从一起典型案例看工伤事故处理程序的不合理性
发布日期：2014-04-29 作者：110网律师
从一起典型案例看工伤事故处理程序的不合理性
陈梓林
提要：一宗简单的工伤案件，因工伤处理程序设计的不合理，导致在历时3年多后的今天，工伤事故赔偿案仍在一审诉讼过程中，受伤的劳动者未得到任何工伤事故赔偿。工伤处理程序存在哪些不合理性，如何进行完善？本文试图结合案例进行解读。
案例：
2003年4月23日17时30分许，A公司员工B下班后驾驶两轮摩托车回家，在上下班必经路上，与罗某驾驶的大货车发生碰撞，造成两车损坏及B受伤的交通事故。经当地交警部门认定，罗某负事故主要责任、B负事故次要责任。
事故发生当日，B被送往当地中医院抢救治疗。经医院诊断，B受伤情况为：1、左下肢严重压榨伤；2、左股骨中段粉碎性骨折；3、右足背皮肤软组织挫裂伤；4、右第五跖骨基底部骨折；5、右腓骨外踝骨折等。因伤势严重，2003年7月14日，经当地中医院同意，B转往广东省人民医院继续治疗。至同年10月8日，病情初步稳定后，因经济困难而办理出院手续。2004年2月23日，B回省人民医院检查，诊断结论为：“左下肢严重压榨伤，带血管蒂腓骨移植术后，由于左下肢广泛瘢痕化，腓骨细小不能负重，小腿肌肉广泛损伤，病人行走仍需要经过无法准确判断的手术次数。”同年8月3日，B再次到广东省人民医院手术，行左小腿中上1/3截肢术，至同月17日出院。2004年9月14日，B入住广东省假肢康复中心安装假肢，进行康复治疗。医疗费合计近29万元。
由于A公司不申请工伤认定，2004年3月9日B提出工伤认定申请。2004年4月19日，当地劳动和社会保障局作出X劳社伤认（2004）1418号《工伤认定书》，以“B在事故中负次要责任，违反了《道路交通管理条例》第七条第二款的规定，即违反了《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十七条的有关规定”为由，依据《工伤保险条例》第十六条（一），认定B所受的伤害不属于工伤。B不服该认定，委托本律师代理本案，依法向广东省劳动和社会保障厅申请行政复议。同年9月28日省劳动和社会保障厅作出粤劳社复决字［2004］第XX号《复议决定书》，依法撤销当地劳动和社会保障局2004年4月19日作出的X劳社伤认（2004）1418号《工伤认定书》。2004年12月2日，当地劳动和社会保障局就本案重新作出X劳社伤认（2004）6203号《工伤认定书》（以下简称6203号《工伤认定书》），依据《工伤保险条例》第十四条（六）认定B所受的伤害为工伤。
A公司不服6203号《工伤认定书》的工伤认定，于2005年3月11日向市人民政府申请行政复议，要求市人民政府撤销6203号《工伤认定书》的工伤认定结论。2005年4月18日，市人民政府依法作出X府复决［2005］80号《行政复议决定书》，维持6203号《工伤认定书》。A公司不服X府复决［2005］80号《行政复议决定书》，于2005年5月23日向当地X区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销6203号《工伤认定书》。该院于2005年8月8日作出一审判决，维持6203号《工伤认定书》。A公司不服一审判决，提出上诉。2005年11月22日，当地中级人民法院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。该判决于2005年12月12日发生法律效力。
关于B的伤残等级问题，经B提出劳动能力鉴定申请，当地劳动能力鉴定委员会于2005年6月14日作出X劳鉴（X）［2005］1150号《劳动能力鉴定结论书》，鉴定B的伤残等级为伍级、护理等级为不入级的鉴定。A公司、B均不服该鉴定结论，向该劳动能力鉴定委员会申请复查。2005年7月29日，该劳动能力鉴定委员会作出X劳复鉴［2005］292号《劳动能力鉴定结论书》，维持B伤残等级为伍级、护理等级为不入级的鉴定。A公司、B员工均未再向上一级劳动能力鉴定委员会申请重新鉴定。
2005年8月9日，B向当地X区劳动争议仲裁委员会提出劳动争议仲裁申请，要求A公司支付工伤事故赔偿费用。由于对是否属于工伤的行政诉讼尚未审结，劳动争议仲裁委员会受理后于2005年8月31日中止审理，在行政诉讼二审判决生效后，该会于同年12月21日恢复审理，经五次开庭审理，当地X区劳动争议仲裁委员会于2006年2月21日作出X劳仲［2005］338号《仲裁裁决书》。由于双方当事人对该仲裁结果均不服，分别于2006年3月8日、3月9日向当地X区人民法院提起诉讼，案件目前仍在一审诉讼过程中。
一宗简单的工伤案件，因工伤处理程序设计的不合理，导致在历时3年多后的今天，工伤事故赔偿案仍在一审诉讼过程中，受伤劳动者未得到任何工伤事故赔偿。透过本案，可以看出工伤处理程序存在如下诸多不合理性：
问题一：处理程序复杂冗长，劳动者的合法权益无法得到及时保护。
佛山市中级人民法院民一庭《关于审理工伤事故赔偿案件情况的调研报告》曾经对工伤事故赔偿案件的处理程序所需要的时间进行过计算，指出：“《劳动法》及《工伤保险条例》规定了不同于一般民事案件的处理程序。首先要进行工伤认定（30日内提出申请，60日内作出认定），对工伤认定不服的可以申请复议（60日内提出申请，60日内作出复议决定），对复议不服的还可以提起行政诉讼（15日内提起，3个月内审结），行政诉讼实行二审终审制（15日内上诉，2个月内审结）；然后进行伤残等级鉴定和劳动能力鉴定（30日内提出申请，60日内作出鉴定结论），对鉴定结论不服的可以申请复查（15日内提出申请，复查期限无规定，以60日计），对复查结果不服的还可以向上一级鉴定委员会申请重新鉴定（15日内提出申请，重新鉴定期限无规定，以60日计）；接着是仲裁阶段（60日内提起，60日内作出裁决）；对仲裁裁决不服的可以提起民事诉讼（15日内提起，3或6个月内审结），民事诉讼也实行二审终审制（15日内提起，3个月内审结）。如果以上程序都走一遍，即使都在审限内结案，最长要花费1050天，接近3年，剔除了提出申请的时间后也还要两年多。”
本律师承办的上述案例，到目前为止，除了没有就伤残等级向上一级（省级）鉴定委员会申请重新鉴定外，已经走过一审及其之前的全部程序，历时3年多案件仍在一审诉讼过程中。由此可以看出，目前工伤事故赔偿纠纷的处理实行一套十分繁琐的程序，使得整个事故处理过程显得十分复杂和冗长，直接影响到工伤赔偿款的及时支付，劳动者的合法权益无法得到及时的保护。
问题二：劳动能力鉴定复查程序的合理性值得质疑。
根据《工伤保险条例》第二十三条、第二十五条、第二十六条规定，劳动能力鉴定由用人单位、工伤职工或者其直系亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请，设区的市级劳动能力鉴定委员会收到劳动能力鉴定申请后，应当从其建立的医疗卫生专家库中随机抽取３名或者５名相关专家组成专家组，由专家组提出鉴定意见；设区的市级劳动能力鉴定委员会根据专家组的鉴定意见作出工伤职工劳动能力鉴定结论。申请鉴定的单位或者个人对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起１５日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。
而《广东省工伤保险条例》却增加一个“复查”程序，给本来就已经复杂冗长的处理程序，又人为增加一道障碍，该条例第四十七条规定：“工伤职工及其亲属或者用人单位对劳动能力鉴定委员会作出伤残等级和劳动能力鉴定结论不服的，可以自收到鉴定结论之日起十五日内申请复查，对复查鉴定不服的，可以自收到复查鉴定结论之日起十五日内向上一级劳动能力鉴定委员会申请重新鉴定。省级劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。”
根据本律师代理的多宗工伤事故赔偿案件接触的实际情况，当地对于劳动能力鉴定的操作程序是：先由市属区级劳动部门工伤科固定的医生对劳动者的伤残程度进行劳动能力鉴定，不服鉴定结论的再向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出复查申请，对复查鉴定结论，再向省级劳动能力鉴定委员会申请重新鉴定。
不知广东省是基于设区的市级劳动能力鉴定委员会未能建立医疗卫生专家库，无法“随机抽取３名或者５名相关专家组成专家组”进行鉴定而设立一个“复查”程序，还是基于什么原因，本律师无从找到法律依据。
问题三：劳动者无法得到及时救治。
劳动者发生工伤事故，往往要花费高额的医疗费用，以劳动者本人的经济能力大多无力负担，如果用人单位不能预支这笔费用，劳动者很可能得不到及时的救治，治疗时机也可能被延误。为解决这一问题，劳动部办公厅曾对浙江省劳动厅作出《关于在劳动争议仲裁程序中能否适用部分裁决问题的复函》，规定了几种紧急情况下劳动争议仲裁委员会可以部分裁决，经复议维持原裁决的，该裁决具有法律效力，劳动者可以申请法院强制执行，当事人不得单独就部分裁决向人民法院起诉。但是，该“复函”的可操作性不强，本文案例B员工单医疗费就花了近29万元，用人单位A公司从发生事故至今，非但拒绝支付任何费用，反而在工伤认定、劳动能力鉴定、仲裁、诉讼等阶段千方百计地拖延时间，目的是希望B能知难而退，接受A公司提出不足5万元的所谓工伤事故赔偿条件。所庆幸的是B是当地人，其亲戚朋友鼎力相助，对承办律师表示一定要与A公司抗衡到底，争取属于自己的全部权益。而对于广大的外来工，特别是农民工，他们的救治费用问题又如何能够在根本上得以解决呢？
问题四：仲裁收费过高、诉讼收费过低，增加了劳动者维权的难度、间接帮助用人单位拖延支付工伤事故赔偿时间。
工伤事故赔偿案件中，提起仲裁的绝大多数是单位员工，而不服仲裁裁决提起诉讼的当事人以用人单位居多。一件仲裁案件，少则几百元、多则上万元案件受理费、处理费，这对于一个已经受伤自费治疗，大部分已经负债累累的员工来说，无疑是雪上加霜，部分员工因无法“预交”沉重的受理费、处理费而接受用人单位提出的苛刻赔偿方案，损害了自身的合法权益。而到了诉讼阶段，却又是另一番景象，人民法院审理工伤事故赔偿案件的受理费是10至50元，本意是为受工伤的劳动者着想，避免加重伤者的负担。然而，实践中往往好心却办了坏事，这条看似人性化的规定却成为伤者请求赔偿的绊脚石。其中诉讼收费偏低，是造成用人单位拖延支付工伤事故赔偿金而随意提起诉讼、上诉的主要原因，有的案件在经过一审、二审后，到了执行阶段，用人单位已注销或者被撤销，造成了执行困难。
问题五：劳动争议仲裁委员会的仲裁员素质参差不齐，且其与用人单位关系特殊，难以作出公正、公平的仲裁裁决，保护劳动者的合法权益。
《中华人民共和国仲裁法》第十三条规定：“仲裁委员会应当从公道正派的人员中聘任仲裁员。仲裁员应当符合下列条件之一：（一）从事仲裁工作满八年的；（二）从事律师工作满八年的；（三）曾任审判员满八年的；（四）从事法律研究、教学工作并具有高级职称的；（五）具有法律知识、从事经济贸易等专业工作并具有高级职称或者具有同等专业水平的。”
《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第十三条规定：“仲裁委员会由下列人员组成：（一）劳动行政主管部门的代表；（二）工会的代表；（三）政府指定的经济综合管理部门的代表。”第十五条规定：“仲裁委员会可以聘任劳动行政主管部门或者政府其他有关部门的人员、工会工作者、专家学者和律师为专职的或者兼职的仲裁员。”
对比上述两部法律、法规的不同规定可以看出，普通民商事仲裁委员会的仲裁员必须同时具备专业法律知识及法定的严格条件，且仲裁员可由双方当事人挑选，仲裁员的地位是中立的，因此能够保证其作出的裁决的公正性。而劳动争议仲裁委员会的仲裁员却不要求必须具备专业法律知识及法定的严格条件，从而导致一部分不具备专业法律知识、在镇级劳动部门从事劳动监察、劳动服务，整天与企业打交道的工作人员进入劳动争议仲裁委员会充当仲裁员，他们作出的仲裁裁决的公正性、公平性都难以保证，又如何能保护劳动者的合法权益呢？
基于工伤事故处理程序存在上述诸多不合理性，笔者认为有必要从以下几个方面加以完善：
1、建议立法部门修改《劳动法》，取消劳动争议仲裁程序，将劳动争议案件直接由人民法院受理，或者将“一裁两审”制改为“或裁或审”制。
“自愿调解、一裁两审”的劳动争议调处制度已不符合现阶段的客观要求。一裁两审的劳动争议处理程序曾在发挥劳动争议仲裁部门优势、减轻法院压力、保护劳动者权益等方面起到了一定的作用，但随着市场经济发展的不断深入，劳动争议案件数量的大幅飚升，该项制度由于其程序繁杂、期限冗长，极不利于争议的及时尽快解决，且增加了劳动者的负担。仲裁前置作为必经程序由于人少案多、仲裁员素质参差不齐而浪费了大量的时间，而且因仲裁机构没有查封、扣押和先予执行财产的权力，给一些用人单位提供了转移财产的时间，增加了争议处理周期，由此造成争议长时间未能解决，不利于及时保护劳动者合法权益。
因此，对现行劳动争议处理程序进行改革，取消劳动争议仲裁程序，将劳动争议案件直接由人民法院受理，或者将“一裁两审”制改为“或裁或审”制，不仅可以分流案件，还有利于高效率高质量地审结劳动争议案件，而且也能使仲裁部门的部分仲裁得以生效，获得强制执行的效力，还能为劳动者提供起诉并申请先予执行的选择，劳动者无法得到及时救治的问题也将因此迎刃而解。
2、建议广东省人大常委会修改《广东省工伤保险条例》第四十七条规定，取消劳动能力鉴定“复查”程序，并加大法律监督力度，促使设区的市级劳动能力鉴定委员会及时建立医疗卫生专家库，由设区的市级劳动能力鉴定委员会直接受理并随机抽取专家进行劳动能力鉴定，真正贯彻实施《工伤保险条例》第二十三条、第二十五条、第二十六条的规定。
3、建议改革现行的仲裁、诉讼收费办法。
要消除仲裁收费过高、过低诉讼费带来的弊端，建议实行收费区别对待，劳动者申请仲裁、起诉或上诉的实行低标准，用人单位申请仲裁、起诉或上诉的，实行高标准，并放宽劳动者申请减、免、缓交仲裁、诉讼费用的条件。
广东省高级人民法院已经就此问题作出有利于劳动者的规定，在《广东省高级人民法院关于进一步加强劳动争议案件审判工作的若干意见》第4条规定：“劳动者起诉或上诉的劳动争议案件，劳动者不预交案件受理费；案件审结时，由败诉方负担。劳动者败诉的，人民法院依劳动者申请可依法对应由劳动者承担的诉讼费用予以减免。”但愿劳动部门也能及时修改现行的仲裁收费办法，依法保护作为弱势群体的劳动者的合法权益。
4、在短时间内未能取消劳动争议仲裁程序的情况下，建议修改《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》，提高劳动争议仲裁委员会仲裁员的准入条件，规定劳动争议仲裁委员会由仲裁员组成，仲裁员应当具有法律本科专业知识、不得兼任劳动部门其他工作，且符合下列条件之一：（1）从事法律服务工作满三年的；（二）从事律师工作满三年的；（三）曾任审判员满三年的；（四）从事法律研究、教学工作并具有高级职称的。
《中华人民共和国劳动法》第一条开宗明义，指出立法宗旨是：“为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步”，与劳动法配套的劳动法律法规及工伤事故赔偿处理程序，也应当体现保护劳动者的合法权益的原则。身为执业律师，与广大劳动者有着密切联系，经常代理因工受伤的劳动者向用人单位索取工伤赔偿待遇，面对现行工伤事故处理程序存在的诸多不合理性，有感而发，期望随着社会主义法制的日益完善，本文所列举有诸多不合理现状能够得到有效改观。
参考文章：
佛山市中级人民法院民一庭《关于审理工伤事故赔偿案件情况的调研报告》，（www.fszjfy.gov.cn），调研组成员：孙文波、罗睿、张梦阳。
参考法律法规：
1. 《中华人民共和国劳动法》；
2. 《中华人民共和国仲裁法》；
3. 《工伤保险条例》；
4. 《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》；
5. 《广东省工伤保险条例》；
6. 《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》；
7. 《广东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》；
8. 《广东省高级人民法院关于进一步加强劳动争议案件审判工作的若干意见》。
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