李某某诉福安市人民政府房屋拆迁违法要求行政赔偿案

原告：李某某，男，汉族，X年X月X日出生，福安市人，手工业者，住福安市X路X号。

被告：福建省福安市人民政府。

法定代表人：蓝某某，代理市长。

1992年10月31日，福安市人民政府根据城市建设需要，以安政〔1992〕综555号文件，决定对里园路X路交叉口西南侧地块进行成片改造，拓宽道路，建设综合大楼（以下简称金山南路改造拓宽工程）。1993年5月17日，福安市人民政府，中共福安市委作出安委办〔1993〕35号决定，成立福安市X路拓宽指挥部（以下简称指挥部）。1994年6月，经中共福安市委、福安市人民政府研究同意由指挥部具体实施金山南路改造拓宽工作。福安市人民政府以安政〔1994〕综177文件，批复同意了指挥部所制定的“关于金山南路改造拓宽工程实施方案”，决定由指挥部实施金山南路改造拓宽工程的拆迁工作。指挥部以安金拓字〔1994〕第002号《福安市X路改造拓宽工程方案的实施细则》，对拆迁范围、拆迁补偿办法、拆迁安置等问题作了规定。同年12月31日，福安市计划委员会作出安计基字〔94〕第069号《关于金山南路X街改造道路拓宽等基建项目立项的批复》。1995年8月25日，福安市房地产管理局给指挥部颁发了拆许字〔1995〕第5号《房屋拆迁许可证》。8月31日，福安市房地产管理局颁布《关于改造金山南路X路交叉口西南侧拆迁房屋公告》。李某某房屋座落于福安市X路X号，属拆迁范围。1995年9月15日，原告李某某与指挥部签订拆迁补偿安置协议，协议签订后，李某某自行拆除了房屋，但协议的其他内容未得以执行。1996年1月31日，李某某向宁德地区中级人民法院提起行政诉讼。

原告李某某诉称：被告福安市政府授权金山南路指挥部，在拆迁安置工作中，违反国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定的“先安置后拆迁”的原则，采取封闭道路、注销营业执照、停电、停水等手段，逼迫原告等拆迁；原告被迫签下拆迁协议书，该协议签订违反上述《条例》的规定，属于无效协议，且指挥部对协议规定的内容大部分应承担的义务也没有履行。请求人民法院依法判决：1、撤销被告违法的房屋拆迁之具体行政行为；2、恢复原状，就原地赔偿原告的楼店；3、赔偿损失，每月以680元计算，从1995年8月26日起至拆迁安置解决之日止；4、因原告房屋被拆除，租房居住及做面工场，月租金680元，水电安装费800元，建灶费用830元，停产一个月损失3000元，给予赔偿。

被告福安市人民政府答辩称：被告对福安市X路X路交叉口西南侧实施的房屋拆迁行为是合法的，请求人民法院依法裁定驳回原告的诉讼请求。主要事实和理由是：1、根据城市规划和建设发展需要，该项建设有国家建设项目任务批准书、房屋拆迁许可证等一系列文件证明立项合法，手续完备。2、指挥部与原告李某某之间的房屋拆迁协议，是在平等、公正、公开的基础上，经双方协商一致后自愿签订的，是协议双方的真实意思表示，程序合法，况且亦已得到双方的实际履行，原告按协议自行拆除了房屋，根本不存在指挥部采取不正当的手段所为的事实。3、原告李某某未领取安置过渡费、搬家费等补偿费用的主要原因，是其在1996年1月15日向人民法院提起行政诉讼之后，自己拒绝来领取，并非指挥部不及时给其安置过渡费等补偿费用。

审判

宁德地区中级人民法院经公开开庭审理认为：根据《城市房屋拆迁管理条例》和《福建省城市房屋拆迁管理办法》的规定，被告因城市建设需要，可以实施拆迁房屋的行为。被告在实施拆迁房屋过程中，由有关职能部门发布公告，并委托授权指挥部与原告签订了拆迁安置补偿协议，且实际拆除了房屋。原告请求撤销被告的房屋拆迁行为及赔偿损失，不予支持。但被告未能及时给付原告安置过渡费，按有关规定应六倍予以支付。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，该院于1996年12月24日作出判决：

一、维持福安市人民政府的房屋拆迁之具体行政行为；

二、福安市人民政府应在本判决生效之日起十五日内，将补偿费21286.5元，过渡安置费4320元（按六倍计算），搬家费200元，共计25806.5元，给付原告；

三、驳回原告的其他诉讼请求。

一审诉讼费500元，由原告负担100元，被告负担400元。

一审宣判后，原告李某某、被告福安市政府均不服，向福建省高级人民法院提出上诉。

上诉人李某某诉称：福安市人民政府借旧城改造，炒卖地皮，其所成立的指挥部不具备拆迁人的主体资格，在拆迁过程中，指挥部对拆迁补偿，因人而异，极不公平。因此，其采取高压手段，在未进行公证的情况下，就逼迫上诉人李某某签订拆迁协议，是无效的。目前，上诉人李某某的房屋已被拆除，但至今未领取拆迁补偿与临时过渡安置费、搬家费。因此，请求二审法院撤销一审判决，并判决福安市人民政府的拆迁行为违法，赔偿上诉人李某某的经济损失。

上诉人福安市人民政府上诉称：原审判决与上诉人李某某诉讼请求不相一致，原审判决维持上诉人福安市人民政府的合法拆迁行为的同时，又对与本案上诉人李某某诉讼请求没有任何关系的补偿费、安置过渡费作出判决，原审这种超越诉讼请求的判决，应予撤销；上诉人李某某拒绝领取安置费等费用，上诉人未违反《福建省城市房屋拆迁管理办法》第28条规定。因此，一审法院判决在适用法律上明显错误；同时，一审判决的诉讼费负担存在偏差。请求二审法院变更原审判决。

福建省高级人民法院审理认为，行政机关作出的具体行政行为必须有事实根据和法律依据，并依法定程序行使职权，由于福安市人民政府所提供的拆迁主体、有关审批手续等证据不能证明其组织房屋拆迁的行为合法，应予撤销。福安市人民政府违法的拆迁行为所造成上诉人李某某房屋拆除后的直接经济损失，应予赔偿。上诉人李某某认为福安市X组织拆迁行为违法及赔偿直接经济损失的上诉理由本院予以采纳。上诉人李某某提出的其他财产损失赔偿之诉，因证据不足且于法无据，本院不予支持。上诉人福安市人民政府请求维持具体行政行为的上诉理由本院不予采纳。原审法院判决维持福安市人民政府房屋拆迁之具体行政行为，事实不清，证据不足，原审法院判决给付上诉人李某某六倍的过渡安置费于法无据，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1目、第六十条第一款之规定，该院于1998年2月2日作出判决：

一、撤销宁德地区中级人民法院〔1996〕宁中行初字第36号行政判决；

二、撤销福安市人民政府房屋拆迁的具体行政行为；

三、福安市人民政府依法重新组织房屋拆迁安置补偿工作；

四、福安市人民政府应在本判决生效之日起三十日内，先行将临时安置补偿完毕止，福安市人民政府每月给付上诉人李某某300元临时补助费；

五、驳回上诉人李某某的其他诉讼请求。

本案一、二审诉费各350元，由上诉人福安市人民政府负担。

评析

本案在审理过程中，主要涉及以下几个问题：

1.本案被告对原告实施房屋拆迁之具体行政行为是否合法

《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第三十二条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。本案被告实施房屋拆迁之具体行政行为是否合法案经审理，被告福安市政府所提供的拆迁主体、有关审批手续等证据，不能证明其实施的具体行政行为的合法性；而被告实施房屋拆迁过程中的所作所为，则显然有悖于相关法律法规规定的目的及其有关条款的具体规定：

首先，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第三条的规定以及最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》的司法解释，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或个人，而指挥部系被告福安市政府和中共福安市委联合成立的临时机构，不是该拆迁建设项目的单位，不具备房地产开发和经营的资格。因此，指挥部不具有房屋拆迁的主体资格。

其次，《城市房屋拆迁管理条例》第八条规定，任何单位或者个人需要拆迁房屋，必须持国家规定批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向县以上人民政府拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发给房屋拆迁许可证后，方可拆迁；房屋拆迁需要变更土地使用权的，必须依法取得土地使用权。但是，本案中福安市计划委员会的安计基字〔96〕第06号立项批复，只是同意金山南路X街改造、道路拓宽的基建项目立项，并没有涉及建设综合大楼的立项；拆迁安置方案及补偿标准，不是依法由福安市政府制定，报宁德地区行政公署审查批准后实施，而是指挥部自行制定方案及标准，且该方案在实体内容和程序上都违反了《福建省城市房屋拆迁管理办法》的规定。

再次，指挥部没有按照《福建省城市房屋拆迁管理办法》的有关规定，在实施房屋拆迁之前，做好拆迁房屋的勘验丈量、评估和居住情况的登记；在与被拆迁人订立的安置补偿协议中，没有就安置用房面积、地点、搬迁过渡方式等安置补偿的基本内容作出规定；而且在拆迁范围内的拆迁安置问题未妥善解决之前，就采取砌围墙封闭道路等办法，这些行为都是违背法律法规的有关规定的。

2.本案被告实施的房屋拆迁之具体行政行为违法，法院是否应作出判令被告依法重新进行房屋拆迁补偿

《行政诉讼法》第五十四条规定，具体行政行为违法，法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。本案中，被告对福安市X路改造拓宽工程中对原告等人作出的房屋拆迁具体行政行为，是属于已经实际实施了的房屋拆迁行为，法院对案件经公开审理，确认被告的具体行政行为违法，但鉴于原告的房屋拆迁已经实施，对原告的安置补偿问题也随之实际发生，因而法院如果仅仅判决撤销被告的具体行政行为，对依法有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益的问题并不能实际解决。因此，根据《行政诉讼法》的上述规定和本案的实际情况，法院在判决确认被告的具体行政行为违法并予撤销的同时，应当判决被告依法重新对原告进行拆迁安置补偿。这样做，也才能达到通过行政诉讼给予行政相对人司法救济的目的。

3.人民法院在对本案作出判令被告重新进行房屋拆迁安置补偿的同时，是否应当对被告给付原告的临时安置补助费、搬家费等先行直接作出判决

《行政诉讼法》的立法宗旨，是保障公民的合法权益、维持和促进行政机关依法行使行政职权。本案中，由于被告在金山南路改造拓宽建设工程中，对原告等人实施房屋拆迁的具体行政行为违法，给原告的合法权益造成损害，因为原告在房屋拆除后的两年多，没有得到依法应该得到的任何安置补偿，使原告的生产、生活遭遇到很大的困难。为了及时解决原告生产、生活的实际困难，同时鉴于对临时安置补助费等标准也有了明确的规定，拆迁补偿就其性质而言，本来亦属于拆迁人与被拆迁人平等主体之间的民事法律关系，只是由于被告授权不具有拆迁主体资格的指挥部承担拆迁安置补偿责任，混淆了行政法律关系和民事法律关系的界限。因此，法院对本案判令被告重新进行安置补偿的同时，是否应当先行直接判决被告给付原告的临时安置协助费等补偿费用对此本案一、二审法院都采取肯定的态度。本案有必要，法院依法也可以就此类补偿费直接作出判决。因此，省高级法院二审终审判决：被告应在一个月内先行将临时安置补助费8250元，搬家费300元，给付原告；自1998年1月起至原告房屋拆迁安置补偿完毕，被告负责每月给付原告300元临时安置补助费。

需要指出的是，在本案审理过程中，有的意见认为，为了及时解决争议，保护被拆迁人的合法权益，法院应就各项安置补偿问题均予直接判决。这种意见没有被二审法院所采纳。这是鉴于房屋拆迁安置补偿，涉及许多方面的问题，如安置地点、安排用地、建房规划、安置补偿等诸多问题，不仅涉及的问题比较复杂，且也多是行政机关的行政职权范围的事项。因此，二审法院依照法律法规的有关规定，没有就各项安置补偿问题均予直接作出判决，而是只判令被告重新对原告进行拆迁安置补偿（临时安置补助费、搬家费等除外）。