每一步的时间大致是5-10年，平均应该是7-8年。为了避免过于机械，我们不再给出第一步以后每一步的具体时间界限。
第一步：可以不分地区地做到地级市人大代表直选，直辖市甚至可以做到让选民直接选举该市人大代表。直辖市可将市及其市辖区两级直选同时进行。其它省、自治区的县区与地级市或区两级直选同时进行。
第一步不分城乡将直接选举统一提高到地级市，这是因为如前所述，农村的公民完全具备直接选举地级市人大代表的素质，并且农村到那时已有20年县级直选的组织经验。
同时，中国直辖市的情况比较特殊，直辖市的城区选民建国以来一直只能行使对所在区的人大代表的直接选举权。而相比而言，中国的几个直辖市基本上是全国经济、政治和文化最发达的地区，公民的政治素质较高，他们完全可以直接选举直辖市人大代表。如北京市，2000年全市实现国内生产总值2460.5亿元，比上年增长11%，经济增长率连续四年稳步上升。人均国内生产总值达到2.2万元（折合美元2700美元），比上年增长10.3%，比1995年增长55%.全面完成了“九五”时期经济和社会发展计划，五年间，全市经济年均增速达到10 %；全市国内生产总值累计超过10000亿元，比 “八五”时期增加1.2倍（现价）。 [18]上海与北京总体发展水平大体相似。天津和重庆的总体发展水平比不上北京和上海，但就纯城市经济发展而言，应当说其水平仍可算较高之列。1994年时，在根据10项社会指标对世界主要城市的综合评价，北京、上海、天津和重庆（当时还未成为直辖市）四地的得分分别为58、57、51和43，位次分别为26、27、41和68.它们人均GDP（美元）分别是1558、1857、1146和1034. [19] 重庆变成直辖市后，人均水平有所下降， [20] 但经济发展势头很好。据统计，2000年重庆市实现国内生产总值1590亿元，按可比价格计算，比上年增长8.5%，增幅比全国水平高0.5个百分点。 [21] 所以我们主张在城市优先中直辖市更优先。直辖市下的农村地区也比其它一般的农村地区要发达，且其选民如今一般没有直选地级市人大代表的任务，所以也可被允许在这次选举中直接选举直辖市人大代表。这可为其它地区以后组织城市和农村选民直选省级人大代表提供经验。只是重庆市所辖的农村地区相对较落后，可以暂缓直选重庆市人大代表，但也可以当即实行，为将来相对落后的农村地区推行省级直选提供更有价值的经验。
应当注意的是，一旦实施上述步骤，选民就要在一年之中既选县或区人大代表，又选地级市或直辖市人大代表。如果分别举行选举，就会给选民造成麻烦，也给选举的组织与管理增加难度。因此，我们主张，各地可将区、县或县级市与地级市或直辖市两级人大代表的直接选举合为一次进行。只是选民在选举时要投两张选票，一张选县级人大代表，另一张选地级市或直辖市级人大代表。这会给选民增加一点难度，但是只要做好组织工作，选民就可以投好票。
第二步：可先让城镇选民直选省级人大代表。这时省级人大代表中的一部分由城市选民直接选出，另一部分仍由农村选民选出的那些地级市人大代表间接选举产生。在城市地区，可让区县或县级市和地级市两级直选合并进行，省级直选稍后进行。
我们曾主张，中国城镇与农村近期可以实现省级人大代表的直接选举。除了前面提到的原因以外还在于，省、直辖市和自治区一级平均人口为3750万左右，平均面积为30万平方公里。这大体相当于英国等中等国家的规模。若按单名制和人口标准划分选区，每选区人口大致为9万左右，选区规模也与英国等国家的选区相当。这就是说，近期省级直选制的推行在空域与人口规模上是完全可行的。 [22] 现在则考虑到农村选民的实际政治素质毕竟比城市选民相对较低，他们刚刚熟悉市级直选，恐怕难以马上适应省级代表的直选，因而第二步战略就暂不把省级代表的直选权赋予农村选民。
城镇选民可以直选省级人大代表。依照现行选举法的规定，城乡一名代表所代表的人口数之比为1：4（随着中国城市化水平的提高，将来这一比例应该逐步降低至1：1），省级人大代表的一部分就将由城镇选民直接选出，另一部分则仍由地级市人大代表间接选出，但并不是由所有的地级市人大代表直接选出，而只能由各地级市人大中那些原由农村选民直接选出的代表选举产生，这是保证农村选民相对平等代表权的必要制度。
城镇选民一旦拥有直接选举省级人大代表的权利后，就会出现省、地级市和区县或县级市三级直选同时到来的问题。为了管理上的方便，也为了减少一次选举中选民负担过重的问题，还因为省人大农村代表的选举必须在各地市人大农村代表选出后才能进行，我们建议，仍将地级市和区县或县级市人大代表的直接选举合并进行，而将省级人大代表的直选安排在市、县级直选之后，两者相隔最短大致半年左右，以免选民产生厌烦情绪。
第三步：农村选民也可直选省级人大代表，这样，省级人大代表就可全部实行直接选举。同时，直辖市选民可以直接选举全国人大代表。此时可考虑，在直辖市，区、县或县级市与直辖市两级直选要合并进行，全国人大代表的直选稍后进行。其它地区，县级直选和地级市直选依旧合并进行，省级直选稍后举行。
2010年后，中国将实现国民生产总值比2000年翻一番，人口控制在14亿以内，人民生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。地区发展差距大大缩小，城乡建设有很大发展，初步建立起规模、结构和布局均合理的城镇体系。产业结构进一步优化，第三产业在国民经济中的比重明显上升。尤其是农业现代化建设将登上一个新台阶，商业化、专业化程度明显提高，农民收入显着增加，农村将全面实现小康水平。 [23] 再加上农村选民已参加两届地级市人大代表的直接选举，直辖市已组织了两届直辖市人大代表的直接选举，城镇也已组织过一届省人大代表的直接选举，因此在21世纪的第二个10年里赋予广大农村选民以省级人大代表的直接选举权是完全必要和可行的。
届时，中国的直辖市将率先达到中等发达国家首都及主要城市的经济和社会发展水平。如北京市2010年的总目标就是使全市综合经济实力、社会发展水平和人民生活水平达到中等发达国家首都城市的水平；按1995年的价格计算，2010年北京的GDP将达5400亿元，人均GDP将达43600元（约5000多美元）；三大产业的比重将为2.7 ：34.2 ：63.1. [24] 至此，直辖市级直选已进行两届，直辖市完全有条件率先实现直选全国人大代表的目标。
第四步：可让一般城镇选民直接选举全国人大代表。另外的全国人大代表仍由各省和自治区人大原由农村选出的代表选举产生。
经过两度直选省级人大代表后，城镇选民便可直选全国人大代表。那时，农村人口占总人口的比例将有较大幅度的降低，这样，全国人大中大多数代表将由直选产生，只有少部分代表仍由各省、自治区人大中的农村代表选举产生。这样可考虑仍将县级与地市级直选合并举行，在农村地区，省级直选仍稍后举行，而在城镇地区可将省和全国人大代表的直选合并举行。
第五步：农村选民也可直接选出全国人大代表。
关于2020年以后中国的经济发展前景，中国不少经济学家充满信心。如卫兴华曾指出，中国已进入经济起飞阶段，只要能实现经济的持续、快速、健康增长，到2020年，人均GNP有可能达到4000美元，如果到2030年再翻一番，就可达到8000美元，远远超过原定下个世纪中叶才达到的人均5000美元的目标。 [25] 也许上述估计过于乐观。即便保守一点预计，2010年后，中国的经济如果不能以8%左右的速度增加，而是以7%的速度递增，到2022年时，人均国民生产总值也基本上能达到3500美元左右。再过10年左右的时间，就可基本达到人均5000美元的目标。
在第三章中我们曾提到，一些经验研究证明，人均GNP在1600-3500美元之间的民主制国家很可能不稳定，但3500美元以上则会趋于稳定，5000美元以上，通常会非常稳定。因此，此时，普遍推行全国人大代表直选制的条件应该是基本具备的。何况到21世纪20-30年代，那时的农村人口可能仅占总人口的很少一部分，文化素质又有更大的提高，并且农村也已两度直选省级人大代表，完全能适应全国人大代表的直接选举。
此后，就可统一考虑将区县或县级市和地级市两级人大代表的直接选举合并举行，省、自治区、直辖市和全国两级人大代表的直接选举也合并进行，而且最好两种合并的选举应分在不同的年度进行。
从上述步骤中，人们也许看到了加快中国直选制发展的一线希望。同时，我们也必须清醒地认识到，中国直选制的发展实在太复杂，的确不是一件轻松的事情，如果不是这样具体地探究一下，我们可能根本想象不出其中的复杂性和艰巨性。其实更艰巨的还不是设计出一个切实的步骤，而是为此对直选制的具体制度所应作的改革和完善，以及相关制度的配套和社会环境的建设。正因为如此，我们再次强调，上述步骤并不是完全固定化的，它们仅仅是参照性的，应容许根据具体条件的变化而作相应的调整。当然，一旦这些步骤确立下来，各方就应切实采取措施尽力保证它们能顺利向前实现。
第三节 完善直选制的几点构想
我们在第四章中详细探讨的是，直选制要想公正、稳定和有效地运行，就需要完善选举制并加强选举管理。中国的直选制要想在未来20多年的时间里顺利地跨越三个层级，走好五大步，解决好城乡差距和地区发展不平衡问题，任务很艰巨。这不仅需要加强对该发展战略的研究，还特别需要加强对日常选举事务的管理和对现有直接选举制的具体制度加以修改和完善。在此，我们从中国推进上述直选制发展战略的实际需要出发，再结合国内外选举实践中的成功经验，拟对加强直接选举管理和完善直接选举的具体制度作几点构想。
首先，要自上而下层层成立既专门常设又综合统一的选举工作机构。
新中国建国后的选举机构曾经历多次变化。1953年的选举法曾规定从中央到地方由各级人民政府任命选举委员会，并对各级选举委员会的组成人数、任务和期限等做出了详细规定。当时的选举机构体制明显属于行政型体制。1979年，选举法将各级人大代表的选举机构首先分为两类，一是间接选举的选举机构，二是直接选举的选举机构。前者从上到下是各级（地市级以上）人大常委会。后者则是县、人民公社（后改为乡）两级选举委员会。县级选举委员会受县级人大常委会领导，乡级选举委员会受乡级人民政府领导。可见县和县级以上的选举机构属立法型体制，乡级选举机构则仍属行政型体制。1986年修改后的选举法将乡级选举机构改由县级选举委员会领导。这样，中国的选举工作机构便全部改为立法型体制。
中国现有的选举机构体制近来受到两方面的质疑：一方面的质疑来自民政部门。它们认为人大代表不应由人大本身的选举来自我认定，而应由民政部门来组织。因为它们有组织地方人大代表选举的经验 [26]；它们还有组织选举基层群众自治性组织方面的经验。另一方面的质疑来自学术界。部分学者既不同意人大机关的自我认定式选举，也不同意选举组织权交还民政部门，而主张设立独立于人大和政府之外的专门的选举机构。
的确，选举机构的独立性有很重要的意义。但我们以为，如今中国选举机构的最大问题并不在于这一点，而在于并没有统一、专门或常设的选举机构体系。选举法将人民代表的直选机构与间选机构分开，在县乡两级设有专门的选举委员会，但它们是临时性的组织，只在选举期间才存在。而在县以上直至全国通常连这样临时的专门机构也没有，仅由各级人大常委会代行。这样的组织体制较为经济，且也基本适合80年代以来的选举管理需要，然而它最大的弊端是，没有全国统一而专门或常设的选举事务领导和管理机构，就不能对全国的选举进行经常性的专门研究、规划、组织和协调。恐怕这也是中国在组织机构上长期缺乏直选制发展规划的一个原因。若从未来推进直选制发展战略的需要来看，现有的选举组织体制更是远远不够的。直选每提高一个层级所带来的领导与组织工作量都非常大，何况直选层级的提高还有快慢之分，其间同一层级人大代表的选举方式就可能是间选与直选并存，因而选举中的问题无疑是相当复杂的。对选举机构而言，特别是高层的选举机构，并非组织了一次选举就可以完事，最重要的是可能还要受理相关选举争讼，对本次选举进行总结，对未来选举进行研究，以便下次选举组织得更好，并为直选层级的进一步提高做准备。一句话，制定和实施科学合理的直选制发展战略与具体步骤，必须建立统一而专门的选举机构。
鉴于此，我们主张，目前中国就应该建立既专门常设又综合统一的选举机构体系。一者，在全国范围内从中央到乡镇层层建立立法型选举委员会，该委员会目前仍由各级人大常委会组建和领导，可考虑作为各级人大常委会的一个专门委员会。为了公正，该机构的组成应有各党派及其它各方代表参加。地方各级选举委员会在业务上要接受上级选举委员会的指导。未来可考虑实现相对独立化，即仍由人大常委会负责组建，由行政部门给予人力物力支持和保障，只是该机构一旦成立就要独立行使选举事务管辖权。
二者，该机构的职权既是专门的又是综合统一的。“专门”是指该机构仅管辖选举事务。“综合”是指该机构不仅应管各级人大代表的选举，而且应管基层自治组织的选举，以及将来要实行的县乡行政首长选举；不仅应管理一般的选举事务，应负责选举制发展的长远规划和具体的政策研究，而且还可以管辖一般的选举诉讼。这样就把全国各类的选举管理权统一起来，以便统筹兼顾，发挥综合管理效应。
三者，既然该机构将各级各类选举事务的管理权统一起来，就应是常设的。根据管理层级、幅度和事务多少而设置具体的部门，配备相应的人员和办公设施。在这方面，我们应该借鉴印度选举委员会的经验。
其次，要继续维持并完善选民登记长期有效制。
前面第四章的研究已经揭示，任何直接选举的成功举行都离不开有效的选民登记。最有效的选民登记当属自动登记制。中国长期以来就特别强调高参选率，因而格外重视选民登记问题，实行的也是自动登记制。并且考虑到中国人口众多，每次选民登记工作量太大，为了简化手续，减少工作量，中国便于1986年修改后的选举法中规定，选民资格一经登记就长期有效。每次选举前仅对将于选举日前新满18周岁的公民、被剥夺政治权利期满该恢复政治权利的选民，对新迁入的选民予以登记，并对已迁出者、死亡者和被剥夺政治权利的人从选民册中予以除名。这本来是一项很好的登记制度，但实践中并没有达到制度预定的效果。据有关方面的解释，其原因主要有：选区的工作机构在选举结束后就撤销，工作人员也都是临时的，特别是乡级人大没有常设机构，使得选民登记资料很难完整地保存；同时人口大量流动，对已经登记的选民还要重新核对，而且不少选民的选民证早已丢失，与其补发，不如重新登记，颁发新选民证，因为新登、核对、补发与全部重新登记在工作量上相差无几。 [27]
对于实践中出现的这一问题，有的提出，既然选举法的规定不合乎实际，选民登记的长效制就应修改，仍实行每次重新登记制。而我们以为不然，今后不但不能取消选民登记长效制，而且还应该继续维持并完善它。一来是因为，从直选制的长远发展战略看，以后随着直选制层级的提高和范围的扩大，选民参加直接选举的频率会较现在更高，因而选民登记的任务会更大，每次都全部重新登记显然不现实。二来是因为，该制度所出现的上述问题并不是该制度本身不好，而是有关选举制度和该项制度还不完善所致，完全可以通过制度的完善加以解决。
办法之一是，建立常设的选举委员会，特别是基层政权中的选举委员会应有适量的专职工作人员负责选民登记及相关的事务，并逐步实行计算机化和网络化管理，这就不会出现以往选民登记档案丢失现象，且便于流动人口的选民资格认定。
办法之二是，给登记过的选民发放长期有效、质地较好易于保存并含选民照片的选民证。这就无需于每次选举前都发放选民证。若遇丢失，可及早补发。选民持该证就可以参加各级人民代表选举，也可参加基层自治组织选举以及将来可能实行的县长乡长直接选举。这不仅有利于选民参加本地的各类选举，而且有利于流动选民参加外地选举。该证就有些类似于许多国家专为流动选民所出具的选举权证明书 [28].当然，流动选民参加外地选举，必须提前在外地登记，并且一旦在外地登记参选，外地的选举机构应负责通知该选民原居地选举机构，以防重复登记和重复计算应参选选民数。
办法之三是，由法律规定公安户籍管理部门、法院、有关医疗机构在选举登记期间分别负责向有关选举机构报告新满18周岁公民的情况、选民户籍变动情况、有关服刑人或被判刑人在即将举行的选举期间所应享有的政治权利状况和有关选民的精神健康状况等。当然，为此还有许多细节需要考虑，如选民证的设计就应统一化，应适应各类选举的长期需要。
第三，建立层级分明又动态平衡的小选区制
在当代流行区域代表制的背景下，选区的划分便显得十分重要，常常是政治论争的焦点。其中人们常常争论的一个问题是，应实行大选区制还是小选区制。大选区与小选区本来各有利弊，关键在于什幺样的选区制适合一个国家选举政治的需要。就中国而言，建国后一直主要采用的也是区域代表制，同时辅之以军队代表制以及其它特定群体（海外侨胞等）代表制，并且实行的是较灵活的选区制。对于选区的规模，中国1953年的选举法根本没有专门的规定，仅在中央选举委员会《关于基层选举工作的指示》中规定：“划分选区时，须照顾路程的远近。每一选区的大小，一般以直径不超过20华里为原则，特殊情形者例外。” [29] 这只是规定了选区的空间规模，并未涉及每一选区应选几名代表的问题。1979年选举法虽有选区划分方面的专门规定，但仍没有规定选区的代表数量规模。1980年有些地方（如河南）的选举实施细则就规定每选区可选1-5名代表。 [30] 1982年和1986年两度修改后的选举法也都没有这方面的具体规定。只是在1983年全国人大常委会做出的关于县级以下人大代表直接选举的若干规定中有明确规定：“选区的大小，按照每一选区选1至3名代表划分。” [31] 直到1995年，新修改的选举法才明确将每一选区应选1-3名代表这一点规定下来。
之所以在县以下的人大代表选举中实行每选区1-3名的灵活选区制，主要是因为选区划分上的方便和代表结构的平衡。应当说，这种选区制是适合县乡直选的，县乡直选中的1名代表所代表的人口规模较小，在单名选区不易划分时所采取的3名制选区可能实际上仍不大，特别是在城市选区更是如此。但从长远看，未来直选制要层层向上推进，人民代表的层级越高，每一代表所代表的人口规模就会越大，也就越不应该实行大选区制。此外，将来还可能要缩小人民代表的数量规模，那样就更不适合搞大选区制。
鉴于此，我们建议将来我们的选区划分应实行小选区制，即单名选区制。选区越小，选民对候选人就越容易了解，越可能进行监督，代表也就越容易联系选民，开展工作。同时，小选区制常常更有利于大党，有利于社会政治稳定，推动社会经济持续快速发展，最终顺利实现“三步走”的发展战略。其实，中国一些地方已在县乡人大代表的直接选举中实行了小选区制，效果良好。 [32]
当然，选区应保持一定的层级性和隶属性，如全国级选区由众多省级选区组成，省级选区由众多地级市选区组成，以此类推。若以目前全国人大近3000代表计算，每一代表所代表的人口规模大致是43万，基本上相当于一个县的规模。地市级每1名代表所代表的人口数大体为15000人 [33]，基本相当于一个乡的规模。这样，各级选区的规模与行政层级之间就有交错现象，而且全国性选区至地市级选区大致集中于县与乡之间。又由于选举机构的设置通常是按行政层级设置，因此，选区机构的设置一般应是临时性的。同时，为了保持选举工作的连续性，各级选区的划分在一定的时间内应是基本稳定的，除非人口有较大的变化或其它一些特别的原因。当然，法律上也要规定多长时间应对选区作一次调整（通常应与人口普查的节奏相一致），以保证选区划分动态上的平衡。
第四，改革和完善候选人的提名制度。
代表候选人的提名也是选举中的一个关键环节。它不仅事关民主与公正，而且关乎能否真正选出合格代表的问题，同时也应兼顾选举的效率问题。候选人提名的最佳机制应该综合考虑这几项要求。用上述标准衡量，中国的候选人提名制度应该说优缺并存。总体上看，中国已有的候选人提名制比较注重提名中的民主性和公正性，而不太重视合格性和效率性方面的制度保障。具体分析起来，即便是比较受重视的民主性和公正性方面也存在着问题，主要的问题恰恰也在于不能兼顾代表选拔的合格性和效率性。
例如，中国选举法一贯强调选举权与被选举权一致，即只要有选举权就有被选举权。这种法理很民主，很公正，但问题又很大，因为它不合乎选拔合格代表的实际规律，有碍于合格代表的选拔。其实，代表候选人的资格在许多国家都比一般选民的资格要求要高。
另如，中国1979年的选举法规定，当提名的候选人数超过正式候选人数，经反复磋商仍不能确定正式候选人时，可以采用预选制。但1986年修改后的选举法取消了这一做法，1995年修改后的选举法仍未恢复选民对候选人提名的预选权，只是恢复了间接选举中的预选制。当然，在实际的人大代表候选人提名中，一些地方仍在使用预选制。为什幺预选制被取消呢？在原本的制度设计中，预选制就仅仅是提名中的一种辅助措施，更主要的是它运用起来比较费时费事，很多选举组织者一般不太愿意采用这一制度。可以说，虽然这一制度很民主，也很公正，但并不合乎选举效率原则。
还如，中国选举法历来规定各政党、人民团体可以联合或单独推荐候选人，选民10人以上联名也可推荐候选人 [34].而且各地在选举实践中为了保证选民的提名权，还专门限定各政党、人民团体的提名总量。如北京一般规定各政党和人民团体提名的候选人不能超过候选人总数的20%，上海一般规定的比例限量是15%. [35] 这些规定也可以说很民主，很公正，但过多地保护选民的提名权显然会使提名的候选人数大大多于正式候选人数，使得正式候选人的确定过程非常艰难，最终要幺是组织者怕麻烦而违背民主原则草草确定，要幺就是认真按程序走，使得选举效率很低。实际上，现代选举虽然都不排斥选民的联合提名和个人自荐提名，但往往对选民提名有附议、保证金等限制，以免选民提名中的随意性和不严肃性影响选举的组织效率。
鉴于以上问题，再考虑到随着未来中国直选制层级的提高，选区越来越大，选举甚至还要合并进行等都对选举的效率提出越来越高的要求，我们主张，未来的候选人提名制必须加以改革和完善。基本原则就是，从直选的实际出发，既要保证提名的民主性和公正性，又要兼顾选举的效率性，减少提名的候选人数和选民参加选举的次数，更主要的是要选出真正合格的代表来。为此，应做到以下几点：
一者，将候选人的资格法定化、具体化。这是降低候选人数和提名出高素质候选人的根本保障。要解决这个问题，首先就要从法理上破除选举权与被选举权的一致性逻辑。对此已有学者作过探讨，并主张中国选举权应和被选举权分离。 [36] 然后就要根据代表工作的一般特点和不同层级代表工作的具体特点，以法律的形式将代表的思想道德素质、政治参与素质、文化专业素质等做出尽可能详细的规范。对此，中国一些地方已经有所尝试。例如，河南省1997年县级人大代表的选举就对代表候选人的资格提出了一般要求：有强烈的法律意识，能模范地遵守或贯彻宪法和法律；有高度的政治责任感，对人民负责，密切联系群众，为人民服务，积极带领群众奔小康；能代表人民的利益与意志，积极参政议政，依法参与行使好国家权力，并有一定的独立审阅文件的文化水平和表达能力；热爱代表工作，积极参加代表活动。 [37] 对这些资格，选区的选举组织应采取各种可行的方式对每一位拟提名的候选人严加考核，同时用民主协商等办法确定正式候选人。
二者，提名候选人应主要发挥政党与人民团体和企事业单位的利益整合功能，同时加强政党、人民团体及单位内部提名的民主化建设。政党提名是各国选举中最流行的办法，这在容许政党竞选的国家更是如此，其中包含着在代表提名方面相当程度的合理性。因为政党组织是社会利益的整合工具，政党组织能从他们所代表的阶级、集团整体利益和各方具体利益的高度全面权衡候选人的提名问题，所以政党能提出更高素质的候选人来。越是高层的代表选举，越是受各政党的重视，各党候选人的提名也越是慎重。因此，直接选举越是往高层推进，就应越重视政党的提名。中国可以在重视政党提名的同时适当重视一些人民团体或一般社会团体和企事业单位的提名。过去，中国选举法没有规定企事业单位可以提名候选人，今后可以考虑增加这方面的规定，至少可以增加在基层人大代表选举中有关单位提名方面的规定。当然，仍应主要发挥政党提名的作用。这就既要求各政党、人民团体和单位在提名上的公正和平等，同时又要求他们各自在提名的过程中发扬民主。这点对执政党来说更为重要。这样，民主提名的组织负担就主要转至各党团组织和各单位，从而既可以发扬各党团组织内部的民主，又能够提高选举组织与管理的效率。
三者，继续加大对候选人提名中的条件限制。如联名提名候选人的人数应适当提高，根据不同层级选区的规模做出不同的规定。越是高层的代表选举，提名附议的人数应越多，反之则越少。同时可以考虑实行适当的候选人保证金制度，不同的层级和地区，保证金的标准可以不同，这并非为了限制人民当家作主的权利，而是要保证候选人提名的严肃性，避免候选人提名的人数太多太杂，减轻选举组织的管理与协调负担。
第五，改行相对多数当选制，条件成熟时可考虑实行澳大利亚式的选择投票制。
中国的直接选举制一向采用绝对多数制，即过半数当选。但计票制度并非如此简单，它一般要涉及两个问题：一是参选率多高选举方才有效，对此，中国一直采取选区全部选民中过半数参选方有效的制度；二是计票的基数问题，是按全部应到选民数，还是按实到选民数或有效票计算。中国1953年的选举法采取的是实到选民或有效票基数制。1979年改行应到选民基数制，但这给实际选举造成很大的困难。1986年以后就又恢复了实到选民基数制，如今的选举法仍沿用这一计票制度。可见中国直接选举中的计票制度是经过了一段曲折才又回到比较务实的轨道上来。
即便是这样，由于差额选举制的实施，按实到选民过半数票当选仍容易造成一次选举难以选出代表的情况。一旦出现这种情况，就要另行选举。这种制度配之以差额比例不超过一倍的制度，出现另行选举的机率较小，但仍是会出现的。一般说来，直选代表的层级越低，选区越小，组织另行选举的难度就越小，反之则越大。未来中国一旦将直选推进到地级市以上的层级，选区的规模往往较大，再加上可能要同时进行两个层级的选举，组织另行选举的难度无疑会非常大。因此，出于选举组织与管理的方便，也为了减少选民的选举负担，我们建议在未来的直接选举中一般采用相对多数当选制。一旦实行该制，选举就会一次成功，就能避免另行选举的问题。其实，中国为直接选举所设计的计票制已为相对多数制铺平了道路，因为另行选举时就是以这一制度决选。 [38] 可见中国的计票制可称为二轮相对多数制，实际上最终起决定作用的仍是相对多数制。
对此，一定有学者提出，相对多数制有损于当选者的代表性，选出的代表很难达到绝对多数制下当选者那样更广泛的代表性。的确有这个问题，但实际上，中国目前实行的实到选民基数制下的绝对多数当选制也不可能达到每一代表都能获得大多数选民支持的程度。要想让每位当选代表都具有过半数的支持率，只能实行应到选民基数制下的绝对多数制，但该制本身看是合理，实际上存在着严重的“缺席投票”这一隐性投票问题。 [39] 况且该制仅能适合小范围的间接选举，而不适合大范围的直接选举，因为它出现另行选举的机率很高。因此设计选举计票制度，决不能单纯考虑民主性问题，还必须兼顾选举的便捷性。应当说，相对多数当选制是最便捷的计票制度。它只需以有效票为基数，无论候选人有多少都可一次性选出代表。但我们应该看到，其最大的问题是代表性不广泛。为此，有必要适当限定正式候选人数，如在小选区中正式候选人应为2-3人，同时规定最低获票线，如在3个正式候选人的选区获有效票1/3以上的最多票者方可当选。这就可以适当保证当选者的代表性程度不至于太低。但这同样可能导致正式候选人确定中的困难，还可能导致选举难于一次成功。
完全解决上述问题的办法是有的，但并非现在就可以实行，这就是澳大利亚式选择性投票制。该制基本上是实到选民基数制下的绝对多数当选制。它的最大优点是可以不限定正式候选人数，且选举可一次性成功。选民在众多的候选人中明确表明自己的优先选择顺序，计票时依次将得票最少者的票数分给这些票中选民所表达的第二偏爱的候选人，依此类推直至有人获得过半数有效票当选。 [40] 它的最大弊病则在于选民投票较为麻烦，对选民的素质要求较高，并且计票工作非常复杂。未来虽然可以采用计算机计票，但一旦采用计算机计票，适应这种计票的选票设计就将复杂化，选民投票的难度也就更大，这对选民的素质要求会更高。因此，我们可以设想，待中国公民的文化素质大大提高后方可实行这一制度。目前乃至未来相当一段时间只能以相对多数当选制推进直接选举制的发展。鉴于该制度对经济发展所可能具有的负面影响，我们也应考虑实行地方分权、多党合作等制度来消减这种潜在的消极作用。
第六，不搞多党竞选，但允许个人竞选和单位竞选。
关于人大代表选举，人们感触最普遍也最强烈的问题恐怕是候选人并不为选民真正了解。尽管也有组织上对候选人的专门介绍，但宣传介绍往往较为简单，候选人并不与选民直接接触，并不直接从选民处获知选民的利益和愿望，同时候选人的各方面素质以及当选后的参政目标也大都不为选民直接和全面的了解。这样，代表与选民之间就没有进行前一章我们所谈到的“相互交流”，不能做到双方之间的信息对称，从而势必影响到选民选举和代表参政的质量。问题的症结何在呢，就在于我们的候选人介绍制度有问题。问题之一是，候选人在整个提名和宣传过程中完全处于被动的地位，因为法定的候选人介绍的主体只能是选举委员会、提名候选人的党团组织和选民，而候选人本人的主动介绍并没有法律依据。问题之二是，代表与选民的直接见面虽在一些地方有所实践，但至今仍未普遍化和制度化。出现这些问题的根本原因在于中国长期对竞选问题存有偏见，认为竞选是资产阶级民主的东西，社会主义国家不能搞，搞了就会劳民伤财，就会影响政治稳定。
对此，中国学术界一直在进行探讨。经过探讨，人们越来越形成共识，原来竞选仅是中性的，它不过是在选举中引进的竞争机制而已；只有当它为某一阶级所用时才具有阶级性，资产阶级可以使用竞选，我们社会主义国家也应该利用它，因而不少学者纷纷主张在人大代表的直选中应该允许竞选。 [41]
其实，社会发展的实践往往比我们的理论探讨走得更快，当人们还在探讨要不要竞选的时候，竞选早已有所实践。且不说共产党领导下的抗日陕甘宁边区政府早就允许竞选， [42] 仅自80年代以后，因差额选举的实施，有些地方人大代表直接选举中也已出现竞选现象，特别是单位竞选现象。 [43] 如今，在乡村自治组织的选举中，海选和竞选现象更是不胫而走。 [44] 这说明，竞选已经成为中国基层政治生活中的一个事实。现在主要的问题并不是要不要竞选，而是要什幺样的竞选和如何规范竞选。
西方式的竞选主要是政党间的竞选。对此，邓小平曾明确指出：“我们是要发展社会主义民主，但匆匆忙忙地搞不行，搞西方那一套更不行。如果我们现在十亿人搞多党竞选，一定会出现‘文化大革命’中那样‘全面内战’的混乱局面。‘内战’并不一定都是用枪炮，动拳头、木棒也打得很凶。民主是我们的目标，但国家必须保持稳定。” [45] 也就是说，中国不适宜搞多党之间的竞选。但是，不搞多党竞选并不意味着我们的人大代表的直接选举就根本不能搞竞选，这恰恰要我们搞出有自己特色的竞选来。
我们认为，在共产党领导下的多党合作框架内的竞选首先可以尝试单位竞选和个人竞选。既然基层人大代表选举和村委会选举实践中已有少量单位竞选和个人竞选，并且效果良好。那幺未来我们的人大代表选举（特别是中低层人大代表选举）完全应该容许单位之间的竞选和候选人个人的竞选。单位历来是中国政治生活中的一个独特现象， [46] 尽管从长远看它的功能要萎缩， [47] 但它毕竟是介于国家和公民个人之间在利益上的重要组织纽带之一，它的功能在一定的时期内仍不容忽视。单位参与竞选就是它仍起相当作用的表现。因此容许单位参与竞选很有必要。所谓单位竞选，主要指城市地区各种单位组织有权依法竞相提名人大代表候选人，并负责向选民依法宣传该候选人，以力争在更多选民的支持下当选正式代表。单位既可单独竞选，也可以联合竞选。在农村地区，各类生产组织也可以仿照城市单位组织进行竞选。同时，既然选举法允许公民个人在征得一定数量选民支持的情况下参选，就应容许候选人个人及其支持者竞选。当然，在现有人大代表选举中的单位竞选一般还只是存在于候选人提名阶段，正式候选人之间的竞选并不多见。未来一旦实行小选区制和相对多数制，正式候选人之间的竞选会更加激烈。
其实，一旦允许单位竞选和个人竞选，各政党及人民团体提名的候选人势必也要参与竞选。这样，各政党或人民团体在候选人提名阶段就要从总体上加强协商和联合，协调各党派和人民团体在各选区中的候选人提名，尽量避免不同政党的候选人在同一选区这些候选人一旦在各选区被确定为正式候选人后，他们所属的政党和团体就可帮助他们竞选。对此，我们应该早作研究，使这种竞选能更好地服务于我们共产党领导下的多党合作制。
允许竞选，接下来的重要问题就是如何规范竞选。在这方面我们应该多借鉴西方国家和印度等国以及台湾地区规范竞选的经验。同时结合中国竞选中的具体情况，制定切实可行的办法，如全面推广候选人与选民直接或间接见面制度，规范竞选经费的收支和竞选中的宣传行为，公平分配竞选资源，防范和制裁贿赂选举及其它非法竞选，保证竞选能公平、友好、节俭并合法有序地进行，实现差额选举下选民与候选人充分的相互沟通和信息对称，彻底解决选民“无可选择”和“无从选择”的问题，也彻底解决代表“无可代表”和“无从代表”的困扰。
只有按上述几方面去规划、完善我们的选举制，我们的直接选举制才能稳步推进，兼顾民主、公正、高效等几大原则，选出真正合格的人大代表；才能让选民对各级公共政策施加一定的影响力，从而有利于国家的长治久安，并促进经济与社会持续、快速和健康地发展。一句话，只有这样，我们的直接选举才能更好地发挥人民当家作主的主渠道作用。
第四节 良性社会环境的营造
第三章的分析证明，直选制绝不可能单独发展，它的发展还要受诸多社会条件的制约和推动。并且该章还大体揭示，直选制到底需要哪些起码社会条件才可推行，又需要哪些理想社会条件才可保证直选制稳定有效地运转。现在，我们有必要结合中国的具体国情分析一下，作为一种因变量，中国未来直选制发展战略的实现所需要营造的社会环境问题。
首先，要大力发展社会主义商品经济，建立完善的社会主义市场经济体制，持续快速地提高经济发展水平，努力实现城乡以及地区间的平衡发展。
如前所述，直选制赖以依存的经济条件就是商品经济、有宏观调控的市场经济体制和一定的经济发展水平。关于商品经济和市场经济体制，过去中国因受“左”倾思想的影响，长期把它们排斥于社会主义大门之外。直到改革开放后，在“解放思想、实事求是”思想路线的指引下，禁锢才逐渐被打破。1984年，中国首先在商品经济问题上取得突破，明确提出要建设有计划的社会主义商品经济。 [48] 此后邓小平多次谈到市场经济与社会主义也完全兼容。 [49] 1992年，中共十四大报告正式提出要建立社会主义市场经济体制。1993年，中共中央专门作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》。1996年，中国第九个五年计划和2010年远景规划明确提出，2000年初步建立社会主义市场经济体制，2010年建立比较完善的社会主义市场经济体制。因此，应该说，只要我们的体制转轨能顺利进行，到2010年就完全能实现上述任务。到那时，社会主义市场经济体制下的商品经济也一定更为发达，这就能为我们将直选制全面推进到省一级提供适宜的经济形态条件和经济体制条件。再加上那时我们的经济发展水平又能翻一番，我们的直选制发展就有更坚实的经济基础。如果中国的经济仍能持续、快速和健康地发展，到2020年以后，商品经济又获得新的发展，市场经济体制更加完善，经济发展水平又可望接近中等发达国家的水平，那幺中国就基本具备稳定和有效推行全国人大代表直选制所需要的各项经济条件。
鉴于此，从现在到21世纪的20年代，为了实现直选制的发展战略，首要的任务就是要切实发展社会主义商品经济，实现从计划经济体制到市场经济体制的顺利转型，持续、快速而健康地提高中国的经济发展水平。只有紧紧以经济建设为中心，积极改革经济体制，才能为中国的直选制发展提供强大的内在推动力、创造适宜的经济条件、奠定坚实的经济基础和准备切实的物质保障。否则，直选制就既不可能稳步发展，也不可能有效运行。
同时，在经济发展方面，我们还必须抓住入世给我们带来的种种机遇，同时采取切实有效的措施，积极应对入世所带来的种种挑战，注意稳定发展外向型农业，积极发展外向型乡镇企业，加大力度开发中西部地区，实施沿海、沿江和沿边全方位开放发展战略等，以尽快缩小城乡和区域之间在经济发展上的差距。这既可以最终实现共同富裕，也可以为最终实现直选制同步发展扫除障碍。
其次，既要保持政治稳定，又要积极推进政治体制的配套改革，以营造有利于直选制发展的良性政治氛围。
社会政治生活能不能稳定，往往是关系到直选制能否按步骤顺利发展的重要因素。政治不稳定不仅会直接影响政府以及社会各界对推进直选制的信心，而且更重要的是，它还会通过影响经济的增长，延缓经济发展战略目标的实现，最终从根本上削弱直选制顺利推进所依赖的经济发展基础。
国外有学者（Alesina和Perotti）曾对所有国家就“有无政府变化与人均GDP年均增长情况（1960-1982）”做出统计。其结论是，就平均趋向来说，在政府不发生变化的年份人均GDP的年增长率高，有政府变化的年份人均GDP的年增长率低，在发生政变的年份，除亚洲的人均GDP年均增长率略高外，其它地区均为负增长。详见表6-1. [50]
表6-1：有无政府变化与人均GDP年均增长情况（1960-1982）统计表
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| |所有国家|拉美国家|非洲国家|亚洲国家|工业化国家|欧洲发展中国家|
|------------|--------|--------|--------|--------|----------|--------------|
| 无政府变化 | 2.8 | 2.4 | 2.0 | 2.9 | 3.9 | 5.2 |
|年均增长率% | | | | | | |
|------------|--------|--------|--------|--------|----------|--------------|
| 样本（次）| 1860 | 393 | 745 | 295 | 340 | 87 |
|------------|--------|--------|--------|--------|----------|--------------|
| 有政府变化 | 1.3 | 1.5 | -0.4 | 2.7 | 1.7 | 2.0 |
|年均增长率% | | | | | | |
|------------|--------|--------|--------|--------|----------|--------------|
| 样本（次）| 739 | 159 | 198 | 188 | 143 | 51 |
|------------|--------|--------|--------|--------|----------|--------------|
| 有政变 | -1.3 | -0.6 | -2.7 | 1.3 | - | -2.2 |
|年均增长率% | | | | | | |
|------------|--------|--------|--------|--------|----------|--------------|
| 样本（次）| 125 | 43 | 54 | 20 | 0 | 8 |
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如果观察一下中国，我们也可以得出类似的结论。建国以后中国出现的几次经济增长低谷，除了1960-1962三年困难时期连续的负增长外，其它一般都出现在政治动荡的年度。“文革”开始后的1967和1968两个年度的GDP增长率分别为—7.2%和—6.5%，1976年政治动荡下的GDP增长率为—2.7%，1989年的政治风波虽然没有造成经济的负增长，但也使得当年的GDP增长率由前一年的10.9%大大回落到3.5%. [51] 可见，中外的经验都证明，政治稳定对一国经济增长影响巨大。可见，为了经济持续快速发展，为了顺利实施中国的直选制发展战略，中国在未来的20多年里必须始终保持政治稳定。
由于影响政治稳定的因素是多方面的，因此维持政治稳定的途径也是多方面的。从政治上看，加强对整个社会的政治控制固然非常重要，但最重要又最有效的办法是，随着经济和社会的发展，适时改革政治体制，积极主动又制度化地扩大并规范公民政治参与的渠道，及时化解社会各种矛盾，如民族、宗教及地区冲突、行业矛盾 、单位及个人纷争等，并特别重视建立并完善权力移交的法制化程序。只有这样，才能从根本上解决政治稳定源自政治体制方面的保障问题。
同时，为了顺利推进人大代表的直选制发展，在政治体制方面还应该逐步进行如下几方面的配套改革。
1、执政党应改变传统的任命式党管干部模式，一方面在推荐国家机关领导人和人民代表候选人过程中加强党内民主化建设；另一方面逐步让地方各级党代表及党委书记也由党员直接选举产生，以充分发扬党内民主，使全体党员、特别是党的干部能逐步增强民主观念，更好地适应和推动未来人民代表直选制的发展。
关于中国的直选制发展，作为执政党，中国共产党理应担负起领导者和推动者的责任，但一旦推进直选制，它本身又面临前所未有的挑战与考验。为此，共产党本身就要加强对选举问题的研究，就要首先适应未来直接选举制发展的需要。为此，执政党必须改变传统的直接任命式党管干部模式。
一方面，在向各级国家机关推荐领导人或人民代表候选人的过程中，首先要发扬党内民主，建立相应的机制，广泛听取党内各方面的意见，尤其是对有些层级和类别的国家机关候选人（如基层政权机关主要领导人选和一定层级的人民代表人选）的推荐还应逐步做到让普通选民也有一定的影响权，而后严格遵循法定程序向有关国家机关提出。
另一方面，还应从自身做起，从基层与地方组织做起，让地方各级党代表和地方各级党委书记也由党员直接选举产生。 [52] 从乡村自治的直接选举中，我们往往发现，最初推行直选的主要阻力并非来自村民，而是来自村干部，这说明，我们的某些村干部一开始并不适应选举任官这一新事物。 [53] 同样，初始阶段，提高人民代表直接选举层级的主要阻力可能也会来自某些地方干部，尤其是某些执政党党员干部。因此，党内必须配合进行直选，这既可以加强党内民主，又可以让党员、党的干部逐步增强民主观念，及早适应选举日益增多的社会的需要。否则，执政党本身不扩大民主，就难以领导和推动直选制的发展；它本身不能较好地适应选举，也就经受不住未来直选制发展的挑战与考验，在选举中就很可能一败涂地， [54] 从而难以保持国家的长治久安和实现国家的繁荣富强。
其实，共产党只要充分认识这一问题的重要性，切实从自身做起，首先实行党内直选，发扬党内民主，使全党尤其是党员干部逐步适应即将到来的社会发展，就一定能主要以选举方式继续贯彻党管干部的原则，并在未来的选举制发展中始终起领导和推动作用，从而永远处于主动的地位，最终真正把中国引向民主与富强的新世纪。
2、切实保持或提高全国人大及地方各级人大的实际政治地位，并优化代表数量、逐步实现和提高中高层人大常委会委员和人大代表的专职化。
直接选举制要成为现代代议民主制下最主要的公民授权和参政的渠道，一方面，必须具备一个制度前提，即代议机关要具有实实在在的法定权力和地位。否则，单纯有直选制并不能保证实现应有的民主。这在一些社会主义国家的实践中有着深刻的教训。尽管一些社会主义国家一向都在法理上要求人民代表机关不仅是立法机关，而且是国家权力机关，然而种种原因使得它们实际上都很难达到这一要求。在这种条件下，即便有直接选举制，也是形同虚设。如苏联1936年就实现了全国苏维埃代表的直接选举，但苏联长期仍旧存在严重的党政不分、个人集权专制与个人崇拜现象，其主要的问题就是苏维埃并不能享有实际的权力与地位。我们中国同样长期存在人大实际地位不高的问题。只是在改革开放后，其权力才越来越有保障，实际地位也才不断上升。如今及未来中国仍需继续保持或提高各级人大及其常委会的实际权力和地位。基本的途径是党必须在宪法和法律的范围内活动，正确处理好人大与执政党的关系，理顺人大与一府两院的关系等。只有这样，直选制的发展才有真正的价值和意义。
另一方面，直选制应有作用的发挥还有赖于人大代表制度的改革，其中最主要的是代表数量和任职方面的改革。关于代表数量，中国一直存在代表数量过大的问题。全国人大代表近3000名，省级人大代表最多的省近1000名，地市级人大代表最多者近650名，县级人大代表最多者450名，乡镇人大代表最多者达130名。 [55] 仅就全国层级的代表而言，中国的代表数量恐怕是世界上最多的，而其它国家无论大小，一般是几百名。虽然中国人口最多，理应有更多的代表，但3000名的代表数量实在太大，每年一度的人大会议成本和组织难度都很大，因而很有必要加以降低。
关于代表的任职，中国一直实行的是人大代表和人大常委会委员均兼职的制度。这固然有许多优点，但其实并不有利于正常地履行代表或委员职务。 [56] 例如一名全国人大代表如今是间接选举出的，选举成本较低，选出的代表每年只开一次会议，履行一次代表职务，似乎还没有太大的问题，但一旦他们要由选民直接选举产生，选举成本大大增加，而选出的代表每年仅履行十几天的职务，显然是不可思议的。这又涉及我们的人大常委会制度问题。建立在如今间接选举基础之上的人大常委会制度似乎也是无可非议的，但一旦将来实行了人大代表的直接选举，该制度的合理性就将有问题。人大代表是选民直接选出的，每年仅仅履行十几天的职务，而人大常委会是人大代表选出的，相对于选民来说就是间接选举的，它却能经常性地履行人民代表的职务，这就使得选民的直选权大打折扣。可见，直选制的发展势必要求我们要对现有的人民代表大会制度进行逐步的改革。
综合起来，我们主张，一旦将来实行全国人民代表的直接选举制，应该考虑取消人大常委会制度，实行人大代表的专职制， [57] 并将人大代表的数量减至1000名以下。这既便于人大经常性地开展工作，发挥作用，也能真正发挥直选制的应有功能。在今后20多年的直选制发展的过渡时期中，我们完全可以先将全国人大代表的数量降下来，但同时仍应坚持人大常委会制度，并尽快实行人大常委会委员的专职制， [58] 以更有效地发挥人大常委会的作用。当然人大的层级越低，立法和其它工作任务就会越少，一般就越不宜实行人大常委会委员或人大代表的专职制。
3、推行县乡级行政首长的直接选举，既扩大基层民主，又能为未来直选制发展积累竞选组织与管理方面的经验。
因为大多数村民自治直接选举的成功，许多农村公民，甚至一些基层干部，如今已开始迫切地要求扩大基层直接选举的对象范围，实行县乡两级行政首脑的直接选举。直接选举乡长乃至县长，不仅能使民众得到民主的训练，更重要的是让这两级行政首长并不能像过去那样只对上负责，而同时还要对选民负责，为选民办实事。 [59] 而且，直选乡长和县长还能让我们积累在更大范围组织和管理竞选的经验。因为，县长和乡长的位置重要，所以一旦实行直接选举，它的竞争一定会比同级人大代表的竞选更加激烈，其间一定会出现这样或那样的问题，这就需要加强竞选的组织与管理。举行一段时间的县乡行政首长直接选举以后，我们在这方面就能积累起丰富的组织与管理经验，从而为在更高层级和更大范围内推进人大代表的直接选举，为规范其间的竞选做好准备。 [60] 四川省遂宁市中区步云乡于1998年11月至1999年1月4日成功地举行中国建国以来第一次直选乡长的活动，其间就有非常激烈的竞选，这无疑既扩大了基层民主，也为我们积累了一定的竞选组织经验。 [61]
第三，要切实提高公民的文化教育水平，同时加强公民的政治素质教育和法制教育，以培育中国公民的参与性政治文化。
直选制的发展不仅有赖于良好的经济、政治条件，而且还有赖于公民相应的文化教育条件。根据第三章的分析，直选制所要求的最起码的公民文化教育条件就是基本教育的普及。它意味着公民能读、会写和会算，能对一般的政治问题作理性判断；也意味着一个社会的文盲率要趋于零。尽管实践中的确有一些国家（如印度、斯里兰卡等）在并未具备这一条件时，通过其它措施（如印度给各政党分配象征性符号 [62]）克服文盲投票不便的问题，从而也推行了高层直选制，但这只能从形式上解决投票难的问题，并不能从根本上解决文盲选民理性抉择上的难题。
为了顺利推进直选制发展，中国必须大力发展基础教育，普及九年制义务教育，彻底消除社会中的文盲现象。1998年，中国实现九年制义务教育的人口地区已达73%，青壮年文盲率已降至5.5%；按照既定计划，2000年，中国已基本普及九年制义务教育，普及的人口地区达到85%，并基本消除青壮年文盲现象，青壮年文盲率降至5%以下；到2010年，中国就将在全面实现“双基”（基本普及九年制义务教育和基本消除青壮年文盲现象）目标的基础上，城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段的教育，全国人口受教育年限达到发展中国家先进水平，高等教育入学率由2000年的11%左右提高到15%. [63]
然而，问题的隐患依然存在。一是因各种原因而出现的严重的辍学现象；二是每年会有1%的学龄儿童不能入学。如果失学和辍学两大问题得不到解决，如今的失学和辍学儿童到2010年后无疑都将变成青壮年中的新文盲，这将使得那时彻底消除社会文盲现象的希望化为泡影。三教育经费总支出占GNP的比重还不高。1990年为3.04%，1992年为2.73%，1993年为2.54%，1996年为2.46%，1997年为2.50%. [64]此后，上述问题受到了政府和社会各界的高度重视，失学和辍学问题已因“希望工程”的实施而有所减轻，教育经费也因“科教兴国战略”的实施而有较大幅度的增长。从1998年起，中央财政本级支出中教育经费支出所占比例要连续三年每年提高1%.1998年中央财政教育支出就比上年增长37%.1999年教育经费占本级财政支出的比重又提高1个百分点，实际支出127亿元，如果考虑中央部分高校下划地方等因素，按同口径比较，比上年增长23%.2000年教育经费支出同样有所增长。2001年教育预算支出219.63亿元，比上年增长27.9% . [65] 但我们还要看到，1998年以后的教育投入虽有所增加，但仍远远没有达到4%的目标。今后我们的教育经费还应继续增加，以切实保证各类教育的顺利发展。
不仅如此，我们还要特别重视公民的政治素质和法制意识方面的教育。重视这些方面的教育有助于培养参与性公民文化，让公民更加适应直选制发展的需要，因而对于直选制的发展应有更直接和更重要的意义。需要指出的是，政治素质教育并不像过去那样单纯是政治思想教育，而应在切实的政治思想教育的同时，更加重视公民权利与义务知识教育，以增强公民的权利意识和责任观念；重视普法教育的目的是使公民逐步形成较强的法制意识，能自觉遵纪守法，自觉利用法律和正常的民主渠道维护自身权益，而不诉诸极端手段，以有利于社会的稳定和民主制的顺利发展。在普法教育中，尤应重视选举法方面的教育，让选民能更好地利用选举权表达利益与意志，既选出真正合格的代表，又能主动监督代表工作，从而能在一定程度上影响国家和地方的决策。上述公民素质教育的主要渠道对于在校学生来说自然是学校教育，但对于一般公民来说，最主要和最有效的渠道恐怕应该是亲自参与各级直接选举。因此，我们在直选制发展中要注意让公民在选举中学习民主，实践公民权利，增强公民的责任感，逐步形成以参与性为主的公民文化。
总之，人大代表直接选举制的发展的确是一项极其复杂的社会系统工程，不仅需要自身不断地变革、完善和发展，而且需要整个社会都为它创造适宜的经济、政治和文化条件与氛围。如今我们已经跨入21世纪，决不能再错失良机，而必须站在中国社会长远发展和全面进步的高度，认真审视人民代表直选制发展的战略意义，深入研究具体的战略步骤，构建完善的制度系统，并提供各方面相应的配套改革与服务，积极而又稳妥地将直选向高层推进。只要这样，我们就可以充满信心地预言：21世纪20-30年代，中国直选高层人民代表的世纪之梦一定能实现，我们的国家也一定更加民主、繁荣与富强。
参考文献：
[1] 本文源自彭宗超：《公民授权与代议民主-人民代表直接选举制比较研究》，郑州：河南人民出版社，2002年6月，第六章。其最早源自彭宗超：“全国民意代表直接选举制比较研究”（北京大学博士论文），1999年。本文作者彭宗超，1999年毕业于中国北京大学，获政治学博士学位，随后在中国清华大学21世纪发展研究院从事两年博士后研究，现任清华大学公共管理学院公共政策研究所副教授、副所长。
[2] 参见刘小枫：《现代性社会理论绪论-现代性与现代中国》，《前言》，第3页，上海，上海三联书店，1998.
[3] 参见王道编《中国选举史略》。
[4] 刘景泉：《北京民国政府的议会政治》，273页，天津，天津古籍出版社，1996.
[5] 参见徐矛：《中华民国政治制度史》，104和115页，上海，上海人民出版社，1992.
[6] 参见徐矛：《中华民国政治制度史》，第221-223页。
[7] 参见徐矛：《中华民国政治制度史》，第235-239、358-361页。另参见王欣嘉：“试论1948年的行宪国大选举对民主理念的背离”，载《江海学刊》，1998（2），145-150页。
[8] 详见田利军：“中华苏维埃共和国选举制度述论”，载《四川师范大学学报》（社会科学版），1996（4），97-104页。
[9] 详见杨永华：《陕甘宁边区法制史稿（宪法、政权组织篇）》，150-248页，太原，山西人民出版社，1992.
[10] 参见《邓小平文选》，第三卷，242、220-221页，北京，人民出版社，1993.
[11] 参见张明澍：《中国“政治人”-中国公民政治素质调查报告》，189-190页，北京，中国社会科学出版社，1994.
[12] 参见张明澍：《中国“政治人”》，158-171页。
[13] 曾培炎：“关于2000年国民经济和社会发展计划执行情况与2001年国民经济和社会发展计划草案的报告”，九届全国人大四次会议，2001年3月19日。
[14] 都淦主编《人民代表大会选举制度研究》，121页，成都，四川人民出版社，1990.
[15] 参见王玉明：“关于修改我国选举法的理论探讨”，载《政法论坛》，1993（3），9-10页。
[16] 施有松：“析大中城市实行直接选举的可行性”，载《楚天主人》，1996（7）。
[17] 详见张立荣：“当代中国乡镇选民角色意向结构的征询与缕析”，载《政治学研究》1996（4），20-25页。
[18] 北京市统计局：“2000年北京市国民经济和社会发展统计公报”，2001年3月9日（中国统计信息网）。
[19] 朱庆芳、莫家豪、麦法新编《世界大城市社会指标比较》，5-6、14、17-19页，北京，中国城市出版社，1997.
[20] 2000年，北京、天津、上海和重庆的人均GDP（人民币）分别是22460元，17993元，34547元，5159元。资料源自重庆市统计局：《重庆市统计年鉴》，687页，北京，中国统计出版社，2001.
[21] 重庆市统计局：“2000年重庆市国民经济和社会发展统计公报”，2001年4月17日（中国统计信息网）。
[22] 参见笔者：“直接选举制的历史发展模式比较”，《经济与社会体制比较》，1998（6）。
[23] 详见《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。
[24] 欧阳文安主编《北京：跨世纪的发展思路-1996-2010年北京市经济发展战略研究》上册，11-13页。
[25] 参见卫兴华：“从世界范围看中国的经济增长及其趋势”，载中国（海南）改革发展研究院编《面向二十一世纪-迈向二十一世纪的中国经济研讨会文集》，30-45页，北京，民主与建设出版社，1996.
[26] 依照1979和1982年的选举法，改革开放后一些地方的前两次地方各级人大代表的选举因地方人大常委会未成立而由民政部门主持或组织。
[27] 主要参考的是《中国的选举制度与操作规程》，78页，北京，中国民主法制出版社，1997.另外，这一问题在1997-1998年第六次全国县级人大代表的选举中也有突出的表现，绝大部分地方采用的仍然是全部重新登记办法。参见史卫民、雷兢璇：《直接选举：制度与过程》，419页。
[28] 关于选举权证明书，详见王玉明：《选举论》，131页。
[29] 转引自都淦主编《人民代表大会选举制度研究》，95页。
[30] 资料源自中共河南省委选举工作领导小组办公室《河南省县级直接选举工作文件资料汇编》，1982年6月，201页。
[31] 该文件在《中国的选举制度与操作规程》一书的278-280页有载。
[32] 如河南省信阳、平顶山和三门峡等地市的部分县区在1990和1993年的县乡人大代表选举中就试行过小选区制。实践证明，它有利于选民参选，提高参选率；有利于选民鉴别代表，提高代表的素质；有利于克服大村（大单位）“吃”小村（大单位）的问题；还有利于代表来联系选民和选民监督代表。资料源自河南省人大常委会选举工作委员会办公室《河南省县乡人大换届选举文件资料汇编》（1990年10月），163-164页；《河南省县乡人大换届选举文件资料汇编》（1992-1993年），130-131页。
[33] 依据选举法规定的地市级人大代表的最高数额（人口超过1000万的不得超过650名代表）而计算的。
[34] 1979年和1982年的选举法甚至规定选民3人以上附议就可提出候选人，1986年修改后的选举法将3人提高至10人。
[35] 资料源自潘伯文：“直接选举与代表候选人提名”，载《政治与法律》，1989（2），19页。另外，北京在刚刚结束的1998年区县直接选举中仍坚持这一比例限额，参见《北京青年报》1998年12月24日第7版。
[36] 详见李忠：“我国选举权应和被选举权分离”，载《法学与实践》（哈尔滨），1993（2），24—26页。
[37] 资料源自河南省人大常委会选举任免代表联络工作委员会编《县级人大换届选举工作程序》，1997年7月，41页。
[38] 对此，已有学者进行过分析，参见江晓阳：“论我国选举制度中的差额预选制”，载《法学评论》，1996（2），51-54页。
[39] 在这种制度下，缺席者实际上起到投反对票的作用，如应到人数100，实到人数为51，实到者必须100%投赞成票才能选出一位代表，此时，缺席者无论出于何种动机缺席，都充当了否定者的角色。对这一问题的详细分析，参见施显生：“选举表决规程中的基数制问题研究”，载上海社会科学院《学术季刊》，1994（4），115-123页。
[40] 假如A、B、C、D 4名候选人竞选，有100个选民投票，选民第一选择中各候选人的得票分别为34、30、16和20，C得票最少而被除名，他的支持者的第二选择票被重新分配，A、B、D三人从中分别得到的票数为10、5和1，第二轮分完后三人的总得票分别为44、35和21.此后，D被除名，他的第二选择票被重新分配，A和B分别从中获得10和11张选票，这样，A就以54票当选。
[41] 自80年代就有一些学者论述过竞选的必要性，对此有学者曾作了全面的介绍，详见刘传琛：“我国开展竞选问题”，载《社会科学争鸣大系（1949-1989）》（政治学。法学卷），90~95页，上海人民出版社，1991.其他如韩剑飞：“关于竞选问题的思考”，载《山西人大工作》，1994（1）；郭肇纯：“选举人大代表要引入竞争机制”，载《法治》，1997（3）。
[42] 陕甘宁边区直选中的竞选曾非常成功，详见杨永华：《陕甘宁边区法制史稿（宪法、政权组织篇）》，212-218页。
[43] 如北京市的人大代表选举在候选人提名过程中就存在单位之间的竞选现象，详见刘 翰、张明澍：“我国直接选举制的特色及其新发展”，载全国人大常委会办公厅研究室编《人民代表大会成立四十周年纪念文集》，340-342页，中国民主法制出版社，1995.
[44] 海选就是真正由广大村民提名自己的候选人参与竞选的选举方式。详见民政部基层政权司农村处编《1995-1996年度全国村委会换届选举资料汇编》，1996年12月，13-14；20-21页。关于竞选问题，详见中国基层政权建设研究会中国农村村民自治制度研究课题组：《中国农村村民委员会换届选举制度》，78-85页。
[45]《邓小平文选》第三卷，284-285页。
[46] 参见朱光磊：《当代中国政府过程》，348-363页，天津，天津人民出版社，1997.
[47] 详见周翼虎、杨晓民：《中国单位制度》，212-293页，北京，中国经济出版社，1999.
[48] 参见中共中央十二届三中全会1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决议》。
[49] 参见《邓小平文选》第三卷，148、203、373页。
[50] 转自刘志彪：“迈向21世纪中国经济增长的政治保障机制”，载于《面向二十一世纪-迈向二十一世纪的中国经济研讨会文集》，121-130页。表格形式略有修改。
[51] 参见《世界主要国家和地区社会发展比较统计资料，1990》，27页。
[52] 1990年6月17日，中共中央就曾专门颁布《中国共产党基层选举工作条例》。今后应继续扩大党组织直选的层级与范围。
[53] 参见《中国农村村民委员会换届选举制度》，109页。
[54] 俄罗斯共产党1991年在总统选举中失利，原因自然是多方面的，其中一个重要原因就是不适应竞争性直接选举的需要。共产党提名的候选人过多，使得选票分散，且每位候选人只到很少的选区进行竞选。而反对党仅提叶利钦，且叶利钦1人就跑了大多数选区进行竞选。
[55] 这些数字已经是1995年选举法对各级代表数量加以规范和减少后规定的，但仍显得过多。
[56] 曾有学者从行为法学的角度对代表兼职制的弊端进行过分析，参见张正德：“兼职代表制的行为法学分析”，载《人大研究》，1995（8）。
[57] 对此，张正德已经从行为法学的角度提出过类似的建议，参见张正德：“兼职代表制的行为法学分析”。
[58] 对此，1987年中共十三大就提出了这一建议。参见十三大政治报告。
[59] 谢庆奎：“逐步走出政治体制改革的困境”，载于董郁玉、施滨海主编《政治中国》，108-115页。
[60] 对此，笔者曾于“直接选举制的历史发展模式比较”一文中，从这一角度对县乡行政首长直接选举的必要性进行过论证。
[61] 详见唐建光：“1998年岁末，四川遂宁市中区步云乡进行了一项秘密试验-直选乡长”，载《南方周末》，1999年1月15日，2版；李凡、寿惠生、彭宗超、肖立辉：《创新与发展：乡镇长选举制度改革》。另外还有一些地方如深圳大棚镇在乡镇长选举制度改革方面也做了有价值的探索，详见黄卫平主编：《中国基层民主发展的最新突破：深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》。
[62] 关于印度各党的象征性符号，详见J. C. Aggarwal & N. K. Chowdhry， Elections in India （From 1952 to By-elections 1991 ）， p p. 46-53.
[63] 参见教育部1998年12月24日制定，国务院1999年1月13日批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》，《中国教育报》1999年2月25日第1-2版登有该计划的摘要。
[64] 资料转自储召生：“关于教师工资财政统一发放的调查②：找找教师工资拖欠的根”，载《中国教育报》，2000年10月27日，2版
[65] 参见1999-2001年间财政部长项怀诚所作的中央和地方预算上年度执行情况及下年度中央和地方预算草案的报告。
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