遵义汽车运输总公司不服晋江市技术监督局封存汽车的行政强制措施并请求国家赔偿案

案情

原告：贵州省遵义汽车运输总公司一、二审法定代表人：董根生，总经理。

再审法定代表人：周清明，总经理。

被告：福建省晋江市技术监督局。

法定代表人：庄某某，局长。

贵州省遵义汽车运输总公司（以下简称遵义运输公司）持有与贵州省仁怀县茅河窖酒厂遵义经营部和该公司签订的运输合同书、贵州省遵义市酒类专卖事业管理局“黔酒专运字OM：（略）”酒类出境准运证等手续，由该公司贵州02／00527五十铃大型货车驾驶员盛平负责运载瓶装酒6吨（12×500）480箱到晋江安海。1993年4月21日，经群众举报，晋江市技术监督局（以下简称技术监督局）于当日将该批瓶装酒480箱连同该车辆扣留封存。至1993年12月27日，晋江市技术监督局以（晋）技监封字（93）第003号《封存通知书》，认定该批酒和该车系假冒商品及贩假工具，将其扣留封存，并通知原告遵义运输公司。1994年4月27日，晋江市技术监督局以（晋）技监字（94）第001号《解除封存通知书》，决定对被扣留封存的车辆给予放行，并通知遵义运输公司。1994年7月11日，遵义运输公司向泉州市技术监督局提出复议申请。同月21日，复议机关以超时效裁决不予受理。1994年8月8日，遵义运输公司向福建省晋江市人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：被告的具体行政行为违法，依法应予判决撤销，其主要事实、理由和请求是：1993年4月15日，该公司依贵州省仁怀县茅河窖酒厂遵义经营部要约，双方签订运输合同。1993年4月18日，由该公司贵州02／00527五十铃大型货车驾驶员盛平，持贵州遵义市酒类专卖事业管理局“黔酒专运字OM：（略）”酒类出境准运证等手续，装载瓶装酒6吨（12×500）480箱，运往福建晋江。同月21日，到达晋江安海时，被告技术监督局封存扣留了该批酒及车辆。原告认为被告扣车行为无法律依据，属违法行为，请求判决返还贵州02／00527五十铃大型货车一部，赔偿因被告技术监督局执法违法所造成的经济损失和为本案诉讼所支付的差旅费及诉讼费用承担责任。

被告辩称：该案不属人民法院受理范围，被告作出的1993年12月27日（晋）技监封字（93）封存通知书，决定依法扣留封存的贵州02／00527五十铃大型货车，已在1994年4月27日作出的（晋）技监字（94）001号《解除封存通知书》中决定予以解封，这一行政行为已消失，不存在不服该具体行政行为而提起行政诉讼的问题。如就查封的行政行为所造成的财产损害的后果请求赔偿，应当先由行政机关解决，对行政机关处理不服，才可以向人民法院提起诉讼。被告对贵州02／00527五十铃大型货车封存扣留是合法的，原告请求赔偿损失没有法律依据，依法查封原告的贩假工具是根据《福建省商品质量监督条例》第二条的规定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应依法裁定驳回起诉。

审判

晋江市人民法院经审理认为，被告对原告遵义运输公司02／00527五十铃大型货车以贩假工具及运载的贵州醇酒以假冒商品进行封存扣留，是根据《福建省商品质量监督条例》第二条“在本省境内从事商品生产、储运、销售活动的单位和个人必须遵守本条例”及第十条第七款关于严禁生产、销售“假冒厂名或商标、冒用优质或认证标志、伪造生产许可证标志的商品（含包装物及印刷品）”的规定，对假冒贵州醇酒的瓶装酒（12×500）480箱连同该车辆进行封存扣留审查并无不妥，同时，对该批酒没收和销售处理及放还车辆，于法有据，执法程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，并根据《中华人民共和国产品质量法》第四十一条和《福建省商品质量监督条例》第二条、第十条第七款的规定，该院于1997年1月2日作出判决如下：

一、维持被告晋江市技术监督局1993年12月27日（晋）技监封字（93）第003号《封存通知书》的决定。

二、驳回原告遵义运输总公司的诉讼请求。

遵义运输公司不服一审判决提出上诉称：1.被上诉人的具体行政行为违法，原审作出维持判决错误，请求撤销原判，依法改判；2.请求判决被上诉人归还国有汽车一辆，并赔偿因非法扣押车辆期间的经济损失40万元；3.请求判令被上诉人支付我公司因本案而开支的差旅费用；4.由被上诉人承担一、二审诉讼费用。

晋江市技术监督局辩称：在上诉人拒绝提供及提供的证明材料不足以证明运输伪劣贵州醇酒的汽车与制假、贩假行为无关的情况下，被上诉人为了查清全案，履行法定职责，对唯一可供查证的伪劣产品及运输车辆进行封存，是必要的，合法的，在案件查明之后，又及时解除对该辆汽车的封存令，并将车辆移交给上诉人，移交手续清楚，完整。原审判决正确，二审应当维持原判。

泉州市中级人民法院经审理认为：被上诉人晋江市技术监督局根据有关规定对假冒贵州醇酒封存扣留审查，并根据鉴定结论将封存的假冒贵州醇酒进行销毁处理依法有据，应予支持。但对上诉人遵义运输公司属履行运输合同的车辆作出扣留封存的行为，这不仅是认定事实不清，亦属适用法律不当；且擅自改变其封存车辆的结构，其具体行政行为违反法定程序和超越职权，应予撤销。原审作出维持被上诉人的具体行政行为显属不当，应予纠正。被上诉人晋江市技术监督局应赔偿其违反法律规定，封存上诉人车辆期间的经济损失。鉴于上诉人与被上诉人交接车辆未果及上诉人曾因故推迟处理封存车辆的事实，其间的经济损失双方均应承担部分责任。综上，上诉人请求赔偿经济损失及返还车辆的合理部分，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、4目；第六十一条第（二）项、第六十七条第一款之规定，该院于1997年7月21日作出判决如下：

一、撤销晋江市人民法院（1994）晋行初字第03号行政判决；

二、撤销晋江市技术监督局1993年12月27日（晋）技监封字（93）第03号《封存通知书》中关于封存车辆决定；

三、晋江市技术监督局应在接到本判决书之日起两个月内返还原封存车辆；

四、晋江市技术监督局应赔偿贵州省遵义汽车运输总公司车辆被封存期间造成的经济损失人民币（略）元，在接到本判决书之日起两个月内支付。

原审被告（被上诉人）技术监督局不服泉州市中级人民法院的终审判决，向福建省高级人民法院申诉称：1.申诉人在办案过程中，并无实施违反法定程序的超越职权的行为；2.1993年12月27日前，车辆系陈少杰私自扣押，其移交申诉人时，车辆结构已经改变，此事与申诉人无关；3.申诉人与遵义运输公司车辆交接完毕，后被陈少杰扣留，二审判决却认定交接车辆未果，与事实相悖；4.二审判决申诉人返还车辆、赔偿经济损失明显违反法律规定。为此，请求撤销二审判决依法改判。

原审原告（上诉人）遵义运输公司仍以原事实和理由答辩。

福建省高级人民法院依照审判监督程序的有关规定，决定对本案进行提审。经再审认为，行政机关作出具体行政行为应事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原审被上诉人技术监督局以原审上诉人遵义运输公司的车辆运输假冒贵州醇酒而将车辆予以扣留封存，于法无据，且适用法律错误，其中1993年4月25日封存车辆未依法定程序，其程序违法，因此，原审被上诉人技术监督局封存车辆的具体行政行为应予撤销。为此，由于原审被上诉人封存车辆行为给原审上诉人遵义运输公司造成车辆及其他经济损失，应承担行政侵权赔偿责任。原一审法院认为技术监督局封存车辆决定合法，并判决予以维持不当，应予改判。原审生效判决认定原审被上诉人技术监督局违法封存车辆的基本事实清楚，证据充分，其判决撤销原一审判决及原审被上诉人技术监督局封存车辆决定正确，应予维持。但原审生效判决认定的有关行政侵权赔偿部分的事实不清，证据不足，本应改判；现经本院调解，原审上诉人遵义运输公司与原审被上诉人技术监督局已自愿达成协议：（一）原审被上诉人晋江市技术监督局赔偿给原审上诉人贵州省遵义汽车运输总公司车辆（折价）及其他经济损失共（略）元；（二）原审被上诉人应在协议签订之日起三日内将赔偿款项一次性付给原审上诉人。对此，福建省高级人民法院（1997）闽行再字第2号行政赔偿调解书已予以确认，不另作改判。原审被上诉人技术监督局的有关封存车辆行为合法等申诉理由不能成立，不予采纳；其提出的有关原审生效判决行政侵权赔偿不当的部分申诉理由成立，可予采纳。

福建省高级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目、第六十一条第（三）项的规定，判决维持泉州市中级人民法院1997年7月21日（1997）泉行终字第10号行政判决第一、二项，即撤销晋江市人民法院（1994）晋行初字第03号行政判决和撤销晋江市技术监督局1993年12月27日（晋）技监封字（93）第03号《封存通知书》中关于封存车辆决定。

评析

本案是一起技术监督行政机关在查处假冒商品的同时，扣押封存运输的车辆而引起行政争议的案件。法院在审理过程中，主要涉及以下问题：

一、被告扣押封存运输车辆数月后解封放行，认为财产强制行为已“消失”，不具有可诉性，是对法律规定的严重曲解。

行政诉讼法规定，公民、法人和其他组织对包括限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等强制措施等具体行政行为不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。行政强制措施，是行政机关在行政管理活动中，针对特定对象所采取的暂时限制人身自由和财产流通的强制手段。对于行政机关的这种具体行政行为，法律明确规定公民、法人和其他组织不服可以向人民法院提起诉讼。本案中，被告认为其扣押封存原告的车辆后已解封放行，这一行政行为已经“消失”，不存在不服该具体行政行为而提起行政诉讼的问题，原告的起诉不属于法院受案的范围。被告的这种主张，显然是对行政强制措施和法律有关规定的严重曲解。人身的或财产的行政强制措施一经实施，即是一种具体行政行为，即产生相应的法律后果，这是常识。被告扣押封存原告车辆数月后放行，其行为无论是从行政强制措施本身含义上，还是从法律有关规定上，都不能理解为财产强制的具体行政行为已不复存在，因而此种行为不具有可诉性。因此，被告作这样的辩解，理由不能成立，其错误也是显而易见的。

二、被告采取扣押封存运输车辆的财产强制措施，没有法律依据，严重违背行政强制措施的目的。

行政强制措施，是一种保全措施，其目的和作用在于为查明案件真实情况，作出正确处理决定提供保障。行政强制措施，包括人身强制和财产强制。因为它涉及我国宪法规定保护的公民、法人的人身、财产基本权利，因此，行政机关采取行政强制措施，必须严格依照法律规定进行。福建省人大常委会制定的《福建省行政执法程序规定》第二十九条规定：“行政执法机关根据法律、法规规定，对相对人采取行政强制措施，必须符合下列要件：（一）行政执法机关必须依法设立；（二）在法律、法规明确授权的范围内；（三）确有必要采取行政强制措施；（四）行政强制措施的范围仅限于与实施行政强制措施目的直接有关的人、物、行为；（五）行政强制措施应适当，以达到其目的为限度；（六）符合法定程序。”

本案中，被告技术监督局采取扣押封存原告车辆之行政强制措施，违反上述法规规定，是显而易见的：首先，法律法规没有赋予技术监督行政部门在此种情况下采取财产强制的职权，换言之，被告扣车的财产强制措施不在法律、法规明确授权的范围内，其具体行政行为于法无据。其次，被告的行为严重违背“行政强制措施应适当，以达到其目的为限度”的规定，被告在原告提供《运输合同书》、《公路运输营运证》和被告无事实表明原告参与合谋运输、销售假冒商品之后仍对原告的车辆扣押封存，其行政行为的违法性是很显然的。不仅如此，如上所述行政强制措施的目的是为查明案件真实情况、作出正确处理决定提供保障，但被告从1993年4月25日扣车至1994年4月27日解除“封存”通知，在其后双方在返还车辆交接中未依法定程序办理造成继续扣车，被告扣押封存原告车辆前后长达4年多，由此可见被告行政违法的严重程度，此种行政违法行为亦实属少见。再次，更有甚者，被告严重违背采取行政强制措施的目的，还突出地表现在被告扣押封存原告车辆期间，放任他人对车辆作了一系列“改装”行为，改变了车辆的原来用途。

三、被告实施扣押封存原告车辆的行政强制措施，严重违反了法定的程序。

《福建省行政执法程序规定》第二十九条、第三十条、第三十一条规定：行政机关采取行政强制措施必须“符合法定程序”；必须按照规定的要求制作载明采取行政强制措施的目的、时间以及所依据的法律、法规名称及其条款的书面决定书；必须依法送达相对人，即时采取的行政强制措施，应在24小时内将决定书送达；必须将扣押、查封物品或者款项制作清单，记明财物的名称、种类、规格、数量和完好程度等，由承办人和相对人签名或者盖章，清单由执行单位和相对人各执一份；退还扣押财物时，必须由相对人凭单验收，扣押财物灭失、损坏的，行政机关应负责赔偿。本案中，被告技术监督局实施扣押封存原告车辆的行政强制措施，都违反了以上规定。具体表现在：（1）扣押封存车辆，没有依法及时制作书面决定书，而是在扣车8个月之后才作出书面决定通知原告；（2）被告的书面决定书没有表明采取强制措施的目的及所依据的法律、法规名称及其条款；（3）被告自行设定封存期限三个月，并设定所谓案件调查期1993年4月25日至12月26日，共8个月，不计算封存期。（4）没有制作记明财物（车辆）的名称、种类、规格、数量和完好程度等清单，并由承办人和相对人签名或者盖章，各执一份；（5）退还车辆时没有凭清单交接验收，灭失或损坏的财物未予赔偿。甚至发生交接未了，被告的有关人员即离开现场，该车辆被无关人员强行拦阻、开走的情况，导致原告未能接回车辆，等等。以上事实从一个方面说明被告在行政执法中缺乏严肃认真负责的态度，也表明被告行政违法的严重程度。

四、被告财产强制措施之具体行政行为违法，给原告造成了严重经济损失，依照国家赔偿法的规定应给予赔偿。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”；第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施等行政行为，侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案被告的扣车违法行为，造成原告严重经济损失，原告有权依法要求给予赔偿。根据国家赔偿法第二十五条关于“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”；第二十八条第（二）项关于“查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第（三）、（四）项的规定赔偿；”即“应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金”：“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”等规定，被告应当赔偿原告因车辆被扣押所造成的各项直接损失。需要指出的是，原告因被告扣押车辆的行政强制措施而引起行政争议，在行政诉讼期间其花费的差旅费，应属其直接经济损失，本案二审法院判决未将该项费用作为行政侵权赔偿范围不当。本案中，有关行政侵权赔偿问题，按照法律规定，可以进行调解。鉴于双方当事人自愿要求通过调解方式解决，再审法院在查明事实、分清是非的基础上，主持进行调解，双方当事人达成了调解协议：一、被告赔偿原告车辆折价及其他经济损失共计（略）元；二、被告应在协议签订之日起三日内将赔偿款项一次性付给原告。再审法院认为协议符合法律规定，给予确认，并制作了行政赔偿调解书。