政策性破产中存在的问题

政策性破产中存在的问题
          赵永泉、魏英



（一）法律、政策上的漏洞和矛盾。
企业关闭破产方面的主要法律有：《中华人民共和国企业破产法》、《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国民事诉讼法》。国家对国有企业政策性关闭破产还制定了一系列政策，主要有：《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号）、《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发〔1997〕10号）、《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发〔2000〕11号）及相关配套政策、《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》（国阅〔1999〕33号）、全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组《关于印发（关于中央所属军工企业等三类企业关闭破产适用政策问题的意见>的通知》、《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活问题若干意见的通知》（国办发［2003］2号）、《劳动部关于对破产企业职工安置问题的复函》（劳办函〔1997〕159号）等，对破产企业职工安置及失业救济等方面作出了具体的规定。
政策性破产中的职工安置问题涉及的政策性强，而政策性破产依据的主要文件是十多年前的国务院相关文件，具有相对的滞后性，实践中甚至相互矛盾和冲突，必须根据法律和政策、形势的变化而变化；而相关的法律在实践中不具备相应的实施条件，与现实状况存在差距，不足以应对政策性企业引发的各种复杂问题，因此关于职工安置的法律和政策存在欠缺与纰漏。
1、身份确定。
国有企业政策性破产的相关政策规定，职工身份划分为全民所有制职工、集体所有制职工、私营企业职工以及固定工、合同工的身份。这一身份确定方式是与我国长期以来的所有制结构和用工制度联系在一起的。1983年以前我国的企业多为国营企业，很少实施劳动合同制度，企业职工的身份也无明显差别，1983年正式开始劳动合同制的试点，1986年10月1日《国营企业实行劳动合同制暂行规定》生效，全国所有企业新招职工逐步实行合同制。《劳动法》颁布后，1996年5月，劳动部、农业部、国家工商行政管理局、中国个体劳动者协会联合发出一系列通知，要求到1996年底以前，私营企业、乡镇企业、个体工商户都要全面实行劳动合同制。
鉴于用工制度的改变，国有企业政策性破产的政策法规对职工身份确立了不同的标准，许多政策法规是以1986年10月1日为界限来划分职工，如《云南省国有企业破产实施办法(暂行)》（云政办发〔2004〕100号）第三十一条规定：“破产企业职工与原企业解除劳动关系。1986年10月1日前参加工作的全民所有制职工，采取领取一次性安置费的办法安置，不再保留全民所有制职工身份。标准按所在地级市(州、地区)企业职工上年平均工资3倍计算，发放时应体现工龄差别，具体发放办法应列入职工安置方案，经职代会讨论通过。1986年10月1日后参加工作的职工，采取领取经济补偿金的办法，标准按职工本人在单位的工作年限，工作时间每满1年发给本人上年度1个月平均工资的标准计发，工作时间不满1年的按1年计算。”[1]昆明市《关于下岗职工自谋职业的暂行办法》第一条也规定了固定工的含义：“国有企业原固定工（含实行劳动合同制后统分的复转军人、大中专生）”[2]。可见，对于职工身份的认定以《国营企业实行劳动合同制暂行规定》生效时间确定，也就是国有企业实行劳动合同制是以1986年10月1日为标准，分为固定工和合同工。
    即使合同工也被确立了不同的身份。国家对实行劳动合同制职工制定了一些保护性规定，例如规定给予劳动合同制工人标准工资15%的工资性补贴：《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第十八条规定：“劳动合同制工人的工资和保险福利待遇，应当与本企业同工种、同岗位原固定工人保持同等水平，其保险福利待遇低于原固定工人的部分，用工资性补贴予以补偿。工资性补贴的幅度，为劳动合同制工人标准工资的１５％左右。劳动合同制工人的奖金、津贴、保健食品、劳动保护用品、口粮补差和物价补贴等待遇，应当与所在企业同工种原固定工人同等对待。”然而，对于应当给予15%工资性补贴的职工的身份也有不同的规定，《云南省人民政府办公厅关于国有企业改革过程中执行职工经济补偿政策的通知》（云政办发〔2002〕116号）规定：“1986年国家实行劳动合同制以后参加工作的职工，不能按照在此之前参加工作的职工置换身份的办法进行经济补偿”[3]，《云南省国有企业破产实施办法(暂行)》（云政办发〔2004〕100号）第七条规定：“关于合同制工人享受15%的工资性补贴问题。由于过去劳动合同制工人的保险福利待遇与固定职工存在一定差异，因而国家相应规定劳动合同制工人享受15%的工资性补贴。实行劳动合同制度后，企业职工都享受相同的保险福利待遇，因此，这项补贴予以取消。”[4]总之，1986年实行劳动合同制前后参加工作的职工被确定为不同的身份，也享受不同的待遇。
由此可知，相关政策和法规规定政策性破产只适用于国务院确定范围的部分国有企业，其他国有企业及非国有企业的破产，不能享受优惠政策，即使在政策性破产企业中的职工身份类型也较多，有一部分是工龄相差很大的固定工，还有一部分是合同工，这些职工因身份不同而享受不同的待遇。但是，《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的实施也是为了保障职工的合法权益，使职工利益更加明确而获得保障，消除固定工和合同工的区别，一视同仁地看待所有职工，实现所有职工的一体保护，其目的不是人为制造固定工和合同工的区别。同时政策和法规都未考虑到劳动合同制度实施的过渡期，其实在国有企业实施劳动合同制到《劳动法》期间的过渡期内，有部份职工是以技术职工或干部身份招录进企业当中，未与企业签订劳动合同，他们应当视为固定工。强行区分职工身份是对法律的误读和曲解，违背“法律面前人人平等”的原则，违背了公平正义的法理理念，造成了不同国企职工之间、国企与其他企业的职工之间，在享受破产安置救济方面因行政干预而人为造成的不平等。
2、补偿标准。
由于职工的身份被确定为固定工和合同工，不同身份的职工在获得相关破产安置费用方面也是不同的，政策和法律规定对职工安置费和解除劳动合同经济补偿金问题所适用的范围作出了不同的规定。其中，职工安置费支付依据国务院1997年国发10号文件，其适用范围为全国兼并破产协调小组批准的计划内破产项目企业固定工；而给付解除劳动合同补偿金的依据主要是《劳动法》，其适用于非计划内破产企业的职工以及计划内破产项目企业合同工。
国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）：“政府鼓励破产企业职工自谋职业。对自谋职业的，政府可以根据当地的实际情况，发放一次性安置费，不再保留国有企业职工身份。一次性安置费原则上按照破产企业所在市的企业职工上年平均工资收入的３倍发放，具体发放标准由各有关市人民政府规定”[5]，国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发 [1997]10号）：“职工安置费一律拨付到再就业服务中心，统筹使用。安置费标准，原则上按照破产企业所在试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍计算，试点城市人民政府根据当地实际情况从严掌握，不得随意突破。暂时尚未就业的职工，由再就业服务中心发给基本生活费，再就业后即停止拨付。自谋职业的可一次性付给安置费，标准不高于试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍”[6]， 国务院《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》（国阅[1999]33号）规定：“一、关于在职职工安置费标准问题：（一）对1986年7月1日以后参加工作的合同制职工，按原劳动部《关于印发〈违反和解除劳动合同的经济补偿办法〉的通知》（劳部发[1994]481号）规定，在本单位工作的时间每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金。（二）对实行劳动合同制以前参加工作的全民所有制职工，按《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号，以下简称《补充通知》）的规定，一次性发放相当于所在城市企业职工上年平均工资收入3倍的安置费。”[7]《非资源枯竭矿山企业关闭破产费用测算办法 》（财企〔2001〕175号）规定：“２．职工安置费：（１）全民职工一次性安置费，以企业所在地级市上年职工年平均工资的３倍计算。（２）合同制职工经济补偿金，按每满１年工龄发１个月本人上年工资的标准计算”[8]，地方性的政策和法规也就此进行了规定《云南省国有企业破产实施办法(暂行)》（云政办发〔2004〕100号）第十九条规定：“职工安置费用包括：（一）全民所有制职工的安置费；（二）合同制职工的经济补偿金；（三）工伤职工的有关伤残待遇，遗属及精简下放人员的生活补助费等”，[9]第三十一条更加具体地规定了安置费和经济补偿金。
    以上政策、法规均是根据职工身份来确定安置方式，认为不同身份的职工可以按不同的安置办法安置，并与企业解除劳动关系：（1）按每满1年工龄发1个月本人工资的标准，发给经济补偿金，按规定享受失业保险直至享受城市居民最低生活保障待遇。（2）一次性发给相当于企业所在地上年平均工资3倍的安置费，自谋职业，具体发放时应体现工龄差别。因此，在职工安置费用支付规定中也对职工进行区别对待，未充分考虑政策性破产和立法的精神在于职工权益的保护，以及社会协调稳定的因素。
    3、残疾人的保障。
残疾人由于身体残疾的原因，在生活和工作中往往存在许多不便，也存在着特殊的需要，更加需要社会的关爱和保护，国有企业在破产时也需要关注残疾职工，否则他们的合法利益将难以得到有效维护。《云南省实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》第十三条规定：“企业事业单位在破产或者撤销时，有关部门应当安排好残疾职工的生活，并创造条件，帮助解决其再就业问题”，第九条规定：“残疾职工及其配偶不宜安排下岗。单位对下岗残疾职工应当在参加社会保险、就医等方面给予特殊照顾，对其发放的基本生活费应当高于其他职工标准的20%。”然而在国家相关的破产安置政策当中，仅仅对因工伤残的职工作出了规定，对非因工伤残的职工安置较少涉及，如国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）规定：“破产企业中因工致残或者患严重职业病、全部或者大部分丧失劳动能力的职工，作为离退休职工安置。距离退休年龄不足５年的职工，经本人申请，可以提前离退休。”[10]
与上述规定不同，《关于做好下岗残疾职工基本生活保障和再就业工作的通知》（残联教就字第87号）具体规定了残疾职工的安置，该项规定对残疾职工更为有利，其规定：“二、确保下岗残疾职工的基本生活： (一)国家确定进行产业结构调整的企业，对距法定退休年龄5年以内的残疾职工，可采取离岗退养的办法。离岗退养期间由企业发给生活费，所在企业应继续按规定为其足额缴纳社会保险费，待其达到法定退休年龄时再办理退休手续。 (二)对优化资本结构试点城市破产企业自谋职业的残疾职工，按所在城市企业职工上年度平均工资收入的3倍提取安置费并一次性发给本人；符合国发〔1994〕59号文件和国发〔1997〕10号文件规定的破产企业中距离退休年限不足5年的残疾职工，由本人申请并经省级劳动保障部门批准，可以提前退休。”[11]显而易见，残疾职工在企业破产时，无论是否因工致残，只要是自谋职业，就应当按所在城市企业职工上年度平均工资收入的3倍提取安置费，而且必须一次性发放给残疾职工。
由于《关于做好下岗残疾职工基本生活保障和再就业工作的通知》（ 残联教就字第87号）是特别针对残疾职工制定的政策，充分反映了对处于弱势地位的残疾职工的保护，因此，企业破产安置时采用该项规定安置残疾职工更为合理。
（二）补偿标准的适用。
1、全国各省市补偿标准不一。
除了全国性的政策规定以外，各地也制定了具体的规定。《山西省省属国有企业关闭破产实施办法》第二十二条规定了职工安置费：“（一）全民所有制职工的安置费。按法院宣告破产时企业所在城市（含县城）企业全部在岗职工上年平均工资的3倍标准测算。具体发放时应体现工龄差别。本人安置费=（领取一次性安置费职工的安置费总额÷领取一次性安置费职工的总工龄）×本人工龄（月）。（二）合同制职工的经济补偿金。按每满1年工龄发1个月本人上年度月平均工资的标准计算。（三）混岗集体工的安置费用。按每满1年工龄发1个月本人上所度月平均工资的标准计算”[12]，《关于对<重庆市国有企业破产实施意见（试行）>职工安置政策解释的通知》（渝办发[2000]75号）规定：“1996年10月1日以前参加工作的固定工。包括1986年10月1日后至1995年1月1日以前国家安排的统招统分的大中专毕业生、国家安置的转业干部、退伍军人；1987年底前入校的技校生。二类是1986年10月1日以后招收的合同制职工。包括1988年及其以后入学的技校生和1995年1月1日以后毕业的大中专毕业生、国家安置的转业干部、退伍军人等政策性安置人员。要分别核实统计固定工，合同制工的工作年限（工作年限均按虑年度计算）”[13]，《北京市国有企业破产工作暂行规定》第十二条对破产企业职工安置费的计算方式进行了规定：破产企业职工安置费的提取应依据其土地使用权的转让所得而确定，但人均最高不超过本市上年企业职工平均工资收入的三倍；在发给职工个人自谋职业安置费时，可考虑职工工龄长短确定发放标准。[14]佛山市法院也认可了某企业的安置计算方案，该企业提出了将固定工先按人数计算出应发放的总金额，加上合同工按规定计算出应支付的补偿金总额，再将总金额除于总工龄，得出第一个工龄应得的补偿金额，再根据每个职工的工龄数发入安置费。该方案实质是破产程序中按照国务院有关规定将应拨付到再就业中心统筹使用的全部职工安置费计算出应从破产企业转让财产所得中支取的总金额，再按照主管部门的意见、职工的意见重新分配。[15]而《关于湖南省食品工业技术开发总公司破产后职工安置有关政策性问题的答复》[16]规定的职工安置费与国家相关政策并无差异。
从中可知，各省根据各省的情况，对职工安置费作出了不同的规定，这些规定各自不同，甚至存在矛盾，即使是在同一省内，省级政府部门与市级政府部门的政策、法规也会存在不同的规定，这也反映出政策性破产企业职工安置问题的复杂性。
2、省属企业是否该适用企业所在地标准？应选择有利于职工标准适用。
在某省煤机厂一案中，某省煤机厂系省属企业，同时存在着省级政府部门政策和所在市级政府部门政策，而市级政府部门政策对其更为有利，但安置方却以省属企业不适用市级政府部门政策为由，拒绝适用市级政府部门政策。
由于国家政策法规对职工安置规定较为抽象，只作出纲领性规定，为便于操作在具体实践中职工安置主要依据各省、市制定的政策法规，但是各地的政策却存在诸多差异，这些政策管辖范围内的职工必将享受不同的安置待遇标准。在此情形下，应当考虑国有企业政策性破产在于给予职工特殊照顾，政策性破产职工安置的原则是妥善安置、维护职工的合法权益，因此，应当选择有利于职工的标准适用。
（三）补偿资金的来源。
      国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发 [1997]10号）和国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）、《云南省国有企业破产实施办法(暂行)》（云政办发〔2004〕100号）、国务院《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》（国阅[1999]33号）规定了补偿资金的来源[17]。按国家政策和法规规定，安置破产企业职工的费用，首先从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。如果破产企业以土地使用权为抵押物，其转让所得应优先用于安置职工，不足以支付的，不足部份再从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，可由同级人民政府负担。财政部关于印发《国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定》的通知规定得更加具体，第五条规定：破产财产是指破产企业在破产程序终结前拥有的全部财产以及应当由破产企业行使的其他财产权利。企业下列财产计入破产财产：（一）宣告破产时破产企业经营管理的全部财产。包括各种流动资产、固定资产、对外投资以及无形资产等。（二）破产企业在破产宣告后至破产程序终结前所取得的财产。包括债权人放弃优先受偿权利；破产财产转让价值超过其帐面净值的差额部分；破产清算期间分回的投资收益和取得的其他收益等。（三）应当由破产企业行使的其他财产权利。第十一条规定：各级主管财政机关应协助政府其他部门做好破产企业职工的生活救济和就业安置工作，（一）破产企业被整体接收的，安置期间的职工生活费用由接收方企业发放，从企业管理费用中开支，其标准应不低于试点城市规定的最低生活救济标准。破产企业职工的社会保险费由接收方企业从接收破产企业之日起缴纳。接收方企业收到的安置费在资本公积金中单独反映。（二）鼓励破产企业职工自谋职业。对自谋职业的职工，清算组可从破产企业土地使用权等破产财产中，按规定拨付一次性安置费。（三）破产企业离退休职工的离退休费和医疗费由当地社会养老、医疗保险机构负责管理。破产企业原未参加养老、医疗社会保险的，其离退休职工的离退休费和医疗费从企业土地使用权出让所得中支付，处置土地使用权所得不足以支付的，不足部分从处置其他破产财产所得中优先支付。（四）破产企业职工的安置费用来源不足的，按照企业隶属关系，由破产企业所在地人民政府负担。[18]不可否认，这一规定为职工安置提供了物质和资金保障，但是在实际操作当中却存在着许多问题。
1、国家补助资金数额的待确定性。
　    国家补助资金数额的待确定性来源于安置资金来源的多样性，《国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定》（财工字[1996]226号 ）第十一条规定：（一）破产企业被整体接收的，安置期间的职工生活费用由接收方企业发放。破产企业职工的社会保险费由接收方企业从接收破产企业之日起缴纳。（二）对自谋职业的职工，清算组可从破产企业土地使用权等破产财产中，按规定拨付一次性安置费。（三）破产企业离退休职工的离退休费和医疗费由当地社会养老、医疗保险机构负责管理。破产企业原未保险的，离退休费和医疗费从企业土地使用权出让所得中支付，处置土地使用权所得不足以支付的，不足部分从处置其他破产财产所得中优先支付。（四）破产企业职工的安置费用来源不足的，按照企业隶属关系，由破产企业所在地人民政府负担。[19]
    破产费用的测算内容及测算方法也具有专业性和不确定性，《非资源枯竭矿山企业关闭破产费用测算办法》（财企〔2001〕175号）[20]对破产费用的测算内容及测算方法进行了规定，具体规定了破产的经常性费用、一次性费用、资产变现收入、亏损补贴基数和资金缺口的计算，并对测算工作提出了明确的要求，要求审核时企业必须提供注册会计师审计的企业财务决算报告、市统计局出具的企业所在地级市上年度企业职工年工资水平的证明材料、市劳动保障部门出具的企业所在地下岗职工基本生活费补贴标准证明材料等材料，测算方案需要经审核确认。
此外，国家补助资金、土地转让费的不透明性，为职工对企业、职工对政府的政策性破产产生了疑虑、怀疑和信任，这是社会不的因素，也是政策性破产企业职工大量上放和不满的原因。补助金的掌握者，土地、房屋的承受者会从中受益，引发矛盾和纠纷，加上对多出部份资金如何使用无具体约定，特别是职工成为社会人，基本无权过问这部份资金的去向？
国家补助资金数额的待确定性还在于职工身份及安置标准的不确定性。由于职工身份标准存在歧义，当事人各方均会从自身利益，作出不同的解释，从而导致国家补助资金数额的差异。
2、土地使用权中未考虑市场因素。
破产企业职工安置的资金来源具有多元性，其中破产企业的土地使用权是较为重要的一项，并且在破产过程中作为资金的工项重要来源，《财政部关于印发<国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定>的通知》(财工字[1996]226号)规定:法律规定破产财产处置前，应当由具有法定资格的资产评估机构进行评估，并以评估价值作底价，通过拍卖、招标等方式依法转让。[21]然而，评估费是一回事，拍卖价只会等于或高于评估价，拍卖收入相差几倍到几十倍，特别是在目前城市化潮流下，土地使用费一涨再涨，职工心里不犯嘀咕才是怪事。因此,破产企业的土地使用权的变现不可避免地会进入市场，受到市场因素的影响，国家补助资金数额也变得难以确定。
而且根据城市房地产管理法及城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等法律法规的规定，划拨土地使用权在补交土地使用权出让金后方可转让，破产企业该项土地使用权转让所得中，属于应当上缴国家财政的出让金和属于应用当用于债务清偿的土地使用权价值，也难以区分。鉴于以上原因，破产企业土地使用权的变现存在诸多问题，直接影响到企业职工的安置。
（四）哪些是有政策依据的；哪些是无政策法律依据的。
由于现实情况千差万别、变化多端，并且政策和法律的适用必然会影响到相关主体的切身利益，实施政策性破产的企业对政策和法律的理解并不相同，甚至大相径庭，从而造成政策法规适用和解释上的任意性。例如某煤矿企业在破产时以该企业的自身利益来辨别职工的请求，将这些请求区分为有政策依据的和无政策法律依据的。该企业认为：职工依据1999年5月10日残联教就字第87号文件第二条，请求1986年10月1日后参加工作的持有残疾证的人员领取一次性安置费，可按残联教字第87号文件规定执行，但征询财政部驻省财政监察专员办事处的意见后，专员办意见只允许按审核时确认的执行，即清算中补报有证明确属因公致残的可以执行，这一意见并未顾及残疾职工的切身利益和需要。此外，该企业职工认为1986年9月30日以后参加工作的大中专生和技校毕业生属于固定工，请求领取安置费。而该企业却认为职工的请求没有政策依据属不能解决的问题：“根据劳社厅函[2001]133号、云政办发[2002]116号和云南省人民政府办公厅关于印发《云南省国有企业破产实施办法（暂行）的通知》（云政办发[2004]100号）文件规定，领取安置费的唯一标准是必须同时具备两个条件。一是时间界限，即职工必须是1986年9月30日以前参加工作；二是身份界限，职工必须是实行劳动合同制以前参加工作的全民所有制职工。凡是不同时具备以上两个条件的职工，无论是大中专毕业生还是技术毕业生不适用领取安置费。”对于合同制职工要求支付15%工资性补贴，该企业认为：“1995年1月1日《劳动法》颁布施行后，规定所有企业一律实行劳动合同制，废除了合同制与固定职工并存的用工期制度，原《国营企业衽劳动合同制暂行规定》中有关合同制职工15%工资性补贴，根据《云南省劳动厅关于贯彻<劳动法>有关问题的处理意见》第七条已不执行。
（五）1986年10月1日前后的工作界限问题。
破产企业中的职工类型较多，一部分是固定工，一部分是合同工，这些情况引起了处理上的一些困难，也引起了理论界的热议。部份政策对职工参加工作的界限含糊其辞，别一部份又未充分考虑职工利益，如国务院《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》（国阅[1999]33号）规定：（一）对1986年7月1日以后参加工作的合同制职工，按原劳动部《关于印发〈违反和解除劳动合同的经济补偿办法〉的通知》（劳部发[1994]481号）规定，在本单位工作的时间每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金。（二）对实行劳动合同制以前参加工作的全民所有制职工，按《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号，以下简称《补充通知》）的规定，一次性发放相当于所在城市企业职工上年平均工资收入3倍的安置费。[22]这一硬性规定不仅未充分考虑政策性破产的意义，就其规定本身而言也具有较大不确定性，容易造成职工利益的损害。
（六）职工维权的渠道及实践中的困惑。
1、仲裁、诉讼。
实践中各级仲裁部门和法院尽量回避，甚至公开制定一些内部土政策不予受理，造成大量上访。信访部门告知诉讼，法院紧关大门，仲裁委员会更是一律不予受理，剥夺职工依法维权的路子，造成职工依法维权的路子堵塞，形成社会不安定因素。如江西省景德镇某公司是一家国有企业，政策性破产后，部分职工因医疗保险、养老保险等问题与企业产生纠纷，申请了劳动仲裁，却被驳回了申诉请求；职工们又诉到法院，法院却不予受理。某省会中心城市中级法院也搞了个《内部规定》，对职工的此类问题规定一律不予受理或裁定驳回起诉，打开了一个缺口，让职工有冤无处伸、有苦无处诉，各级信访部门极为难，敷衍、推诿成为常事。这些《内部规定》或土政策严重违反《劳动法》、《民事诉讼法》，剥夺了公民的诉权，是对职工人权的严重侵犯，践踏了公平、公正的最后一道防线。
法律规定劳动争议案件可以通过仲裁、诉讼等方式解决，但各级仲裁机构和法院对政策性破产企业职工安置属于破产案件还是劳动争议案件没有形成统一的认识。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定了适用《劳动争议调解仲裁法》的劳动争议：（一）因确认劳动关系发生的争议； （二）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（六）法律、法规规定的其他劳动争议。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2001〕14号）规定的法院受理的劳动争议与《劳动争议调解仲裁法》基本相同，而且第一条还规定当事人不服劳动争议仲裁委员会作出的裁决，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；第二条规定：“劳动争议仲裁委员会以当事人申请仲裁的事项不属于劳动争议为由，作出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当分别情况予以处理：（一）属于劳动争议案件的，应当受理；（二）虽不属于劳动争议案件，但属于人民法院主管的其他案件，应当依法受理。”最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第二条、第三条、第四条也规定了法院应当受理的劳动争议类型。可是以上法律均未对政策性破产企业职工安置作出明确具体的规定，未将职工安置问题纳入劳动争议案件的受案范围，不利于职工权益的保护。因此，职工希望通过劳动仲裁解决安置问题通常不会受到仲裁委员会的支付，而诉诸法院的请求也因仲裁委的拒绝而不被受理。
《中华人民共和国企业破产法》第四十八条规定：“债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权。债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。”《云南省国有企业破产实施办法(暂行)》（云政办发〔2004〕100号）第二条规定：“本办法适用于本省行政区域内具有法人资格的地方国有企业。纳入国家政策性破产计划的，按国家有关政策规定执行”，第五十四条、第五十五条规定了对破产中违法活动的处罚。《最高人民法院关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》也涉及安置费问题，但以上规定对职工安置问题没有规定具体的法律措施和程序，不便于职工进行仲裁或诉讼。而且对职工救济安置问题，可能因为涉及到弱势群体的利益，这时候就要考虑通过国家的社会保障规范，使这些人的权利不受到过度损害，属于社会保障问题，不应放在破产程序里加以解决。它应当属于各级政府有关部门负责解决的问题，它和法院对破产案件的审理，以及管理人的工作并无直接的关联。
    2、残疾人职工维权艰难，法律依据。
国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）和《关于做好下岗残疾职工基本生活保障和再就业工作的通知》（ 残联教就字第87号）具体规定了残疾职工的安置，[23]但是残疾人职工维权的道路更加举步维艰，因为残疾职工的安置在程序方面缺乏相应的法律依据。
（七）思想政治工作没人做。
1、职工不知该找哪个部门咨询、申诉。
由于职工安置问题涉及问题复杂，政策法规对解决该问题的部门规定得不明确，而且各部门对该问题又相互推诿，职工往往无所适从，不知应该寻求哪个部门咨询、申诉。
2、由破产管理人动辄依法行事，发个通知、告知你已经怎样、现在必须怎样、否则如何，后面还加上一句：“可能对你产生影响的地方不仅限于以上内容”。
3、党政工青妇早已不见影子。

[1]引自《云南省国有企业破产实施办法(暂行)》（云政办发〔2004〕100号）文件第三十一条。
[2]昆明市《关于下岗职工自谋职业的暂行办法》（昆发[1998]12号）文件第一条。
[3]引自《云南省人民政府办公厅关于国有企业改革过程中执行职工经济补偿政策的通知》（云政办发〔2002〕116号）文件第二条。
[4]引自《云南省国有企业破产实施办法(暂行)》（云政办发〔2004〕100号）文件第七条。
[5]引自国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）文件第五条。
[6]引自国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发 [1997]10号）文件第五条。
[7]引自国务院《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》（国阅[1999]33号）文件第一条。
[8]引自《非资源枯竭矿山企业关闭破产费用测算办法 》（财企〔2001〕175号）文件第三条第二项。
[9]引自《云南省国有企业破产实施办法(暂行)》（云政办发〔2004〕100号）文件第十九条、第三十一条。
[10]引自国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）文件第五条。
[11]引自《关于做好下岗残疾职工基本生活保障和再就业工作的通知》（残联教就字第87号）文件第二条。
[12]引自《山西省省属国有企业关闭破产实施办法》（晋政办发[2006]33号）文件第二十二条。
[13]引自《关于对<重庆市国有企业破产实施意见（试行）>职工安置政策解释的通知》（渝办发[2000]75号）第一条第二项。
[14]参见《北京市国有企业破产工作暂行规定》（京政办发[2000]106号）第十二条 。
[15]参见王滑明：国有企业政策性破产职工安置问题探讨，//china.findlaw.cn/gongsifa/pochanfa/
zhigonganzhi/zhigonganzhifangan/5640.html，08-10-17。
[16]参见《关于湖南省食品工业技术开发总公司破产后职工安置有关政策性问题的答复》（湘劳社[1998]90号）文件第三条。
[17]参见国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发 [1997]10号）文件第五条，国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）文件第二、三条，《云南省国有企业破产实施办法(暂行)》（云政办发〔2004〕100号）文件第二十四条、第二十五条、第二十六条，国务院《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》（国阅[1999]33号）文件第八条。
[18]参见《财政部关于印发〈国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定〉的通知》（财工字[1996]226号）文件第五条、第十一条。
[19]同上注。
[20]参见《非资源枯竭矿山企业关闭破产费用测算办法》（财企〔2001〕175号）文件第三条、第四条、第五条。
 
[21]参见《财政部关于印发<国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定>的通知》(财工字[1996]226号)文件第十条。
[22]参见国务院《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》（国阅[1999]33号）文件第一条。
[23]参见《关于做好下岗残疾职工基本生活保障和再就业工作的通知》（残联教就字第87号）文件第二条，国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）文件第五条。