治安行政管理行为法律规制研究

治安行政管理行为法律规制研究
李丹
 
摘  要：基本的社会安全和公共秩序是人们正常生产、生活的基础。公安机关依照法律的规定，对开锁业、旅馆业、废旧物品收购业等容易被违法犯罪分子利用从事非法活动的特种行业，公共场所，民用枪支弹药，爆炸危险物品进行管理，查禁赌博、毒品、淫秽物品的治安行政管理活动，是国家维护公共秩序和安全的基本手段。然而，当前治安行政管理行为，无论在指导思想，宗旨观念，还是执法手段、法律救济等方面，都或多或少地背离了民主与法治的基本轨道，而且还有逐步加剧的趋势。这不仅严重地妨害了社会公平正义的实现，还极大地侵犯了社会公众和公民个人的合法权益，必须对现行规范机制进行完善。笔者认为法治的最佳状态，是公共利益和私人合法权益的平衡。制度设计应当能够确保公安机关治安行政管理权得到有效行使，以维护社会公共利益，同时又能够有效规制公安机关治安行政管理权的行使，使其不致滥用以损害私人合法权益。基于探索这一良好机制的目的，笔者首先对公安机关治安行政管理行为进行研究，认为治安行政管理活动应当遵循自然公正的理念，无论从实体上还是从程序上，都应当依法进行，公正实施。对其活动的基本规律和应当坚持的基本原则进行阐述；然后在现行法律框架内，分别研究国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关这四个对行政权形成规制的主要机关，在依法规制治安行政管理行为所应当享有的权力、义务、责任，及所应遵循的程序、注意事项进行研究和分析，以期建立一种适合我国国情的规制治安行政管理行为的新机制。
关键词：治安行政管理行为  法律规制  公安机关
 
 
 
目  录
 
引    言... 4
一、治安行政管理行为法律规制有关概念的界定... 5
（一）治安行政管理行为的概念、范围及特点... 5
（二）治安行政管理行为法律规制的含义... 7
二、治安行政管理行为法律规制的必要性——治安行政管理行为存在的问题及其原因分析... 8
（一）公安机关治安行政管理行为存在的问题... 8
1、宗旨背离... 8
2、手段恣意... 9
3、监督不到位，救济乏力... 10
4、腐败盛行... 10
（二）存在问题的原因分析... 10
1、人们的法治思想基础还不牢固... 10
2、与法治相应的政治制度未能建立... 11
3、法治社会下各社会群体之间的权利义务规则还远未形成... 12
三、治安行政管理行为应坚持的基本原则... 12
（一）自然公正原则... 13
（二）依法进行治安行政管理的原则... 13
（三）比例原则... 14
（四）平等原则... 14
（五）正当程序原则... 14
（六）说明理由原则... 16
（七）信赖保护原则... 16
（八）责任原则... 16
四、国家权力机关对治安行政管理行为的规制... 17
（一）权力机关对行政规范性文件的监督... 17
1、权力机关是我国规范性文件违宪审查的当然主体... 18
2、应完善违宪审查的启动程序... 18
3、权力机关对规范性文件的审查和处理程序... 19
（二）权力机关对治安行政管理行为监督的方式和原则... 19
1、听取报告... 20
2、询问和质询... 20
3、检查和视察... 20
4、特定问题调查... 21
五、行政机关对治安行政管理行为的规制... 22
（一）本级公安机关对治安行政管理行为的监督... 22
（二）上级公安机关和上级人民政府对治安行政管理行为的监督... 23
1、审查工作报告... 24
2、检查... 24
3、督查... 24
（三）行政监察机关对治安行政管理行为的监督... 24
1、监察机关对治安行政管理违法违纪行为发现的渠道... 25
2、违法违纪案件的调查... 25
3、听证... 25
4、决定... 25
5、救济... 26
（四）行政复议机关对治安行政管理行为的监督... 26
六、审判机关对治安行政管理行为的规制... 27
七、检察机关对治安行政管理行为的规制... 28
结   语... 30
参考文献... 30
 
 
 
 
 
 
 
 
 

引    言  
笔者撰写本文的想法来源于对现实的思考。就此先从三个真实案例开始：
案例一：2005年春天，某县人大组织执法检查组对全县8个单位的行政执法情况进行检查，其中包括公安局治安大队。通过检查，检查组提出了治安大队在执法中存在的包括非公务员参与案件调查、罚款数额过低及不作为等13个突出问题，要求治安大队限期整改，并报告整改结果。
案例二：2008年，某县政府为了打开发展地方经济的突破口，开发建设了“玫瑰”一条街，允许各地商户到此经商。县政府下文：“任何行政机关未经该街管委会同意，不得入内检查收费” 。此文一下，各类美发厅、桑拿浴等娱乐店铺竞相开业。10月15日晚，县公安局开展执法统一行动，治安大队民警到此街突击检查，当场查获5起卖淫嫖娼案件，处罚10名违法人员。10月18日，县领导指示县纪委监察局到公安局查处到“玫瑰”街突击检查的执法民警。
案例三：2009年3月，某县城一位老者发现某饭店门口，多人正在殴打一名乞丐，上前制止未果。便打110报警，派出所出警民警发现是一名乞丐，对打人者便未做任何处理。老者不服，多次到公安机关、纪检监察部门交涉。后听人说检察院专管行政违法，便到县检察院反渎局举报。反渎局认为检察机关只负责公务员犯罪行为，对行政违法行为无权监督，不予受理。
在以上案例中，我一直困惑：
1、人大的监督和行政机关的监督有什么区别，人大监督应当如何定位，应否以具体执法活动为监督对象，能否要求治安管理部门限期整改执法问题并上报整改报告？
2、县政府的文件能否对行政机关的法定职能进行限制？能否处理依法查处违法行为但却与政府文件相驳的执法行为？政府对公安治安行政管理部门的监督应当遵守什么样的原则和规则？
3、对于当事人不要求查处的公安治安行政管理违法行为，其他人能否举报和要求查处？检察机关有无权力对治安行政管理违法行为进行监督？
当然，各监督部门对治安行政管理行为监督存在的问题还有很多，此处无法一一列举。虽然治安行政管理活动作为国家维护社会公共秩序和安全的基本手段，具有十分悠久的历史，也发挥了十分重要的作用。但是，法治国的基本理念和原则要求，对治安行政管理行为进行监督已不容质疑。只是不同时代和不同国家出于本国、本地文化和传统的差异，治安行政管理行为也存在很大的不同，监督方式和程序也是千差万别。在欧美等发达的资本主义国家，由于公众维权意识较强，监督机关并不太注重对不良行政的纠察，而是更强调对权利的“救济”。行政机关的行为，只要不对权利造成损害，大多可以以满足行政目的为必要。但是，当行政机关的违法行为侵犯了公民的合法权益，则国家必须给予充分的救济。而我国则不同，我国法律传统是以权力为本位的，治安行政管理行为通常以权力要求为目标，所以才更强调事前的监督。但是其基本的职能有共同之处，都以防止治安行政管理权的滥用为手段，从而实现维护正常的社会治安秩序，保护社会公众的合法权益的目的。我认为这两种方式不存在优劣对错之分。无论采取哪种方式，只要以人民主权为逻辑起点，以分权原则和依法定程序监督为主要手段，以公平正义为根本目标，这两种方式具有异曲同工之妙，均可收到良好的效果。当前我国正处于社会转型时期，社会公众要求公安机关治安行政管理活动必须为人民服务，受人民控制。宪法设计了各种制度来监督治安行政管理权的行使，但这种权力的行使还存在许多问题，监督效果并不理想。完善治安行政管理行为法律规制制度，对于法治社会建设，促进治安行政管理权的依法有效行使，维护社会秩序，保护人民群众合法权益具有重要意义。为此，笔者将治安行政管理行为的法律规制定义为国家运用法律手段，对治安行政管理行为进行规范和控制，以确保公安机关在治安行政管理活动中不懈怠、不越位，使公共利益和公民个人利益都能得以很好实现的法律制度。笔者试图通过考察治安行政管理行为的运行机制和存在问题，以法治视角探讨治安行政管理行为应坚持的基本原则，对当前治安行政管理监督制约机制进行整合，从而建立一种适合我国国情的规制治安行政管理行为的新机制。
一、治安行政管理行为法律规制有关概念的界定
概念是研究分析的基本工具。对治安行政管理行为的法律规制进行研究，必须理清有关概念的内涵和关系。
（一）治安行政管理行为的概念、范围及特点
对于一个专业术语概念涵义的认识不能仅限于其字面含义，必须从其所处的环境中来把握。治安行政管理行为，是公安机关所承担的刑事侦查、交通管理、治安管理三大业务中的治安管理职能中，为了实现治安行政管理目标而要求治安行政管理相对人为或不为一定行为的活动。对于这一概念的准确定义，并没有权威性的一致认识。分析专家学者的意见，基本可分为两类：第一种观点，认为治安行政管理就是治安管理。持这种观点的学者认为治安行政管理是公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保证社会生活正常进行的行政管理活动（[1]）。另一种观点认为，治安行政管理不同于治安管理。如王均平教授认为治安行政管理是指警察机关遵循国家的治安行政法律、法规，根据社会公众的公共安全需要，生产并向国家和社会公众供给治安行政产品的社会治安管理活动。而治安管理则是指警察机关及社会治安综合治理机构合理配置和利用国家及社会的治安资源，以国家和社会公众的公共安全需求为导向，依据国家公共安全政府和法律、法规，生产力并向国家和社会公众供给治安产品的社会管理活动。（[2]）以上两种观点有很大的区别，前者是从计划经济体制下对治安行政管理行为的界定，后者着重从市场经济角度对治安行政管理行为进行考察。但二者也有共同点，即都是从管理学角度对治安行政管理行为进行的区分。而本文着重从法学角度对治安行政管理行为进行研究，故认为：治安行政管理行为，是指公安机关依照法律的规定，对特种行业、公共场所、民用枪支弹药、爆炸危险物品进行管理，查禁赌博、毒品、淫秽物品，以维护社会治安秩序的行政执法活动，是公安机关依法作出的治安行政管理法律行为。
但是，治安行政管理的范围和内容并非一成不变，而是随着经济、社会及科学技术的发展，特别是治安形势的变化和公安工作的需要，而不断发展、变化的。就如行政权在二战后迅速扩张一样，治安行政管理权也在不断扩张。但是，这并意味着治安行政管理权没有一个范围限制。相反，在一个特定时期，治安行政管理的范围又有一定的确定性。根据《人民警察法》和公安部关于职务分工的规定，目前公安机关治安行政管理的范围主要包括以下几类：
一是对公共治安秩序的管理。包括公共繁华场所的治安行政管理，重点复杂地区的管理，大型活动安全保卫的管理等；二是对容易被利用从事违法犯罪活动的特种行业，如开锁业、旅馆业、废旧物品收购业等的管理；三是对违禁、危险物品的管理；四是户口管理，包括常住户口管理、暂住户口管理等；五是对社会治安防范的监督指导。
从理论和实践中看，治安行政管理行为具有以下特点：
1、治安行政管理行为的主体是公安机关。治安行政管理行为是公安机关履行法定职责而作出的具体行政行为，是维护社会治安秩序，确保公众安全的具体行政行为。治安行政管理行为只能由公安机关行使。其他任何机关和个人，包括综合治理部门在内，都不能成为治安行政管理行为的主体，这是法治的基本要求。而且公安机关的人民警察只有经过法律的授权或者经过公安机关授权，才能以公安机关的名义从事治安行政管理活动。否则，治安行政管理行为的效力将受到质疑。
2、治安行政管理的目的是维护社会治安秩序。治安行政管理的行政目的主要是通过维护社会治安秩序，保障社会生活的正常进行。这是治安行政管理行为存在的基础和前提。国家存在的价值，在于它能够使无序的社会变得有序。越是社会的高级阶段，对社会秩序的要求越高，国家所承担的治安行政管理任务也就越重。公安机关，正是这一价值的执行者，它通过自己强有力的措施，维护社会治安秩序，给人们的生活创造安定的环境和条件，从而为社会发展提供保障。
3、治安行政管理行为必须依法进行。法治社会，拒绝行政机关的恣意和妄为，而对行政机关实现行政目的的行为和手段予以限制。治安行政管理行为，是一项具体行政行为，按照法治“法律保留”和“法律优先”的原则进行，在内容、范围、方法、手段、程序等各个方面，都应当遵循相应的法律规范，依法进行。
4、治安行政管理行为具有广泛性和复杂性。治安行政管理的范围极其广泛，涉及社会生活的方方面面。既有对人的管理，又有对物的控制；既有对场所、行业、地域的管理，又有对治安案件、治安事件、治安灾害事故的预防和查处。对人的管理，包括出生时的户口登记，身份证件的签发管理，户口迁移，死亡时的注销，以及社会成员中危害治安秩序的各种特定人员如违反治安行政管理的人、有违法犯罪嫌疑的人、妨害社会管理秩序的人、乞讨人员、脱离监护范围的精神病人等的管理。对物的管理，包括危险物品如枪支弹药、民用爆炸物品、管制器具、剧毒物品、放射物品等的生产、销售、储存、运输、使用、销毁等的管理，对危害性严重的违禁品如淫秽物品、毒品以及封建迷信用品、赌博用具等的管理，还有对测量标志、通信、消防、交通、电力等公用设施的管理等。对场所的管理，主要包括容易发生治安问题的场所、地域的管理。这些活动，由于涉及人多，事杂，确定性差，可预测性不强，很难进行主动管理和控制，治安行政管理的难度非常大。
（二）治安行政管理行为法律规制的含义
“法律优先”和“法律保留”是大陆法系国家对行政行为的基本要求。治安行政管理行为必须依法进行，已成为我国行政法治的基本理念。然而，治安行政管理的复杂性和紧急性，使法律在对治安行政管理行为进行事前规制时显得力不从心，而且收效甚微，从而不得不赋予治安行政管理部门极大的自由裁量权。然而，赋予自由裁量权，并不等于治安行政管理部门可以不受任何约束。相反，越是法律无法事前规范的行政行为，越需要更严格、更具时效性的法律监督和法律制约。而且当前，我国治安行政管理行为中存在着许多迫切解决的问题。所以，对治安行政管理行为进行法律规制不仅十分必要，而且十分紧迫。笔者认为，对治安行政管理行为进行法律规制，是指通过事前制定规范性法律文件，事中加强对治安行政管理行为的监督，事后实现对行政相对人的救济等多种手段并用，确保治安行政管理行为依法实施，实现保护人民群众合法权益的法律目的。具体地说，事前规制，是指国家立法机关和行政机关通过加强治安行政管理行为的研究，掌握其运行规律，制定既能实现治安行政管理需要，实现社会秩序的维护，又能有效约束治安行政管理自由裁量权的滥用，保护人民群众的合法权益的法律、法规、规章和规范性法律文件。事中规制，又称为事中控制，既通过专门手段，加强对执法行为的监督，确保执法活动严格依法进行。事后规制，是指通过行政复议、行政诉讼、行政监察等手段，撤销治安行政管理违法行为的法律效力，或对治安行政管理违法行为进行查处，追究有关责任人的责任，对受损害的相对人予以救济，达到遏制和预防违法行为的目的。
二、治安行政管理行为法律规制的必要性——治安行政管理行为存在的问题及其原因分析
当前我国的治安行政管理体制，是中华人民共和国成立后，学习借鉴苏联模式而建立起来的。是以计划经济为基础，以政府管理方便为主导的管理模式。但是，这种管理体制的经济基础，自1978年后，随着我国改革开放的深化，社会经济形式的转型，已经逐渐不存在了。特别是进入二十一世纪，市场经济已经成为我国经济的主要模式，人们的思想观念也发生了巨大变化。特别是依法治国原则的确立，对于我国治安行政管理行为产生了深刻的影响。权力依法行使、自觉接受监督的思想，已深入治安行政管理部门每个民警的心中。但是，旧有模式的惯性仍然存在，一些民警的思想还不能跟上时代的变化，执法规范化制度的建立也需要较长的时间，所以治安行政管理中暴露出来了大量的问题，有些问题已经成为社会发展的桎梏，必须认真总结，深刻剖析，为制度完善提供依据。
（一）公安机关治安行政管理行为存在的问题
公安机关在治安行政管理活动中存在的问题主要体现在思想观念上，管理手段上，救济方式上，以及由此所引发的管理人员贪污受贿等腐化行为，在社会上产生了恶劣的影响，不仅败坏了社会风气，而且降低了政府的公信力，甚至有可能动摇党的执政根基。
1、宗旨背离
市场经济是一种以追求自身利益最大化为目标的利已经济，与这种经济相适应的思想观念是利已主义的。市场经济，正是利用了人类这一利已本性，从而产生了人类有史以来最伟大的生产力，推动了社会突飞猛进的发展。在市场经济中，追求个人利益是天经地义的，每个人都可以尽已所能，努力争取自己的权力，实现自身的利益。这与计划经济体制下的利他主义思想是截然不同的，甚至是根本对立的。但是，如果放任利已主义恣意发展而不加限制，那么人类势必重返原始社会那种弱肉强食的自然状态，对整个人类发展是有害而无利的。政府是遏制这种野蛮状态，引导人类走向文明的使者，公务员就是承担这一重任，维护社会公平正义，实现社会文明的天使。在当前我国由计划经济向市场经济过渡的阶段，这种旧的以计划经济为基础的政治体制下，一部分道德水准低下的市场经济人利用计划经济人的利他主义思想，运用非法手段，大肆掠夺财富。这种现象导致了社会人的跟风，导致拜金主义盛行，唯我主义猖獗。我国市场经济体制下的政府有效管理模式还未形成，公务员对自己所承担职能的角色定位还不准确。这种风气进入到公务员队伍，最终进入公安队伍，导致部分民警唯利是图，对自己有利的事，不顾政策和法律，胡作非为。对自己不利的事，松松垮垮，推诿扯皮，甚至顶风不办。这些民警完全忘记了自己是一名公务员，应当以公共利益作为自己工作的唯一目标，应当致力于维护公共福祉。这部分人把公共职位当作了自己私家谋利的资本，利用公权力来获取个人最大利益成为了其最高宗旨。在这种思想的指导下，为人民服务、公共利益都成为了其谋取私利的借口，手段之恣意，监督之无力，腐败之盛行，也就成了他们的自然逻辑。
2、手段恣意
在思想观念不端正的情况下，随之而来的是执法手段的滥用。为了捞取各种经济利益和各种“好处”，一些民警用尽各种手段，合法的，非法的，甚至是灭绝人性的手段都可以使用。一是执法民警态度蛮横，说话粗暴，甚至刁难、辱骂群众，无视基本人权。这类现象在户政管理、出入境管理和车辆管理等窗口单位民警中较为突出。他们乐于受理那些手续齐全的申请，对于手续略有问题的，或群众不明白，需要向他们询问时，他们要么以一种鄙夷的眼光、冷漠的态度对待群众，要么不予理睬或恶语相伤。这成为窗口部门众所周知的职业病。二是执法不公，随意偏袒。对于需要回避的案件，不是主动提出回避请求，而是刻意隐瞒，利用职权，为一方当事人谋取不正当利益，以换取自己经济或其他方面的好处。或者权力寻租，故意与一些不法人员相勾结，收受贿赂，循私枉法，滥用自由裁量权，包庇纵容违法犯罪人员。三是失职渎职，执法犯法。对于自己的职责，不是积极、善意，妥善履行，而是不履行、不正确履行，或者对不属于自己职责的行为，胡乱作为，损害公民的合法权益。不履行职责的行为，常见的包括，有警不接，接警不出警，应当检查的不检查，应当监管的不监管，应当查处的不查处，以致于违法行为横行，人民群众的正常生活秩序没有保障。不正确履行职责，包括出警不及时，处警不妥当，检查、监管、查处不力，甚至睁一只眼闭一只眼，故意放纵违法犯罪行为。乱作为包括本不属于自己的职责，为了谋取非法利益，或利用群众法律知识的匮乏，欺骗、恐吓群众，甚至利用职权欺压良善。
3、监督不到位，救济乏力
由于警力紧张，机制不健全等多方面的原因，在治安行政管理过程中，缺乏对执法民警有效的外部监督控制，权力极易滥用。而且，当人们的权利受到治安行政管理行为侵害而寻求救济时，法定救济部门要么不受理，要么推诿扯皮，处理不及时，要么与治安行政管理部门沆瀣一气，无视群众利益。救济无力，公众的合理诉求不能得到及时处置、合理引导，必然导致民怨积压，警民关系恶化。
4、腐败盛行
权力是滋生腐败的土壤，缺乏有效外在监督，更无异于为其施肥浇水。现阶段，治安行政管理行为中的腐败行为十分猖獗，人民群众怨声载道。治安行政管理活动中的腐败行为不仅体现为民警个人吃拿卡要，索贿受贿，而且体现在一些公安机关为了部门小团体利益，利用职权搞创收，规定罚款指标，导致民警为了完成罚款指标而不惜牺牲法律的公平正义，热衷于抓赌抓嫖，甚至以罚款代替刑罚，或者要求被害方承担办案费用。使本应代表正义的公权力机关、公职人员丧失了正义准则，也就失去了公众的信任，失去了民心，甚而使政府和公众对立起来。
（二）存在问题的原因分析
民主与法治是至今为止，人类社会最理想的国家管理模式。我国自1995年确立依法治国的基本方略，在社会建设中已取得了突出成绩。但是，法治社会的建立并非一朝一夕之功，它需要深厚的经济基础和成熟的思想观念，是人们需要经过长期社会实践积累的产物。分析当前我国治安行政管理存在的问题，也是社会转型期的必然。主要体现在以下几点：
1、人们的法治思想基础还不牢固
自1978年拨乱反正以来，我国逐渐走向了改革开放的道路，计划经济逐渐向市场经济过渡，人们的思想观念也由单一的马克思列宁主义毛泽东思想，向多元化的思想并存的社会状态改变。特别是“利已”思想将逐渐在社会经济人群中占据主导地位。在我国，人们长期以来，对利己思想持一种抵制态度。其实，“利已”与“利他”思想本身并没有优劣之分，市场经济之所以有如此巨大的生命力，正是利用了人性“利已”这一特点。人们在充分追求自身利益的同时，推动了生产力的巨大进步，促进了社会的迅速发展。我们国家存在问题的原因，恰恰正是旧的政治体制这一上层建筑和市场经济这一经济基础在对人性的利用上存在巨大矛盾造成的。市场经济努力张扬人的“利已”本性，充分利用利已本性，从而最终实现利他（整个人类公共利益）的社会效果；而旧的政治体制，要求人努力压仰“利已”人性，张扬“利他性”。而社会人不可能在同一社会中准确区分这种矛盾，并完美地实现人性的瞬间变换。所以，社会问题就突显出来。其实，“利已”与“利他”，这两类不同性质的人性往往并存在于同一个体之中，没有任何一个人是只存在利已心或仅存在利他心。在通常情况下，人们对待越是亲近的人，越容易激发人的利他心，而对关系相对疏远的人，利已心就越占据支配地位。我国传统社会是熟人社会，人们接触的多是具有血缘、婚姻或朋友等关系密切的人，利他心在社会中占据主导地位就合乎情理，旧有的社会政治制度也是基于这一思想基础而建立起来的。而在西方起源的市场经济则不同，他是人们在追求自身物质和精神利益的驱动下，淡化了亲属关系，而代之以普通人际关系为假设的效益对等化，人际关系平等化，利益关系法律化。政治制度也应当适应人们的这一心理变化，主动转变政治模式，充分利用人们的利已心，在人们实现自我价值的过程中，最终达到公共利益得以维护的目的。而我们国家，由于政治制度相对经济基础的滞后性，这一转变还远未完成。
2、与法治相应的政治制度未能建立
市场经济催生民主政治，民主政治诞生高效政府。与市场经济相应的政府管理体制应当是高效、便民和廉洁的，这样才能最大限度地降低交易成本，促进社会良性发展。但是，中国改革开放三十多年来，虽然经济发生了天翻地覆的变化，人们的思想也得到很大的解放。但是，政府管理社会的体制、机制却几乎没有变化。这种旧的、与市场经济不相适应的管理体制，一方面势必阻碍经济的发展，另一方面，也必然引起社会的强烈反对。这种不适应体现在：一是人口的流动性，要求以动态的人员管理体制代替静态的地域管理体制。但政府却迟迟未能出台适合中国国情的动态管理方案。这不仅使人口管理变得无效或不可能，也极大地增加了人口流动的成本。而且，作为基础手段的人口管理不到位，其他的社会管理措施也达不到预期的效果。二是特种行业、民用枪支弹药、爆炸物品的传统管理措施，与市场经济条件下人们的趋利性相冲突。由于管理人员的管理活动已经与理念相驳，不仅管理活动受到了行业的抵触，而且管理人员本身也从思想深处不愿进行这种与民意相驳的管理活动。三是对黄赌毒等违法犯罪行为的查禁活动难度大。虽然，按照传统观念，这几种活动都应当绝对禁止，但是市场经济条件下人们的思想观念的多样化，文化生活的极大丰富，对这些行为的抵触情绪也相对减弱，甚至有相当一部分人认为这些都属于人们的自由范畴，并不侵犯他人的合法权益，不应当禁止。由于缺乏公众的监督，公安机关的查禁活动就失去了基础，甚至还有人为这些人员通风报信，帮助他们逃避打击。四是对公共场所的管理，群体性事件的处置，都与人们的现实观念冲突，从而导致管理、处置难度的加大，导致公众对政府行为的抵触。特别是对游行示威的管理。虽然宪法赋予了公民游行示威的权利，国家也制定了《游行示威法》，但游行示威的审批难度之大，几乎使公民的这项权利化为乌有。人们的情绪得不到合理释放，必然会迁怒于政府，从而产生大量不安定因素。
3、法治社会下各社会群体之间的权利义务规则还远未形成
法治社会的确立，绝不是制定几部法律就能够实现的。它是一整套社会观念、行为模式、国家制度的综合体。欧洲法治社会的确立，是在市场经济形成过程中，经过相当长一段时间，从政府到公众，对法律的狂热追求来逐步建立的。我们国家，没有经过经济的自由竞争阶段，或者说自由竞争很不充分的情况下，就进入了垄断经济阶段，人们的自由竞争理念未能形成，关于市场经济条件下，交易人的权利义务意识还相当模糊，政府法治基本制度还未形成。特别是政府在法治社会中应承担的角色和责任定位不准的情况下，法治社会不可能很好的确立，社会基本的公平正义不能得到很好地维护，政府存在的正当性必然受到公众的质疑。具体到治安行政管理活动中，涉及到公安机关与行政相对人、公安机关与其公务员、社会公众与治安行政管理对象之间等众多的权利义务关系，公安机关、公务员、社会公众、治安行政管理相对人对自己在法治社会中的权利义务认识不清，履行义务不到位，责任承担不主动及时，从而造成“弱肉强食”的混沌局面，社会治安秩序不可能得到有效维护。
从以上分析可以看出,建立健全有关体制、机制，加强对治安行政管理行为的法律规制，不仅非常必要，而且十分紧迫。
三、治安行政管理行为应坚持的基本原则
对治安行政管理行为的法律规制，应当以治安行政管理行为的本质属性和规律为基础，坚持规范而不干预、到位而不越位的基本准则。因此，对治安行政管理行为应当坚持的基本原则进行研究，对于探讨对其法律规制具有重要意义。而治安行政管理部门也应当以法治国为基本行为理念，准确把握自己的角色定位，正确依法履行职责，主动接受有关部门的监督。同时，治安行政管理行为应当坚持的原则既是指导治安行政管理执法活动的基本准则，也是法律监督部门对治安行政管理行为进行监督的法理依据。按照我国法律规定和现代法治精神，笔者认为我国治安行政管理行为至少应当遵守以下基本原则：
（一）自然公正原则
这一原则源于英国普通法，后来被引入行政法，被广泛应用于各个领域，并衍生出无数个行政法的原则。可以毫不夸张地认为，它是行政法的灵魂，是其他原则的基础。其他原则的含义如果不以自然公正原则为统领就根据无法或无法正确确定和解释。它的含义极其抽象，抽象得以至于无法用语言来说明。一般认为，它是指一个理性人在特定案件条件下应当把握的公正性标准（[3]），包括两项主要规则：一是反对偏私的规则；二是获得公平听证的权利。这一原则的含义，用Lord Hewarte的名言可以得到恰当的表示，即“公正不仅应当实现，而且应当让人明明白白地、不容置疑地看到其实现。”公安机关治安行政管理行为贯彻这一原则，我认为应当做到以下几点：一是应当公正、妥善地行使法律授予的权力。既要尽职尽责，妥善履行职务，还要勤勉谨慎，严防滥用权力。不履行或履行职责不符合法律要求，是失职，要承担法律责任；滥用职权，侵害公民及公众的合法权益，同样是失职，也要承担法律责任。公安机关治安行政管理活动应当时刻牢记这一使命，毫不懈怠地揣摩、追逐社会或公众的普遍和公正观念，并努力使其得以实现。这是一项实体性的要求。二是有义务证明自己是在正当地行使权力。公安机关治安行政管理不仅要恰当地行使权力，而且还要能够向公众证明自己在公正地行使权力，不存在任何偏私。如果公安机关不能证明这一点，就可以认为违反了程序上的自然公正原则。这项原则，在英国被认为是如此“自然”，不容质疑，即使没有法律明文规定也不应当受到忽视。
（二）依法进行治安行政管理的原则
治安行政管理权的行使必须依照法律规定的内容和程序进行。违背法律行使权力应当承担相应的法律责任。通常认为，行政权依法行使包含两项内容，即法律优先和法律保留。法律优先即从事治安行政管理行为不得与法律相冲突。在不违背法律的明文规定和法律精神的前提下，公安机关治安行政管理活动可以采取自己认为合适的行为。法律保留，是指公安机关治安行政管理活动必须有法律的依据。在没有法律授权的情况下，治安行政管理活动不能得到法律的支持，甚至要承担相应的法律责任。法律保留对治安行政管理活动的要求更加严格。但是，公安机关治安行政管理执行的法律涉及多个法律部门，不仅包括行政法，而且还包括宪法、刑法、经济法等。按照一般的理解，法律的授权包括法律授予一定的职能、履行职能所应坚持的原则、相应的权力、必要的措施等，但由于我国法制还不是十分健全，而治安行政管理活动涉及范围广，情况复杂，瞬息万变，法律也不可能处处都作出规定。所以公安机关治安行政管理有着巨大的自由裁量权。自由裁量权的行使必须秉承法律的基本精神，努力实现法律想要实现的目的，使公共利益和公民个人利益达到平衡，树立政府的权威。
（三）比例原则
比例原则是对公安机关在治安行政管理措施选择上的要求。具体包括以下几项内容：一是在治安行政管理活动中采取的措施要实现的公共利益与可能损害的公民个人利益进行比较，只有在确保要实现的公共利益大于可能损害的公民利益时，治安行政管理措施才能实施。二是在能够实现治安行政管理目标的可供选择的多种方案中，要选择合法且成本最小、收益最大且对相对人权利损害较小的方案。当然治安行政管理活动多数具有紧急性，往往没有太多的时间让公安机关对多种治安行政管理方案进行精心的选择。也不可能对公安机关提出过于苛刻的要求。只要在当时当场，对于一个合格的治安行政管理人员来说，没有明显的可供选择的更佳方案，治安行政管理人员又没有滥用职权的主观嫌疑，即认为治安行政管理活动符合比例原则。但是，如果治安行政管理人员有滥用职权的故意或重大过失，且对公共利益或公民个人利益造成了巨大损害，通常要接受法律监督和审查，可能要承担相应的法律责任。
（四）平等原则
平等原则是指一切公民、组织和单位，在法律面前人人平等。平等原则一方面要求公安机关在治安行政管理活动中处理公民之间的利益冲突时，要把利益冲突的公民放在同等的法律地位上，公平对待，不能偏袒任何一方。更重要的是在处理涉及公共利益与公民个人利益的案件时，要把这两种利益放在同等的法律地位上。公共利益与公民个人利益同样重要，二者都各有自己的活动领域和实现方法，既不能为了维护公共利益，而损害公民个人的合法权益；更不能牺牲公共利益，而百般满足个别人的无理要求。但是，平等不是绝对的，不是权利义务的绝对相同，而仅是公安机关治安行政管理主观态度的平等、给予当事各方机会的平等。
（五）正当程序原则
所有的行政权力均应当公正的行使，治安行政管理权也不例外，这是公众按照通常理念对行政权力行使的最一般的要求。公安机关在治安行政管理活动中有义务贯彻这一原则。为此，公安机关在治安行政管理活动中不仅应当遵守法律明文规定的程序，而且还应当将自然公正原则作为法定程序的补充，即坚持正当程序原则。正当程序，是指行政机关公正行使权力所必需的程序。正当程序原则源于英国的自然公正原则，美国引进后发展为正当程序原则。二者的内容和要求基本一致。20世纪中期以后，这一原则在世界许多国家得到确立和广泛适用。在此仅借英国自然公正原则作为阐述其内容的根据。
在英国自然公正原则在程序上核心的“最低限度的标准”包括三项内容（[4]）：一是由一个没有偏私的裁判机构裁定的权利；二是告知其本人被指控的罪过的权利；三是对这些指控所作的答辩被听取的权力。而在具体案件中还应当视案件的情况确定必要的程序。例如，英国地方当局在关闭学校或者居民所居住的地方当局的房屋的案件中，作出关闭的决定前，必须咨询学生家长或者在住居民的意见，并且做到：首先，咨询必须在提议的形成阶段进行；其次，必须提供足够的决定的理由，以便相对方进行明智的考虑并提出相应的对策；其三，必须提供足够的考虑对策的时间；其四，咨询所获得的意见必须真诚的予以考虑（[5]），而绝不只是作出听证或咨询的样子，实际上却是闭目塞听。
著名行政法学者龚祥瑞教授和王名扬教授将英美法上的“自然正义”和“正当程序”（[6]）理论引入到我国，但立法和实务界对这一原则的认识和接受经历了相当长的时期。我国《行政诉讼法》确立了“违反法定程序”的司法审查标准，《行政处罚法》规定行政处罚依照法定程序实施，违反法定程序无效的原则，而且分别对简易程序、一般程序和听证程序作了规定。但是这些程序仍不能满足使行政机关正当行使权力的需要。我国司法判决书很长时间也没有突破制定法对程序的要求，一直到1998年的田永诉北京科技大学案中才在判决的理由中公开使用正当程序原则（[7]）。当前实务和学界也都基本接受了这一原则，法院的判决也多次引用正当程序原则作为认定行政行为违法的依据。我国学者通常将正当程序原则解释为以下三方面的内容（[8]）：一是自己不做自己的法官。即行政机关及其工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己的利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避。还包括，任何一方不得背着另一方与法官单独接触，法官应当对各方的意见都给予充分考虑。二是说明理由。行政机关做出任何行政行为，特别是做出对行政相对人不利的行政行为，除非有法定保密的要求，都必须说明理由。三是听取陈述和申辩。行政机关做出任何行政行为，特别是做出对行政相对人不利的行政行为，案件的当事人都应当有机会充分了解对自己的指控，陈述自己的意见，并就案件的事实和法律适用提出自己的意见。
（六）说明理由原则
行政决定是否需要说明理由，是法治与独裁的界限，是良好行政最重要的原则之一。《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”但是对于行政决定需要说明理由没有规定。即使按照英国普通法原则，行政机关也没有说明理由的义务，但是在许多情况下，立法要求说明理由，且在没有立法规定的情况下，法院也常常要求行政机关说明理由。因为，正当性原则，要求在行政决定影响了个人的权利和利益时，行政机关要说明理由。我国行政法已经接受了这一原则，《行政诉讼法》第54条关于对“滥用职权”和“显失公正”的行政行为，人民法院可以判决撤销或变更的规定，已经蕴涵着要求行政主体说明行政行为的正当性理由（[9]）。但我认为，说明理由不仅说明行政决定的事实根据和法律依据，而且要说明当事人申辩的采纳情况及理由等。
（七）信赖保护原则
信赖保护原则是指公安机关在治安行政管理活动中应当信守承诺，不得随意变更，不得反复无常。其基本要求，一是治安行政管理活动中的具体行政行为一经作出，非有法定事由和法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力或公定力；二是公安机关撤销或改变其违法作出的治安管理行政行为，如果不是因相对人过错造成的，要对相对人因此受到的损失加以赔偿。三是公安机关对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销或改变这种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益；四是公安机关行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或改变已经作出的行政行为，但这种改变需利益最大化。
（八）责任原则
责任原则是指公安机关治安行政管理部门和从事治安行政管理活动的民警必须对自己所实施的管理行为承担责任，不允许只实施管理活动，却对自己的行为不承担责任的状态存在。有职必有权，用权受监督，违法必追责，是法治的根本要求。对违法行为追究责任，也是确保行政权力得到公正行使的必要保障。公安机关治安行政管理活动承担的法律责任包括宪法责任、国家赔偿责任。宪法责任是按照宪法性法律，包括宪法、组织法等法律的有关要求所应承担的责任。从事治安行政管理的民警通常要承担行政责任和行政处分，包括在国家对其违法行为承担行政赔偿责任后，根据过错对其所采取的追偿措施。
四、国家权力机关对治安行政管理行为的规制
“法律优先”和“法律保留”是法治社会对行政机关行政行为的基本要求。公安机关从事治安行政管理行为也不能例外。同时，我国《宪法》第61条、第67条分别规定了全国人民代表大会及其常务委员会有权对宪法的实施进行监督；第99条规定了地方各级人民代表大会在本行政区域内负责保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。第104条规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。由此可以看出，各级国家权力机关有权监督公安机关的治安行政管理行为。从世界法治发达国家的情况看，国家权力机关对治安行政管理行为的制约是宏观的，主要是通过弹劾从事违法行为的公安机关的领导人来实现的。但是，从我国当前权力机关法律监督的现状看，公安机关治安行政管理行为有法不依，或者不严格依法办事的现象十分严重，而且权力机关对治安行政管理部门的监督也是无力的，或者说这种监督职权，权力机关并未很好的行使。权力机关职能萎缩，直接破坏了我国法律社会的建设。存在这些问题的原因，既有我国权力机关制定的法律、地方性法规和规范性文件对权利义务设置不合理，质量不高，可执行性不强的因素，也有治安行政管理部门受利益驱动，有意或无意不执行法律的因素，更有各种监督制约机制不健全，对行政机关的监督制约不力的因素。为此，笔者认为权力机关应当从对治安行政管理部门出台的行政规范性文件加强违宪审查和对治安行政管理执法行为加强监督两个方面进行。
（一）权力机关对行政规范性文件的监督
宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。任何法律、行政法规、地方性法规、规章及各类规范性文件不得与宪法相抵触。我国依法治国方略要求各项治安行政管理活动必须有法律的依据，在没有法律、法规的领域，特别是关于治安行政管理活动的程序要求，公安机关对治安行政管理工作也有必要出台一些规范性文件，对管理活动进行规范。如果这些文件侵犯了公民的合法权益，理应受到合宪性审查。
1、权力机关是我国规范性文件违宪审查的当然主体
即哪些机关负责对公安机关出台的治安行政管理规范性文件进行违宪性审查。欧美等发达国家大多由宪法法院、宪法委员会或由法院承担国家的违宪审查职责。我国没有专门的违宪审查机关。根据《立法法》第90条的规定，全国人民代表大会常务委员会应当负责对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的违宪审查，这是基于宪法赋予国家权力机关维护国家法制统一的职能。尽管我国没有法律明文规定国家权力机关有权对规范性文件进行审查，但是我认为基于监督宪法实施，维护国家法制统一的这一概括性授权，各级人大常委会已经拥有了对规范性文件进行违法审查的职权。同时，基于我国人民代表大会制的政体，对各级人大常委会承担起本级及下级人大及其常委会、政府及其成员单位出台的规范性文件的合宪性、合法性审查任务，是合适而恰当的。因为，首先，人大常委会是各级人大的常设机构，有职责、能力和条件承担这一任务。其次，人大常委会是民意机构，能够集中民意，准确理解法律，对法律原则和规则的合法性、合理性作出判断。其三，其只对选民负责，具有很强的独立性，能够确保法律公正。其四，在权力行使上与现行法律体制不冲突。但是，其对上级机关，如上级人大常委会，上级人民政府出台的规范性文件无权审查、改变和撤销。而且，这与《立法法》第92条并不矛盾，因为权力机关对规范性文件的审查权并不必然剥夺上级行政机关对规范性文件的撤销权。
2、应完善违宪审查的启动程序
即哪些组织或个人有权力启动合宪性审查程序。目前，我国地方人大还没有违宪审查权，所以也不会有违宪审查的启动程序。但我国这方面的立法思想是早已存在的。从我国《立法法》第90条、第91条规定的立法精神来看，同级政府、法院、检察院和下级人大常委会，同级人大各专门委员会应有权对规范性文件提出违宪审查的要求；而其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民也应有提出违宪审查的建议权。在现实中，虽然同级人民政府是治安行政管理主管部门——公安机关的直接上级领导，但也并不意味着有权直接对公安机关出台的治安行政管理规范性文件予以直接撤销和废止的权力。因为，无论是国外所谓三权分立，还是我国权力分工和制约，都是以权力分配为基础的，行政机关的权力一旦经法律授予，即具有法律约束力。行政机关在法定的权限内，依照法律规定的程序和内容作出的管理社会的决定，任何机关和个人都必须尊重。即使该决定侵犯了个别人的合法权益，或者存在违法或不合理的地方，也应当通过法定的机关，按照法定的程序，来撤销或否定他的效力。而不允许违背权力分立或分工的原则，直接干预行政机关行使职权。为此，法律违宪审查的启动，必须由有权机关提起违宪审查请求。我认为，鉴于我国原来没有违宪审查制度，可以先向一部分组织或个人开放违宪审查权。如授权给法院、检察院、下级人大常委会、有关政府组织或与受到行政机关依照需审查的规范性文件作出具体行政行为有直接利害关系的公民违宪审查提起权。
3、权力机关对规范性文件的审查和处理程序
按照《立法法》的精神，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查，分为事先审批和事后审查两种方式。对于需要经过批准才能生效的，由审查机关对其合宪性进行事先审查；对于需要备案的，进行事后审查。但是，治安行政管理规范性文件通常不向人大常委会备案，更无须常委会审批。对于这类规范性文件通常进行事后审查。当权力机关接到有关单位和个人要求审查的动议时，就要启动审查程序。人大常委会对规范性文件是否超越权限、是否违反上位法的规定、规范性文件之间是否不一致，对权利义务的设定是否适当、规范性文件的制定是否违背法定程序进行审查。如经审查存在违法情况，应当通知制定机关纠正。对于审查程序，可以灵活采取书面审理和开庭审理并用的方式，以简化审理方式，提高工作效率。但无论采取哪种审理方式，都应当允许申请人和规范性文件的制定部门举出证据、提出理由，然后由审查机关作出最后决定。
（二）权力机关对治安行政管理行为监督的方式和原则
各级人大及其常委会对由其产生的国家机关实施的行为是否合法所进行的监督,一般称为“人大监督”或“立法监督”。人大监督是人民当家作主参与国家事务管理权利的表现。从世界各国的法律监督的情况下，议会监督行政机关是通行作法，是国家权力机关的一项固有权力。特别是二战之后，行政权的扩张，代议机关的立法权不断弱化，而监督权却在不断增强。从我国当前立法情况看，我国人大对治安行政管理行为的监督方式主要是听取报告，进行质询和询问，检查和视察，特定问题调查等方式进行。无容置疑，这些监督方式都是十分必要的，这种制度设计是符合法治原则的，即权力机关对行政机关具体行政行为的监督主要是宏观监督，而不能像本文开头所提案例一那样进行具体的指示和对个案的监督，而只能通过对治安行政管理机关进行执法检查，来获取规范性文件（含法律、法规、规章等）执行中存在的问题，从而研究并提出完善意见。但是，从当前这些制度的运行来看却并不能令公众满意。那么，国家权力机关的权力行使到什么程度才是合适的呢？笔者认为，国家权力机关的使命是立法，其监督权也只能以满足立法权的行使为适中，过则干预治安行政管理权，不及则会导致法治的退废。古人说得好：“喜怒哀乐之未发，谓之中。（[10]）”也即权力行使达到权力拥有者、权力承受者及社会公众不感到喜怒哀乐的程度为恰当。为此，笔者在现有体制之下，提出自己的几点改进和加强权力机关对治安行政管理行为的监督的看法。
1、听取报告
行使审议权，审议政府工作报告，是人民代表大会会议的一项重要议程，也是人民代表大会依据宪法和法律对国家机关进行监督的主要形式。听取报告，应为权力机关监督治安行政管理权的经常性工作。每半年、每一年，或者在某个阶段，针对某特定社会治安状况所开展的治安行政管理工作，都要听取治安行政管理部门的报告，包括治安行政管理部门履行职务、执行法律的情况，存在的困难和问题，今后的工作打算，立法改进建议等，以了解法律执行的效果，总结、研究、积累完善治安行政管理立法的经验。
2、询问和质询
询问和质询是指各级人大及其常委会在开会期间，通过人大代表采取的对国家机关实施监督的方式。询问是人大代表在审议工作报告、专题报告或汇报过程中，向公安机关及其行政首长询问事项、了解情况的行为；质询带有质问、追查、批评、谴责的意思，适用于政府违宪、违法或渎职行为，通常以“提案”的方式提出，与对国家机关及其工作人员的责任追究联系在一起（[11]）。在各级人代会上，公安机关还要专门派人员到会，听取人大代表对治安行政管理等工作的意见，回答代表提出的询问。这种监督方式是我国的一项特色制度。但是，由于当前人民代表制度的优越性还没有得到充分发挥，各级人大代表的作用还非常有限，对政府的监督意识还不强，对人民负责的观念还很弱，听取人大代表意见和建议的制度在很大程度上还流于形式，还不能成为人大监督公安机关治安行政管理行为最有效的途径。我认为，这项制度应成为对行政首长问责的机制，对于失职渎职，用人不当等造成严重后果的，权力机关应大胆行使权力，予以弹劾免职，以消除部分官员的侥幸心理，增强其履职的自觉性。
3、检查和视察
根据需要，人大常委会可针对某一特定事项，或某一阶段的工作，对公安机关治安行政管理执法情况开展执法检查，以便发现法律执行中存在的问题。1993年出台的《全国人大代表常务委员会关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》，对全国人大及其常委会检查的原则、程序等问题做出了具体的规定。人大执法检查的主要目的是发现法律执行中的问题，为完善法律提出建议，但也同时对治安行政管理执法情况进行评价。执法检查主要通过听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等形式进行。但据笔者所知，这项制度也远未有效行使。有的是流于形式，有的是应付检查，有的则是滥用权力，为一已之私而进行，而且效果并不理想。笔者建议，应让这项制度常态化，并在检查结束后写出检查报告，对检查法律实施状况的进行全面评价，对法律实施中存在的问题和原因进行分析，提出改进执法工作的建议及法律本身需要修改、补充、解释的建议等。在执法检查中发现的治安行政管理工作中存在的问题，要以主面形式反馈公安机关，公安机关应切实改进执法工作，并在六个月内将改进的措施及取得的效果向人大常委会作出书面汇报。必要时，由委员会会议提请常委会决定列入会议议程，进行审议。对在执法检查中发现的重大违法案件，由专门委员会或办事机构进行调查，要求公安机关限期处理，并向人大常委会报告处理结果。对特别重大的典型违法案件及处理结果，可以公之于众。
人大代表还可以通过实地考察、查阅文件和进行座谈等方式对宪法、法律的实施情况进行视察。人大代表对公安机关治安行政管理工作进行视察的，可以提出建议、批评和意见，但无权对有关问题做出直接处理。人大代表对发现的问题，如果可以由地方政府处理的，由人大代表交给地方人大常委会督促解决；如果需要中央处理的，交全国人大常委会办公厅转公安部处理。
4、特定问题调查
当公安机关治安行政管理活动发生重大违法失职案件或重大事件时，人大及其常委会可以成立特定调查委员会，对案件或事件进行调查，是人大监督的一种重要方式。当前我国法律还没有对特定问题调查委员会的设定条件明确规定,仅规定在认为“必要的时候”设立。这项制度在我国基本未发挥作用。即使发生重大事件，也多仍以政府部门的调查组调查为主，很少成立权力机关为主导的调查委员会。这项权力的行使是人民行使权力的体现。而且，我认为，特定问题调查委员会在对治安行政管理违法案件或重大事件进行调查中，公安机关及一切有关的公民、社会团体都有配合并向其提供必要材料的义务。当然，如果提供材料的公民要求保密的，调查委员会应当保密。但是这种保密义务除非涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密，仅限于调查过程之中。在调查结束后，人大及其常委会对案件进行审理和处理时，仍应以公开为原则，这是自然公正原则保障公民、特别是当事人合法权益的必要手段。
调查结束后，调查委员会应当向人大及其常委会提出调查报告，陈述被调查问题的事实、结论，并提出对所调查问题及有关人员的处理意见，并附以充实确实的证据材料。
人大及其党委会有权审查调查报告，并形成决议。公安机关及治安行政管理部门必须执行。当然，该决议只能在人大及其常委会的权限范围内作出。如果属于行政机关或司法机关的职权范围，应当依法定程序，由相应的有权机关做出处理决定。
不仅如此，人大监督还应当包括治安行政管理机关经费使用情况的监督，既要确保财政拨付的经费满足治安行政管理机关的办公需要，又要防止铺张浪费，造成国家资金的流失。
五、行政机关对治安行政管理行为的规制
治安行政管理行为的行政规制，即行政机关对治安行政管理行为的监督，是指治安行政管理部门的上级行政机关对治安行政管理行为的监督，包括本级公安机关对治安行政管理行为的监督、上级公安机关和上级政府对治安行政管理行为的监督、行政监察机关对治安行政管理行为的监督等。如何定位上级行政机关与治安行政管理部门的关系，是确定行政机关对治安行政管理行为规制的关键。按照我国的传统和现有的运行体制，上级行政机关具有下级行政机关的全部或部分职能，上级行政机关可以任意左右下级行政机关的行为。这在当前经济转型期，不仅造成了由于利益驱动，权力上移、责任下移的严重恶果，而且也不符合责任分工（或分立）的法治精神。按照法治的一般精神和原则，各个政府部门是分工负责，相互配合，互相制约的关系，一个部门的职权、责任不仅应当由法律来确定，而且权、责应当一致，即使具有直接隶属关系的上下级部门之间，也不允许权力的擅越。上级行政机关对治安行政管理的监督，行政机关内部监督部门对治安行政管理部门的监督也必须依法通过法定的形式和程序来进行。像本文开头案例二那样，无视治安行政管理部门的法定职权，擅自动用所谓的“监督权”，干涉治安行政管理部门履行法定职权的行为，是非法的，应当坚决予以制止。治安行政管理部门也有权利通过法定渠道抵制这种借监督之名行干涉之实的非法行为。不仅权力的外部运行需要依法进行，权力的内部运行也应当纳入法制的轨道，这才是法治的应有之意。
（一）本级公安机关对治安行政管理行为的监督
按照我国当前机构设置的特点，治安行政管理部门属于本级公安机关的一个职能部门，在业务、人事、经费保障等方面都受本级行政机关的辖制，二者具有直接的隶属关系。而且，在行政法意义上，治安行政管理行为就是本级公安机关的一项业务活动。所以，本级公安机关是治安行政管理行为的直接领导机关和监督机关，对治安行政管理行为具有直接决定作用。本级公安机关对治安行政管理行为的监督范围最广、力度最大、权威性最强，形式也最灵活，监督范围可以涉及治安行政管理的所有领域和全部过程，对治安行政管理行为可以采取事前、事中、事后三种监督方式，直接对发现的违法或不当行为予以纠正。但是，由于职、权、责并不一致，这种机构设置和监督模式并不理想，存在着巨大的缺陷。一是违法行为是这种制度设置的必然。在这种模式下，治安行政管理人员只有发现、调查违法行为的权力，却没有对违法行为的处理权。但是，职、权、责在一个机构行使职能不可分割的三个部分，人为地强制分割必然产生不容回避的问题。而治安行政管理活动是一项时效性很强的管理活动，在许多情况下，发现违法行为必须给予及时处理，否则会产生严重的后果。为此，越权行为就成为必然，治安行政管理人员在执法活动中经常行使制定法规定的本应由公安机关行使的职权，却没有经过行政首长的批准。有时候，甚至先处理再办理有关的法律手续。为了社会管理的需要，这种情况下，法律只能让位于工作实际需要，法律的权威受到了极大的挑战。二是执法效率不高。由于治安行政管理人员有职无权，说话不算，执法活动中有顾虑，往往不敢履行职责，导致治安行政管理职能萎缩；而且治安行政管理人员还会由于长期经历而心存怨气。我认为，法律制定的一般规律是习惯的法律化，而不是法律的习惯化。我们应当尊重执法现实的状况和实现需要，借鉴美国行政法官制度的合理内核，不仅赋予治安行政管理部门治安案件的调查权，而且要赋予治安行政管理人员在紧急情况下的现场处置权和在相对人不提出异议情况下代行公安机关的行政处罚权，以树立法律的权威、提高执法的效率，保护相对人的合法权益。应当制定法律、法规和规范性文件来规范本级公安机关对治安行政管理机关的规制行为。在二者的规制关系中，一旦治安行政管理部门依法律、法规和规章或者本级行政机关委托被赋予了一定的法律职权，本级公安机关就应当尊重，而没有权力在具体事务的执行上，随意剥夺治安行政管理部门的职权。而应当依利害关系人的申请，在各方当事人的充分参与下，才具有撤销或否定治安行政管理部门依法作出的行为的权力。否则，不仅无益于事务的执行，而且可能破坏我国刚刚起步的法治进程。
（二）上级公安机关和上级人民政府对治安行政管理行为的监督
上级公安机关和上级人民政府都是公安机关的上级领导机关，对治安行政管理工作有权进行监督。但是，由于分属两个不同的机关，其监督作用相对于本级公安机关来说，就不具有直接性、全面性，权威性也相对减弱，其监督方式也仅限于一定的法律形式。通常认为，其监督方式主要通过审查工作报告、检查、督查、备案、批准等方式进行。笔者仅对发挥作用较好的几项措施予以介绍。行政复议也是一种重要的法律监督方式，但其有独特的法律地位，本文将专门进行阐述。
1、审查工作报告
公安机关会经常主动或应要求及时地将本部门治安行政管理工作情况写成工作报告，报上级公安机关和上级人民政府。上级公安机关和人民政府通过审查工作报告，发现问题，对治安行政管理工作进行监督和指导，提出意见和建议，或者发布命令。但这种监督方式作用非常有限，因为工作报告一般书写比较笼统，而且工作报告多由公安机关治安行政管理部门撰写，也很少上报执法中存在的实质性问题。
2、检查
为了一定的行政目的，上级公安机关和上级人民政府会对公安机关治安行政管理行为进行全面或专项的检查，以发现执法中存在的问题，提出纠正意见。依其性质来说，检查多针对专门的问题和案件，具有直接、深入和实地的特点，一般都能达到检查的目的。但是，就目前来看，检查多具有运动的形式，多是走过场，不具有经常性，很难对每个治安行政管理行为都进行检查，对于检查不到的治安行政管理违法行为也无法提出纠正意见。建议检查应针对个案进行，一查到底，深刻剖析并将检查结果公开发布，以指导执法工作，警示执法人员，真正起到预防违法行为，提高执法质量的效果。
3、督查
上级政府或上级公安机关对群众关于治安行政管理行为中的投诉会以督查件的方式要求公安机关治安行政管理部门限期说明情况，纠正违法行为。这种监督形式发挥着非常好的作用，受到了社会公众的好评。但是由于督查，仅具有督促检查的功能，不具有强制力，治安行政管理部门被动应付的现象比较突出。建议完善这项制度，赋予督查部门一定的强制、弹劾建议权，将这项制度使用好。
（三）行政监察机关对治安行政管理行为的监督
行政监察机关是法律赋予的专门对行政机关违反法律、纪律行为进行监察的行政机关。行政监察机关监察的范围非常广，治安行政管理违法行为，治安行政管理人员的违法行为、廉政、渎职、履行职务违反纪律的行为，以及效能建设方面的行为都可以予以监察。
1、监察机关对治安行政管理违法违纪行为发现的渠道
监察机关受理案件的渠道是多方面的，可能通过受理群众对治安行政管理违法违纪案件的控告、举报发现线索，也可以自己在日常工作中，特别是对治安行政管理行为的检查、查处中发现线索。监察机关对这些线索应当进行调查，核实这些线索是否属实，并视情况作出处理。如果属实，应当立案调查；如果不属实，应当向控告、举报人书面说明情况。
2、违法违纪案件的调查
对于违法违纪的治安行政管理案件，监察部门应当组织人员进行调查，查清案件事实，搜集有关证据，写出调查报告，提出处理建议。按照《行政监察法》的有关规定，受调查的治安行政管理部门有义务提供与案件有关的资料，解释和说明情况，行政监察机关也可以区分不同情况对被调查的治安行政管理部门和人员采取强制措施，如暂予扣留、封存与案件有关的材料，保全与案件有关的财物，查询金融帐户，甚至对有违反行政纪律嫌疑的人员采取限制人身自由的行政强制措施，建议暂停职务等。这些措施为调查工作的顺利进行提供了保障。但是我认为，在行政监察中对被调查人员采取限制人身自由的“双规”措施，有违法治的精神。一是行政违法行为一般都是构不成犯罪的轻微违法行为，采取限制人身自由的强制措施，有违反比例原则之嫌。如果违法行为有构成犯罪的嫌疑，应当立即移送检察机关进行查处，依法采取相应的刑事强制措施。二是人民赋予人大及其常委会的法律制定权，与其他权力一样也不得滥用。从我国的立法精神来看，限制人身自由的强制措施，只能由公安机关实施。《行政监察法》与法律精神冲突，人大常委会有滥用职权之嫌。三是对违法违纪行为的查处必须依法查处。监察机关在查处违法违纪行为时，长期变相关押被查处的公务员，甚至使用肉刑或变相肉刑逼取口供，违背了法治的精神。
3、听证
对于调查取得的作为认定事实依据的证据，必须经过质证，听取案件当事人的陈述和辩解，并应当充分考虑这些意见。这是正当程序的基本要求，也是当事人的基本权利，监察机关不得剥夺。同时，听证程序本身也有其独立的价值，体现了当事人受尊重、参与听证的要求，应当认真依法举行。
4、决定
根据调查和听证的情况，监察机关应当区别情况，本着依法、合理、公正的精神，分别对违法违纪治安行政管理行为作出处理。如果违法违纪行为不存在，应当撤销案件，并公开宣布；如果违法违纪情节轻微，不需要给予政纪处分的，应当提出纠正意见，责令治安行政管理部门及相关人员纠正；如果违法违纪行为需要给予政纪处分的，监察机关应当作出纪律处分决定并说明理由，送达被处理的治安行政管理部门和有关人员；如果构成犯罪的，应当移交检察机关依法提起公诉。
5、救济
按照当前《行政监察法》的规定，受处理的公务员或受监察决定的公安机关及其治安行政管理部门，只能向监察机关提起申诉、复审、复核申请。这显然与自然公正原则相背离。按照自然公正原则的要求，权利受到影响的人员有得到公正审判的权利，包括由无偏私的法官进行审理和享有听证的权利。但是根据《行政监察法》的规定，行政调查与行政处理都是由监察机关作出，而且只能在监察系统内部寻求救济，而不能向象征公正和正义的法院寻求救济，显然是不公正的。建议纳入法院行政诉讼的受案范围，或者成立独立的申诉法庭，受理公务员的申诉案件。
（四）行政复议机关对治安行政管理行为的监督
在治安行政管理活动中，治安行政管理相对人如果认为公安机关的治安行政管理行为侵犯了其合法权益，可以向公安机关的上级行政机关提出复查要求，以审查治安行政管理行为是否合法、合理。行政复议对公安机关治安行政管理行为的监督程序，通过治安行政管理相对人的提出而启动，具有被动性的特点，其主要目的也是为治安行政管理相对人寻求一种救济途径，对治安行政管理行为合法性、合理性审查仅是达到这种目的的一种手段。能够提起行政复议的治安行政管理行为的范围十分有限，仅限于具体的治安行政管理行为，而对于治安行政管理中引用的规范性法律文件，仅进行附带审查，对于治安行政管理中的合同行为也不能提起行政复议。复议机关对提起行政复议的治安行政管理行为的审查范围也十分有限，主要限于合法性和合理性审查。审查的方式主要是事后的书面审查，而不像行政诉讼那样开庭审理，公众对其公开性、公正性认可度往往没有行政诉讼强。
可见，尽管这种监督方式是一种对相对人提供的、相对规范法律救济途径，在现实中对治安行政管理行为的法律监督、对维护相对人合法权益，推动我国依法行政的进程正在发挥着巨大的作用，但是这种救济方式仍不能摆脱传统权力运作的桎梏。主要表现在：一是审查与裁定的分离。由于审理多由复议机关法制部门的工作人员负责，而裁定多由复议机关的领导决定，而导致审者不裁，裁者不审的弊端，违背了直接言词原则；二是审查并未要求采取开庭或听证方式，甚至根本就不听取行政相对人的申辩，而直接对卷宗进行审查，违背了自然公正原则；三是复议审理人员不具有独立性，工作激情和责任心都不能得到极大的激发，对于审理和裁判的公正性也有很大的影响。
借鉴美国行政法官制度和英国裁判所制度的优点，完善我国行政复议制度，对于推动我国法治化和依法行政的进程具有重要意义。法律制度作为一种裁判的规则，我本人认为它确实有国情的适应的问题，但却对它的阶级性不敢苟同。法律的核心价值是维护秩序，保证社会生活中各个利益阶层都能够实现自己的利益却不得侵犯他人的利益。只要有助于这种秩序的维护，就是一种好的制度。如果人为地给某种制度戴上阶级性的帽子，而不予借鉴，那是得了“自闭证”，需要进行心理治疗了。为此，提出几点完善我国的行政复议制度的建议：一是建立行政法官制度，将行政裁决和行政复议由行政法官进行，行政法官应当具有法律专业知识和行政工作经验。二是行政法官具有独立性，独立审理案件，独立作出行政决定或复议决定。当事人对行政决定或复议决定不服，可以再向行政首长提出异议，由行政首长亲自审理，作出最终决定。三是复议审理程序必须采用正式听证方式，开庭听取行政相对人和裁决作出的机关的意见、辩论，并合议做出复议决定。
六、审判机关对治安行政管理行为的规制
治安行政管理相对人认为公安机关的治安行政管理行为侵犯了其合法权益，可以在复议机关作出复议决定或直接向人民法院起诉，请示人民法院对公安机关行政决定或复议决定的合法性进行审查，从而起到监督公安机关治安行政管理行为的作用。根据《行政诉讼法》的规定和司法实践，我国行政诉讼采用开庭方式审理案件，弥补了行政复议在程序方面的不足，是让相对人以及社会公众以一种看得见的方式参与案件审理，亲身感受到法律尊严和公正的法律救济方式，有着巨大的优势。随着我国法治进程的推进，行政诉讼案件数量逐年上升，也是这种制度的胜利。
但是，这种方式对公安机关治安行政管理行为的监督范围比行政复议更窄，仅限于具体行政行为，对于事实行为、合同行为、规范性文件不能提起行政诉讼，而且也仅能审查治安行政管理行为的合法性，不能审查其合理性。这种制度设计有其一定的合理性，因为法院与公安机关毕竟是两个性质不同的机关，二者承担的职能不同，目标和任务不同，履行职能的方式也不同，司法对行政的干预不能太深，否则违反了宪法的分权原则。但是，这种理解也有其片面性，因为合法与合理性并没有严格的界限，而且即使行政机关的自由裁量权的行使，也必须符合自然正义的规则。赋予权力必然意味着对权力的监督，而不是任由权力的恣意行使。当自由裁量权毫无理由地行使时，应当允许法院进行司法审查。而且，当前我国司法审查对治安行政管理行为的监督作用还非常有限。我国没有法治传统，市场经济的发展也仅仅三十多年时间，整个社会法治意识还不是很强，特别是对各种法律关系中当事人的权利义务还没有清晰的认识，对行政诉讼案件裁判质量还不高，公众的认同感还不是很强。在社会中，甚至法律界对依法行政含义的认识还存在误区。许多人还认为依法行政所依之“法”仅是指制定法。这种认识不全面，甚至不正确。在刑事审判中，由于罪刑法定原则的约束，只能依据制定法进行裁判。但是在行政、民事诉讼中，则不仅限于制定法明文规定的法律规则，而且根据法律原则、法律精神甚至法律理念、社会习惯所推导出来的法律规则，都可以成为裁判的法律源渊。当前我国法律界、公众对这一问题的认识还存在分歧，直接影响了行政审判工作的开展，也制约了对治安行政管理行为的监督。社会公众对法律的信任不够也影响了行政审判对治安行政管理行为的监督，公民个人缺乏对法律的基本信任，利用法律解决问题的意识还不强，而习惯于利用传统的信访、找行政领导反映情况等方式解决受到的不公，也在一定程序上制约了法律秩序的形成。这一问题的解决，不可能一蹴而就，需要几代，甚至几十代人的努力才能逐步实现。但法治是当今为止人类发现的最好的治国方略，我们应当通过坚持不懈，努力通过各种途径，提升社会整体法律意识，加强法律研究，提升国民法律素质，特别是法律人士更要承担这一使命。
七、检察机关对治安行政管理行为的规制
根据《中华人民共和国宪法》的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，其职权由法律规定。《人民检察院组织法》第5条、第6条规定了人民检察院的职权。第5条是对司法和准司法活动的检察权，第6条是对行政活动的检察权（[12]），当然包括对治安行政管理行为的检察权。但是，从当前检察工作的实践来看，往往重视对渎职犯罪的检察，对于一般违法行为，往往以行政监察机关查处为主。其实，这是对宪法和法律的误解。当然，二者都是指对工作人员违法行为的查处，并追究有关人员责任的专门工作。但二者在对治安行政管理行为的监督方面，区别也是十分明显的。一是二者性质和范围不同，行政监察机关对治安行政管理行为的监督是行政机关内部的法律控制；而检察机关对治安行政管理行为的检察是具有极强独立性的专门检察监督。二是二者对治安行政管理监督的深度不同。行政监察机关是行政机关的内部组织，对治安行政管理的监督是全方位，深层次的，不仅限于合法性，而且可以对其合理性，甚至违反政纪的行为进行查处；而检察机关与治安行政管理机关分属不同性质的部门，按照分权原则，只能在法律规定的权限范围内从事法律检察，不能干预公安机关依法从事治安行政管理行为。三是二者对治安行政管理监督的手段和权限不同，行政监察机关对治安行政管理行政违法行为不仅有调查权、建议权，而且还有决定处理权；而检察机关对治安行政管理违法行为只有调查权和建议权，却没有决定处理权。四是二者监督的目的也略有不同，行政监察监督主要是为及时预防纠正治安行政管理违法行为，而检察监督主要是为了查处治安行政管理违法行为。五是二者监督的方式不同，行政监察的监督方式是全方位的，包括事前、事中、事后监督；而检察机关的监督方式只能是事后监督。
但是，笔者认为，人民检察院在对治安行政管理行为的监督方面，绝不应以是否构成犯罪为界限，而应当行使独立的检察权，加强对违法治安行政管理行为的检察。而且这种监督由于其较强的独立性，力度更大，更公平，监督的效果更好，更易被社会所认可。具体来说，我认为应当至少在以下三个方面加强立法和执法力度：
一是应当拓宽检察机关的案件来源渠道。不应当仅限于被动受理群众的控告，而应当进一步拓宽案件线索来源，扩大检察机关的受案范围。如可以接受权力机关委托，对群众反映强烈的公安机关治安行政管理部门的热点违法问题进行独立的调查并向社会公布；还可以接受政府部门的委托，对需要行政机关回避的公安机关治安行政管理违法行为进行调查，调查结果作为上级行政机关处理治安行政管理违法行为的依据；甚至还可以依职权对群众反映强烈的公安机关治安行政管理不作为、乱作为等问题进行调查，并向社会公布，以正视听。
二是应当明确检察机关查处公安机关违法治安行政管理行为的权力界限。检察机关对违法治安行政管理行为的查处，应当以有效监督治安行政管理权力，确保其合法行使，又不致干预公安机关治安行政管理权力的合法行使为适宜。为此，必须对检察机关查处违法治安行政管理行为的权力界限予以明确。笔者认为，检察机关对违法治安行政管理行为的查处，是一种法律监督权的行使，不得代替公安机关行使权力，也不得对公安机关的具体权力行使进行指挥。但可以向公安机关提出意见和建议，且这些意见和建议并不具有法律强制力，公安机关可以采纳也可以不予采纳。当公安机关不予采纳时，检察机关可以将调查的情况向社会如实公布，以引起其他国家机关的重视，引起社会公众的广泛关注，通过有权机关和公众力量来影响公安机关。
三是应当完善检察机关查处治安行政管理违法行为的程序和手段。当前，我国多部法律对检察机关查处渎职犯罪行为的程序和手段作出了规定，但是对于检察机关查处行政违法行为却没有相应的规定，以致于检察机关缩手缩脚，甚至放弃行使此项权力。这是一种不作为的行为。授权法原理认为，法律授予了某一机关一项职能，即视为授予了他行使职权所需要的相应的程序和手段。法律授予了检察机关对行政违法行为的检察权。检察机关没有理由不行使职权。有关的手段和程序，应当坚持足以行使职权，但又不违反法律的强制性规定为原则，由检察机关自行制定。
 
 
结   语  
有权必有责，用权受监督是法治的基本原则。治安行政管理权作为公安机关所承担的一项重要权能的行使同样不能例外。加强对治安行政管理权的法律规制，是分权与制衡的基本要求。上级行政机关加强对治安行政管理权的监督，国家权力机关、审判机关、检察机关应当正确履行职权，不渎职不懈怠，应当行使的权力必须行使到位，不应当行使的权力不予行使，才能确实加强对治安行政管理权的制约，才能确保治安行政管理权依法正确行使，才能维护人们社会生活的基本秩序。
 
 
 
参考文献 一、著作类
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（[1]） 熊一新、李健和：《治安管理学概论》，中国人民公安大学出版社2004年版，第3页。
（[2]） 王均平：《治安学基本范畴的思考与界定》，《湖北警官学院学报》2003年第4期。
（[3]） 张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社，2004年6月第1版，第490页。
（[4]）张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版，第501页。
（[5]）张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版，第502页。
（[6]） 龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第323—332页；王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第151—164页。
（[7]） 《最高人民法院公报》1999年第4期。一审判决原文见北京市海淀区法院行政判决书，[1998]海行初字第142号。
（[8]）姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2007年版，第73页。
（[9]）姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2007年版，第398页。
（[10]） 见《中庸》。
（[11]） 杨曙光：《行政执法监督的原理与规程研究》，中国检察出版社2009年版，第280页。
（[12]）《中华人民共和国人民检察院组织法》第六条：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”