关于废除刑事公诉案件撤诉制度的立法建议及司法建议

发布日期：2013-11-28 作者：110网律师

一．刑事公诉案件撤诉制度没有法律依据，且与我国刑事诉讼法相抵触。
1979年实施的《刑事诉讼法》明确规定了刑事公诉案件的撤诉制度，第一百零八条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于犯罪事实清楚、证据充分的，应当决定开庭审判；对于主要事实不清、证据不足的，可以退回人民检察院补充侦查；对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。”1996年修订的《刑事诉讼法》未规定人民检察院可以行使撤诉权，2012年修订、2013年1月1日实施的《刑事诉讼法》也未规定刑事公诉案件人民检察院可以撤诉，也就是说现行《刑事诉讼法》已经取消了检察院的撤诉权，刑事公诉案件已经不存在撤诉制度。司法实践中，检察院的撤诉权是根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第177条以及最高人民检察院的《人民检察院刑事诉讼规则》第351条来操作的。最高人民法院和最高人民检察院将法律明确取消的刑事公诉案件检察院的撤诉权，又以司法解释的方式公布实施，实质上是一种“立法”行为，超越了司法解释的权限，是一种越权解释，且与现行刑事诉讼法相冲突。《刑事诉讼法》第一百九十五条第二项规定，人民法院依据法律认定被告人无罪的，应当作出无罪判决；第三项规定，证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。如果允许公诉机关可以行使撤诉权，就使人民法院无法作出无罪判决。可见，检察院的撤诉权是与《刑事诉讼法》第一百九十五条相矛盾的。
《刑事诉讼法》自1979年实施以后，在司法实践中逐渐暴漏出刑事公诉案件撤诉制度的弊端和危害，逐渐暴漏出人民检察院撤诉权与人民法院审判权之间的矛盾和冲突。国家权力机关逐渐有所察觉到最终达成统一认识，1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，第一次对《刑事诉讼法》进行修正，取消了刑事公诉案件的撤诉制度。2012年3月14日，第十一届全国人民代表大会第五次会议通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，第二次对《刑事诉讼法》进行修正，也没有恢复刑事公诉案件撤诉制度。这是我国法制建设的重大进步。但是全国人大于1996年3月取消刑事公诉案件的撤诉制度，1997年1月，最高人民检察院制定实施了《人民检察院刑事诉讼规则》，以司法解释的方式恢复了刑事诉讼法中取消的刑事公诉案件的撤诉制度。最高人民法院紧随其后，于1998年6月制定《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》，也以司法解释的方式与最高人民检察院相配合，允许人民检察行驶撤诉权。国家最高权力机关取消的刑事公诉案件的撤诉制度，在取消不到一年的时间，就被最高人民检察院和最高人民法院恢复了，不能不说是我国法制建设的退步。
二．刑事公诉案件撤诉制度的弊端和危害性。
1996年修订的《刑事诉讼法》取消了刑事公诉案件检察院的撤诉权，但最高法院和最高检察院却以司法解释的方式规定了检察院的撤诉权，原因就是司法机关从自身利益出发而为之，但是，赋予检察院的刑事撤诉权，造成诸多危害。
（一）公诉机关撤诉后，被告人的法律地位处于不明确状态，从而严重侵害了被告人的合法权益。
检察院提起公诉后，如果对被告人指控的犯罪不成立时，公诉机关为避免人民法院判决被告人无罪并承担国家赔偿责任这一不利后果，就会依照《解释》第177条和《规则》第351条规定，在人民法院宣判前主动申请撤诉，以达到不承担国家赔偿责任的目的。这样，作为刑事被告人的法律地位将处于一种不明确状态，既无有罪判决又无无罪判决。那么，当其被取保候审获得自由走入社会后，社会舆论对其极为不利，因为，在此之前被告人是涉嫌犯罪被指控，在人们心目中已形成对其人格评价显著降低的共识，而公诉机关撤诉后又未能予以澄清，这就严重地侵害了无罪的被告人的名誉等相关合法权益，对其社会生活将造成极大的负面影响。由于没有法院的无罪判决，被告人也无法向办案机关申请国家赔偿。
（二）检察院撤诉会导致一系列司法问题，不利于推进法治建设。
《刑事诉讼法》第七条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”公诉案件起诉后，如果经过审理无法确认被告人有罪，则应当接受人民法院的裁判，作出无罪判决。准许检察院撤诉，就逃避了人民法院的裁判制约。检察院的撤诉权使人民法院对检察院的制约流于形式，人民法院失去真正的制约职能，放纵了检察院公诉权的滥用。
公诉机关可以撤诉，那么公诉机关对侦查的监督就可能流于形式，并将从相反的一面助长侦查机关的违法侦查行为，也容易造成公诉机关在办案时产生惰性心理。这是因为，公诉机关即使在对侦查机关所取证据未经认真审查而导致庭审时出现证据不合法、证据不足的局面时，公诉机关也可以利用“撤诉”这一“尚方宝剑”，摆脱其自身失职的责任，不必承担由此而产生的国家赔偿等责任。
公诉机关可以撤诉，撤诉后被告人就无依据要求国家赔偿，因而公诉机关在决定或批准采取强制措施、审查起诉等阶段就可能不负责任的乱捕乱诉，从而有损法律的严肃性。在司法实践中，已出现过不少对于可捕可不捕的犯罪嫌疑人予以逮捕的作法，违背了司法工作中所应遵循的罪疑从无原则，并且这种作法已成蔓延之势，如果再不慎重对待，即使出现了错案，无辜者也不能得到平反和获赔的混乱局面。在撤诉后，公诉机关不存在抗诉问题了，但被告人想要表明自己的清白，可又不能就原来错误的犯罪指控提起上诉，这就自然的剥夺了法律赋予被告人正当的诉权，从而有损司法的公正性。公诉案件人民检察院的撤诉权成了公、检、法机关违法办案的保护伞。
三．废除刑事公诉案件撤诉制度的重大意义。
（一）有利于维护被告人的合法权益。如果废除公诉机关可以撤诉的权力，由人民法院依法做出判决，那么被告人才得以明确地知道其具体的法律地位，即有罪或无罪。这样，就使得无罪的被告人能够在其人身权、财产权遭受非法侵害后可以依法行使要求国家赔偿的权利，使其合法权益及时得到有效的保护。
（二）有利于维护刑事诉讼法的严肃性和司法公正。废除公诉机关撤诉的规定，有利于促进侦查机关在侦查阶段细致入微，依法、客观、全面地收集证据，促进公诉机关在决定或批准采取强制措施和审查起诉时，依法尽职尽责，达到不冤屈一个好人、不放纵任何犯罪分子的目的，从而有利于维护刑事诉讼法的严肃性。同时，废除公诉机关撤诉权，使被告人和被害人在人民法院判决后均可以依法行使上诉权和申请抗诉权，从而体现法律对于人权的全面充分保护，有利于维护司法公正。
　　（三）有利于制约公诉机关的权力，防止诉权滥用。如果允许公诉机关可以撤诉，将会导致公诉机关权力的膨胀，助长公诉机关滥用诉权。相反，如果废除公诉机关撤诉权，则使公诉机关在批准、决定逮捕或者采取其他强制措施、审查起诉等阶段所应承担法定风险，从而能够增强公诉机关及其办案人员在办理刑事公诉案件中的责任感，促使办案人员不得不采取审慎态度，以公正的心态对待犯罪嫌疑人和被告人，从而有效地防止公诉机关滥用诉权。
（四）有利于实现《刑事诉讼法》和《国家赔偿法》的合理衔接。《国家赔偿法》及相关法律规定申请国家赔偿的条件之一是：必须对被告人“依法确认无罪”。而《规则》和《解释》却规定可以撤诉，使无罪得不到确认，从而出现《国家赔偿法》与《规则》及《解释》规定相脱节的现象。因而，废除公诉机关撤诉制度，使被告人的法律地位由法院以判决形式加以确认，有利于实现《国家赔偿法》和《刑事诉讼法》对于无罪能够在依法确认上达到统一，实现《刑事诉讼法》与《国家赔偿法》的衔接，从而有利于促进《国家赔偿法》的有效实施。
四．立法建议及司法建议。
如前所述，人民检察院撤诉权仅仅是为了维护公安机关、检察机关的利益而设，检察院的撤诉权是与现行《刑事诉讼法》相矛盾的，并且存在诸多弊端和危害性，应当立即予以废除。
现行《刑事诉讼法》并没有规定人民检察院可以行使撤诉权，检察院行使撤诉权的依据是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第177条以及最高人民检察院的《人民检察院刑事诉讼规则》第351条。《解释》第177条和《规则》第351条与《刑事诉讼法》相抵触，建议最高人民法院和最高人民检察院立即废除《解释》的第177条和《规则》的第351条。
建议全国人民代表大会修订《刑事诉讼法》，以法条形式明确人民检察院诉至人民法院的刑事案件，公诉人不得撤诉或者变相撤诉；人民法院对于公诉刑事案件必须作出判决和裁定。

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