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农村房屋买卖合同的法律困境及其破解

发布日期:2014-10-21    作者:胡保波律师
农村房屋买卖合同的法律困境及其破解

兼论宅基地使用权制度的构建

作者:钱晖 吴永飞  






    随着社会经济的日渐发展,农村劳动力大量向城市转移。在此过程中,由于定居城市的农村村民日益增多,农村房屋买卖现象也频频出现,而且买卖主体的范围也不再局限于同一集体经济组织之内,跨村、乡镇的买卖,甚至城市居民购买农村房屋的行为也屡见不鲜。农村房屋买卖合同的法律适用问题涉及宅基地使用权流转的法律难题,是目前司法实践的热点、难点,相关物权理论的研究争论很大,在物权法的制定过程中,宅基地使用权流转的放、禁之争从未停止,最后颁布的《物权法》在此问题上的立场也基本未变。  

    一、审理农村房屋买卖纠纷的法律困境 
    (一)目前针对农村房屋买卖合同的两种观点 
    1.农村房屋买卖合同无效论 
    这种观点认为,依据房屋必须建立在土地之上这一物理现象,农村房屋买卖必然会涉及宅基地使用权的转让问题。开禁宅基地交易不过是满足强势群体的利益诉求,且在宅基地分配仍具有社会保障性质的情况下,贸然允许宅基地交易,将导致强势群体对宅基地的兼并,大量失土农民由于生活无着成为流民,将会对社会秩序造成巨大冲击。从法律规定看,《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”国务院办公厅1999 年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》第2条第2款“农村的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅,有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”,2004 年11 月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。因此宅基地的转让是违法行为,涉及宅基地转让的农村房屋买卖合同当然是无效合同。 
    2.农村房屋买卖合同有效论 
    这种观点认为,判断农村房屋买卖合同的效力,应当以《合同法》规定的有效要件为标准,只要符合合同有效要件的合同即为有效合同。我国《合同法》第52 条规定违反法律、行政法规的合同无效。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释》第4条进一步规定:“合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据。”国务院办公厅《关于加强土地转让严禁炒卖土地的通知》并不是行政法规,不能作为认定合同无效的依据。且《土地管理法》第63 条是为维持农业用地的数量,保证农民的生存之本和粮食供应而规定,宅基地本就是建设用地,其主体变更不会导致农业用地的减少,所以将该条适用于宅基地是不妥的。  
    (二)农村房屋买卖合同的司法实践 
    目前由于征地拆迁造成出卖人反悔,争夺拆迁补偿款的情况也比较多。在当前的审判实践中,由于对农村房屋买卖合同的性质没有明确的法律规定,理论上也无权威定论,造成了司法实践中认定此类合同有效和无效的判决均存在。如浙江温州法院系统认为农村房屋买卖合同只要不存在合同法规定的无效情形即为有效,而笔者所在的江苏启东法院采信的是合同无效论,只是在具体处理案件时采取了“无效合同,有效处理”的办法,对出卖人要求返还房屋的诉讼请求不予支持。  
    二、农村房屋买卖合同的法律分析 
    (一)农村村民出卖房屋符合所有权制度要求 
    《宪法》第十三条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”《民法通则》第七十五条第一款规定了房屋可以成为公民的个人财产。受法律保护的个人财产,财产所有人能够依法行使占有、使用、收益、处分的权利,这是所有权制度的基本含义。对于农村村民而言,一般情况下其不会轻率出卖自己的房屋,但现实中需要出卖房屋的情况却很多,如城镇居民子女继承的农村房屋,在城镇有固定工作的农民出于融资需要而出卖房屋,在城镇定居而出卖房屋。在城市房屋可自由流转的今天,限制农村房屋流转是二元社会的制度残余,侵害了农村房屋所有人的利益。在社会本位思潮的影响下,所有权制度经历了从绝对到相对的变迁,但对所有权的限制只有在所有权自由侵害他人利益、公共利益时才能发生。检索现行有效的法律法规,并没有明确规定农民不能处分其房屋。所谓农村房屋买卖合同无效的观点,是基于保障耕地总量,控制用地规模的要求,从“房地一致”原则出发推导而出,其可据以引用的明确规定是国务院办公厅《关于加强土地转让严禁炒卖土地的通知》。但《通知》不是行政法规,不能作为认定合同无效的依据,所谓“房地一致”原则的适用范围也是有限的,不是通行不变的民法原则。国家土地政策的贯彻并不构成限制农村房屋所有权行使的理由。 
    (二)农村房屋买卖合同并无适用“房地一致”原则的法律规定 
    我国的物权制度向来将土地及其上的不动产看作两个独立的权利客体,而所谓“房地一致”原则即是要求土地使用权和其地上的房屋等建筑物所有权一同转让、抵押。其在立法上的体现主要在《中华人民共和国城市房地产管理法》第31 条规定:“房地产转让、抵押时,房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”第47 条规定:“依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权,可以设定抵押权。”《中华人民共和国担保法》第36 条规定:“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的,该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。以出让方式取得的国有土地使用权抵押的,应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。” 
    应当注意到,上述法律调整对象均是国有土地使用权及国有土地之上的房屋,解决的是在房地不可分的物理现象下国有土地使用权人和房屋所有人间的权利冲突问题。《担保法》第三十六条第三款规定:“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押。”该条规定从形式上看好像也体现了“房地一致”的原则,但仔细分析,该规定只明确了“地随房走”,而且国家土地管理局1995年9月11日颁布的《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》第四条中规定集体土地使用权抵押时,集体土地所有者应同意“在实现抵押权时同意按法律规定的土地征用标准补偿后转为国有土地”,第十三条规定“因处分抵押财产转移乡村企业集体土地使用权的,应当由土地管理部门依法先办理征地手续,将抵押土地转为国有,然后再按抵押划拨国有土地使用权的办法进行处置。”由此可见,所谓“地随房走”也是在集体土地征用为国有土地后才能实现,在集体土地使用权和其地上物所有权之间从没有法律规定两者的权利主体必须一致,农村房屋买卖法律关系中并无适用“房地一致”原则的明确要求。 
    (三)农村房屋买卖影响农村社会秩序没有现实依据 
    实践和理论上之所以造成农村房屋买卖合同的效力认定困境,主要还是因为一方面房与地密不可分,转让房屋直接涉及宅基地使用主体的改变,另一方面国家对于放开宅基地交易的后果无法预测,毕竟今日中国三农问题尚在国家政治议题中占有很重的分量。学者的担心不无道理,但其也忽视了中国幅员辽阔,各地情况各有不同的现实。 
 这些数据令我们相信,在东部沿海发达地区,大量农村劳动力已经走出了土地的束缚,对土地的依赖程度在下降,土地对农民的生活保障作用已经不明显。如果说在此情况下,放开宅基地交易仍会带来对社会秩序的剧烈冲击,实是令人难以信服。我国在计划经济时代实施了现行的户籍制度,将居民分为农村户口和非农户口性质,其产生即是为了通过工农产品的价格剪刀差最大可能地转移农业剩余而严格限制人口流动。在此制度下,为解决农民的居住问题才会产生宅基地使用权的分配制度。而如今情势已变,农民不再被绑定在土地上,又有何理由不让农民处分自己不再居住的房屋?再拿城镇居民和农村居民的住房保障情况比较,房改之时城市的社会保障机制尚未建立,城镇居民的收入水平也不足以一次性购买新建商品房,从保障角度看这种情况与现今农村的情况何其相似。按有些学者的观点推论,城镇居民进行房改之后,由于房改房可以自由流通,可能会有大批城镇居民因出卖房屋成为流民,影响社会稳定,但现实表明这种担心是多余的。笔者以为,担心宅基地使用权一旦可以转让,农民就会恣意出卖自己房屋的观点,是将农民看作非理性的,而认为农民迫于生活压力出卖房屋的观点又是潜意识中认为农民一直挣扎在温饱的边缘,这明显不符合沿海发达地区的现实。 
    三、宅基地使用权制度的构建——农村房屋买卖合同法律困境的破解 
    通过上述分析,笔者的观点是,农村房屋买卖合同一般应认定为有效。目前造成此类合同效力认定困境的主因还是在于宅基地使用权制度的不完善,故有必要明确宅基地使用权的本质、权能及相应的分配、流转制度。 
    (一)宅基地使用权本质的厘清——从“利用”到“所有” 
    通常认为,在法制史上存在着两种不同类型的物权制度,即罗马法的物权制度和日耳曼法的物权制度,代表了两个不同的倾向,亦即个人主义和社会主义的对立。罗马法以所有权之绝对处分力为中心,强调物的全面支配。用益物权是限制物权,乃为一时的限制所有权之支配权,限制物权消灭,则所有权自动的回复其完全支配力。因此产生于罗马法的地上权制度主要是阻止“地上物属于土地”的附合原则,其以地上物为中心,如果没有现实的可支配的地上物存在于土地之上,就不认为有地上权的存在,强调对地上物的独立权利。因继受罗马法的结果,德国、瑞士、奥地利民法的地上权都是以地上物为中心,认为没有地上物就不得成立地上权,其本质在乎“有”而非“用”。与此不同,日本民法和我国台湾地区现行“民法”则是以“利用”为中心,以最大限度地发挥土地的经济效益和社会效益,地上物的有无不是地上权的成立要件,地上权也不因地上物的灭失而消灭。  
    笔者认为,任何一项法律制度都应当同其社会经济的现状相适应,地上权本质从“有”到“用”的转变也正是因为经济社会的不断发展而发生。我国新颁布的《物权法》没有采用地上权的概念,与地上权概念最接近的应是建设用地使用权和宅基地使用权。实践中,建设用地使用权权利人在权利期限内可按土地用途自由使用土地,地上物的有无并不影响权利的存续或消灭,因此建设用地使用权的本质在于“土地利用”。而宅基地使用权的设立不是以经济利用为目的,考察我国的宅基地使用权分配制度,能够向集体经济组织申请宅基地使用权的主体只局限于该集体经济组织的成员,并且只有符合建房条件才可以申请取得宅基地使用权。因此,与建设用地使用权以物的利用目的不同,保有地上物才是宅基地使用权的本质。虽然建设用地使用权和宅基地使用权均属地上权性质,但我们没必要将两者的本质认定一致。《物权法》未采用基地使用权的概念将建设用地使用权和宅基地使用权的涵盖入内正是由于两者的制度差异太大,因此应当确定宅基地使用权的本质在于保障地上物的所有。 
    (二)宅基地使用权的权能 
    新颁布的《物权法》第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”可见,占用、使用是宅基地使用权的权能。《物权法》第一百五十三条:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这里的国家有关规定所指为何呢?市场经济是以分工为基础的交换经济,交换之所以能够进行必须要满足“有商品和货币、商品和货币所有者能自由处分”这两个条件,物权法是以规范财产归属关系和保障财产归属秩序为任务的,其与债权法构成了现代市场经济的两大法律基础,是民事基本制度之一,宅基地使用权规定在物权法用益物权编内,其也应属于民事基本制度。而《中华人民共和国立法法》第八条中规定“民事基本制度事项只能制定法律”。因此,上述所谓“国家有关规定”应解释为国家有关法律规定,现行的国家有关部门的规范性文件不能作为宅基地制度的法律渊源。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条对宅基地有关制度进行了规定,该法条只言明“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”,并没有明确宅基地使用权是否可以转让,反之该条肯定了农村村民可以出卖、出租住房。从理论而言,宅基地使用权系由我国学说所创造,传统民法上与此相当的概念为地上权,而收益是传统地上权制度的应有之意,因此,在无法律相反规定的前提下,宅基地使用权可适用《物权法》第一百一十七条“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利”之规定,通过体系解释的方法确定宅基地使用权收益的权能。 
    (三)宅基地使用权分配、流转制度的构建 
    宅基地使用权流转带来的巨大利益可能会导致权力寻租、违规批发宅基地使用权情况的大量发生,对国家的土地政策造成冲击,但禁止宅基地使用权流转以期杜绝上述现象,是通过侵犯农民房屋所有权的手段规避了本应通过其他手段实现土地控制的国家责任。因此要有效控制宅基地的数量,应从宅基地使用权的分配、流转制度上下功夫。 
    如前所述,宅基地使用权的本质在于保有地上物。城乡二元社会结构正在发生改变,一方面农村还实施着一贯的土地制度,另一方面农村经济又已融入了市场经济之中。从这两个方面出发,宅基地使用权的本质应有两层含义。 
一层含义是保有农民的房屋,重点在于实现农民居有定所,相应的分配制度可分为原始取得和转让取得。原始取得是指本集体经济组织中符合建房条件的村民,经审批获准从集体经济组织中分配取得宅基地使用权。转让取得是指符合建房条件的村民,经审核批准购买同集体经济组织成员的房屋并取得房屋宅基地使用权。应明确的是,只有本集体经济组织的成员才具有分配取得宅基地使用权的资格,这种分配是无偿的,具有村民福利、社会保障的性质。村民出卖、出租房屋,即意味其不需依靠这种福利,集体经济组织无须将有限的资源花费在有自立能力的村民身上,因此村民出卖、出租房屋后,再申请宅基地使用权的,不予批准。 
    另一层含义是保有房屋这一地上建筑物,重点在于物尽其用,使房屋在流转中实现其交换价值,目前相应的流转制度法律没有明确规定,对能否流转法律也无禁止性规定。宅基地使用权是集体经济组织给予其成员的福利,目的是为其成员建造房屋提供权利基础。收益权能是宅基地使用权的权能之一,体现在农村房屋买卖中即是,农村村民出卖房屋的价款不仅仅是房屋的建造成本,因为农民在出卖房屋后不可能再申请到宅基地使用权,宅基地使用权的有限性必然会体现在房屋的市场价值中。由此,农村村民在房屋买卖中将宅基地使用权的福利性货币化,实现了宅基地使用权的收益权能,这也是宅基地使用权福利性的自然延伸。为了使买卖中实现的房屋价值能得以保值,避免社会财富的浪费,在农民出卖房屋后,其宅基地使用权应随之转移,但这种转移与“房地一致”原则不同。“房地一致”原则是在房屋与土地使用权分开作为各自独立的物权客体的情况下规定的,而宅基地使用权从属于房屋,是为房屋的存在而存在。故宅基地使用权的流转应受房屋物理状态的限制,当房屋倒塌或新的房屋所有人以翻建、加盖、改变结构等方式对房屋进行实质建设时,应认定地上物灭失,宅基地使用权保有地上物的存续理由已然消失,宅基地使用权消灭,宅基地所有人可依物上请求权要求占有人返还宅基地。 
注释: 
  1.本文所论述的农村房屋买卖合同仅指跨集体经济组织主体间的买卖合同。 
  2.参见孟勤国:《物权法开禁农村宅基地交易之辩》, 载《法学评论》2005 年第4 期(总第132 期)。 
  3.参见常淑静、卢彩荣:《如何认定农村房屋买卖合同的效力(下)》,载《山东法制报》2005年11月7日第3 版。 
  4.参见郑永胜、鞠海亭、郑文平:《农村房屋买卖纠纷案件的调查与思考》,载《人民法院报》2006年2月21日第C4 版。 
  5.2004年11月26日至27日,江苏高院民一庭在常州召开了苏南片“房屋买卖合同纠纷案件疑难问题”研讨会,并形成了《“房屋买卖合同纠纷案件疑难问题法律适用”研讨会综述》一文。《综述》中对农村房屋买卖纠纷案件处理的一种意见即为:由于农村房屋买卖涉及宅基地的转让,对于买受人不符合申请建房条件的买卖合同,应当认定合同无效,但驳回出卖方要求返还的诉讼请求。理由在于,把房屋和宅基地分开考虑。房屋作为私有财产,出卖人有权处分,买受人对房屋通过交换享有权利。但是,出卖人对宅基地仅享有使用权,不得进行处分。出卖人在出卖房屋的行为可以认定为对宅基地使用权的放弃。买受人不符合法定条件,不能取得宅基地的使用权,故买受人只对房屋的价值享有权利,但不享有对宅基地的权利。至于买受人是否属于非法用地,对其用地行为如何处理,由有关行政机关和村里去处理。
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